長三角公共服務數據跨省域運用的困境及對策

林晨

摘? 要? 公共服務事關民生福祉，是人民群眾關注度、感知度最強的事項。2018年以來，長三角在國家戰略的引領下，通過數字化為公共服務區域一體化賦能，取得明顯成效。但數據壁壘仍然存在，尤其在公共服務數據跨省域運用上存在梗阻。針對整體性、平臺、制度、供給主體等方面困境，本文提出構建數據賦能協同治理新格局，率先形成共建共治的“區域大腦”，加強綜合性區域數據立法，推進數據要素的市場化改革等方面的對策建議。

關鍵詞? 長三角；公共服務；數據；跨省域

習近平總書記要求：“以一體化的思路和舉措打破行政壁壘”[1]“促進基本公共服務便利共享”。[2]長三角在公共服務數據跨省域運用上率先破題，致力于實現更高質量、更可持續的一體化發展，并為其他地方探路。

一、長三角公共服務數據跨省域運用的基本態勢

（一）都市圈效應：推動區域一體化為數據跨省域運用輸入強勁動力

都市圈往往是一個國家的發展動力源。在國內，長三角、京津冀、粵港澳大灣區、成渝等跨省區域正在逐步實現同城化，圈域大格局中公共服務領域的同城化首當其沖。長三角各方已經形成共識，2018年上海提出，推進長三角“基礎設施連通，還包括數據資源的開放共享”。[3]同年，《滬蘇浙皖三省一市大數據聯盟合作備忘錄》簽署，計劃打造“一個庫”。隨后，長三角跨省域戶口網上遷移便民措施整合了三省一市公安機關人口數據資源。滬蘇浙皖合力制定《長三角地區政務服務“一網通辦”技術標準》，發布《長三角地區電子證照互認應用合作共識》，打通長三角“一網通辦”數據共享交換平臺，打造全國首個區域政務服務“一網通辦”實體。

（二）頂層設計：依托國家政務服務平臺為數據跨省域運用提供框架支撐

2019年，國家政務服務平臺正式開通并運行，開設了全國“跨省通辦”專區，為全國范圍實現“一網通辦”提供“統一身份認證、統一證照服務、統一事項服務、統一政務服務投訴建議、統一好差評、統一用戶服務、統一搜索服務”等“七個統一”支撐服務，與各省（市、自治區）政務服務平臺均進行了對接，省、市、縣三級政務服務平臺實現全覆蓋。通過統一的政務服務入口，統一電子證照、電子印章、電子簽名、身份認證等，自上而下地破除跨地區、跨部門、跨層級數據壁壘。2019年，依托全國一體化政務服務平臺，長三角共同打造“一網通辦”平臺，在公共服務數據跨省域運用中率先取得突破。國家“十四五”規劃強調“推進數據跨部門、跨層級、跨地區匯聚融合和深度利用”。[4]《國務院辦公廳關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》（國辦發〔2020〕35號）、《國務院關于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》（國發〔2022〕5號）以及2021年4月出臺的《長江三角洲區域公共服務便利共享規劃》都對公共服務事項的跨省域數據互通提出了明確要求。

（三）先行先試：成立示范區為數據跨省域運用營造“試驗田”

2019年，地跨上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善的長三角生態綠色一體化發展示范區（以下簡稱為“示范區”）成立，旨在不破行政隸屬、打破行政邊界，進行一體化的先行先試。示范區以制度創新賦能數據跨省域流動，以數據流動驅動一體化發展。一是打通管理權限的障礙。2019年3月，三地建立示范區政務服務聯動機制。2020年9月，“兩省一市”人大常委會分別授權示范區執委會行使省級項目管理權限，長三角邁入區域協同立法的新境界。二是明確重點突破的項目。2020年1月，示范區發布第一批《共建共享公共服務項目清單》，共8個領域合計20項。2022年1月第二批清單發布，共6個領域合計13項，其中新增10項，迭代更新3項。三是“線上”“線下”雙管齊下。“線下”：2021年5月，三地聯合設立示范區“跨省通辦”綜合受理專窗，三地相互授權政務服務事項達1000多個。“線上”：浙江“浙里辦”、上海“隨申辦”、江蘇政務服務，這三款App實現“無縫切換”。四是力推公共數據“無差別”共享合作。2021年8月，三地簽署示范區公共數據“無差別”共享合作協議，匯聚數據資源121條，開通接口72個，對接庫表36個，完成部分關鍵數據的歸集，[5]把推進示范區智慧大腦建設，列入上海新基建示范工程方案。2022年1月，三省一市大數據管理部門聯合成立“長三角”數據共享開放區域組，研制“長三角”數據標準，推進“無差別”共享。

以上實踐通過數據運用促使公共服務沖破“行政壁壘”，實現“一網通辦”“同城待遇”，聚焦了公共服務數據跨省域運用的“堵點”“痛點”，成效顯著。一是增強了互信合作。數據跨省域運用促使三省一市的政務服務平臺徹底開放，例如示范區青吳嘉三方中任何一方窗口的辦事人員都可以憑借交叉授權的管理賬號，到異地平臺登錄操作，這種異地政府間的互信合作，對于區域一體化是難能可貴的。二是提高了服務效率。長三角公共服務事項的通辦、網辦、秒辦、一次辦、一件事辦……越來越常態化。例如目前長三角跨域企業開辦“一件事”、新生兒出生“一件事”、醫保就醫“一件事”等已經在示范區得以實現，并在長三角推廣應用，極大地方便了企業群眾異地辦事。三是提升了政府治理精度。政府從原先依賴定性經驗的管理模式，升級為依靠數據定量分析研判的治理模式，更加專業化、精細化。例如目前通過長三角核酸檢測結果數據的實時共享、一屏呈現、互認應用等，對于區域“掃碼通行”以及精準研判疫情助力防疫抗疫工作起到了明顯作用。四是產生了數據增值。通過對公共服務數據的深度挖掘及二次開發，激發了數據作為資源要素的潛能，產生了新的價值。例如2019年，中國移動推動“云改”戰略，在示范區建設數據中心，對數據開發使用進行了市場化的探索。五是形成了創新氛圍。從決策層到操作層的創新熱情被充分激發，各方比學趕超，博采眾長，往往一地實現某項場景的突破，其他地方會馬上跟進移植。截至2021年12月，示范區聚焦公共服務、產業發展等重點領域，共推出各類全國首創的制度性創新成果共計88個，其中38項已在長三角乃至全國復制推廣和應用。2021年，示范區分兩期舉辦制度創新經驗復制推廣觀摩研討班，每期時間約一周，來自長三角和全國25個省（市、自治區）的學員參加了培訓和研討，加強了跨省域公共服務改革創新成果互學互鑒，助力各地區域一體化進程的有力推進。

二、長三角公共服務數據跨省域運用的困境

我國區域發展差距大，即使在長三角，經濟發展水平、財力狀況、居民收入等都有所不同，公共服務水平不均衡、銜接不順暢等問題也比較突出。盡管長三角通過簽訂宣言、協議等文本，建立聯席會議、協調會、座談會等協調機制，成立長三角區域合作辦公室、示范區執委會等機構，但是省內通辦仍在磨合之中，跨省通辦更是困難重重。其中的堵點難點在于數據壁壘。數據跨省域運用的困境具體表現為：

（一）整體性有待提升

整體性治理要求公共服務數據跨部門、跨層級、跨地區運用。一方面，同一部門、同一系統紛紛打破壁壘，實現數據共享運用，但是考慮到權責、安全等因素，跨部門、跨系統，包括垂直管理系統與地方間的數據共享運用比較薄弱。另一方面，長三角積極探索“一網通辦”政務服務體系，形成了浙江“最多跑一次”、上海“一網通辦”、江蘇“不見面審批”以及安徽“皖事通辦”等服務品牌，但是跨省域數據共享運用中，數字轉化、標準重建、系統歸集、數據清洗和流程再造等的難度極大。總之，改革創新通常也呈點狀分布，多跨場景應用比較少見。

（二）平臺支撐尚未建立

2018年，上海市組建大數據中心，構建覆蓋全市互聯互通的數據共享體系。2021年，浙江打造全省上線、全省互通的一體化智能化公共數據平臺。江蘇、安徽分別成立江蘇省大數據管理中心、安徽公共數據開放平臺，構建全省一體化的數據交換共享體系。但是各省仍采取自建自用自管模式，缺乏跨省域互聯互通、開放共享。即使是示范區，智慧大腦（數據平臺）也仍在規劃之中，還有一系列的制度和技術標準需要統一。

（三）制度規定仍不健全

當前，三省一市分別開展了省級層面的數據管理立法工作。2021年之后，《安徽省大數據發展條例》《上海市數據條例》《江蘇省公共數據管理辦法》《浙江省公共數據條例》先后發布。一些具體領域的合作協議，包括跨省域生態環境管理“三統一”制度建設方案，也發揮著協調作用，但是并沒有形成長三角數據共享運用的專門文件或相關政策，只在綜合性實施意見中作出原則性規定，或在合作備忘錄、技術標準等外圍領域進行艱難探索。垂管系統的數據分享到地方，在法律層面也有障礙。

（四）數據供給主體單一

我國公共服務數據供給長期采取政府部門或準行政機構壟斷的單向模式，政府供給與群眾需求存在兩張皮的問題。隨著人民群眾對美好生活的需求日益增長，有限的公共財政與多樣化的公共服務數據需求產生了矛盾。同時，市場化改革產生了眾多“兩新”組織，在商業行為中積累了大量有益于優化公共服務的數據，如一些互聯網服務企業，掌握的各類公共服務數據絕不亞于政府部門，甚至更加全面精準。如何激發非公組織提供公共服務數據的積極性，考量著政府的智慧。

三、推進長三角公共服務數據跨省域運用的對策措施

（一）構建數據賦能協同治理新格局

習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十五次會議上強調：“把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。”習近平總書記還要求：“統籌推進技術融合、業務融合、數據融合，提升跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務水平。”長三角應著力貫徹落實國務院《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》明確的“共同打造數字長三角”，堅持數據賦能治理，在不改變行政區劃的前提下，推動政府組織構架、職能權責的體制機制創新，整合區域政府、市場、社會等各方力量，共同構建治理共同體，提升區域一體化水平。

（二）率先形成共建共治的“區域大腦”

發端于杭州的“城市大腦”，成熟于浙江的“一體化智能化公共數據平臺”，廣泛實踐于整個長三角區域的智慧城市建設，對于促進跨域社會治理和公共服務起著重要作用。長三角需要在全國首個跨省域智慧大腦——示范區智慧大腦的基礎上，建設城市數字底座標準化平臺，破解數據融合的壁壘，重點打造長三角智慧大腦，為建立跨省域公共服務數據共享互聯機制和開展跨省域創新應用奠定基礎設施建設基礎。

（三）加強綜合性區域數據立法

綜合性區域數據立法是大勢所趨。目前，一體化示范區承擔著在“不破行政隸屬、打破行政邊界”的前提下推進制度創新、實踐應用和復制推廣的重要使命。2020年9月起，滬蘇浙三地人大常委會分別表決通過《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》，授權示范區執委會行使省級項目管理權限，開啟了同步立法的先聲，也開創了區域協同立法的新模式。長三角應進一步加強法律法規建設，完善規范管理的體制機制。探索成立專門機構，統籌和組織落實數據資源管理和融合創新。研究建立評價或激勵機制，激發各地政府在公共服務數據運用方面的發展動力。

（四）推進數據要素的市場化改革

公共服務數據集“治理”和“生產”屬性于一身，數據已越來越成為國家基礎戰略性資源和關鍵生產要素。“十四五”規劃提出“開展政府數據授權運營試點”。長三角應大力推動公共數據資源的有序利用，通過產業政策引導、資金扶持等方式，加強數據采集、處理、確權、使用、流通、交易等環節的探索，打造跨省域公共數據應用示范性開發利用場景。通過對數據的二次開發和交易，促進數據增值，形成數據供給可持續發展的良性生態，解決旺盛的公共服務需求和有限的財政力量之間的矛盾。

參考文獻：

[1][2]習近平在扎實推進長三角一體化發展座談會上強調 緊扣一體化和高質量抓好重點工作 推動長三角一體化發展不斷取得成效[N].人民日報，2020-08-23.

[3]李強接受長三角黨報聯訪 詳解上海會議成果[EB/OL].http：//sh.wenming.cn/TPXW/201806/t20180612_4719734.html，2021-03-11.

[4]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[N].人民日報，2021-03-13.

[5]以數據一體化驅動區域發展一體化——示范區推動跨省域公共數據“無差別”共享共用[N].文匯報，2022-01-18.

（作者單位：浙江紅船干部學院、中共嘉興市委黨校）

【責任編輯：江錦】