福建省基本公共服務(wù)標準化建設(shè)探析

林美如 梁靜

摘要：文中在梳理國內(nèi)基本公共服務(wù)標準化研究與標準體系建設(shè)進展的基礎(chǔ)上，總結(jié)了“十三五”期間福建省基本公共服務(wù)標準化發(fā)展的成效與問題，結(jié)合需求分析，提出“十四五”福建省基本公共服務(wù)標準化發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：福建;基本公共服務(wù);標準化

Study on Standardization Construction of Basic Public Service in Fujian

LIN Mei-Ru， LIANG Jing

（Fujian Institute of Standardization， Fuzhou 350013， Fujian.China）

Abstract： On the basis of combing the progress of domestic basic public service standardization research and standard system construction， this paper introduces the main results and problems of the development of basic public service standardization in Fujian during the 13th Five-Year Plan period， analyzes the requirements in the basic public service， then puts forward some suggestions on standardization construction for the 14th Five-Year Plan period.

Key Words： Fujian; Basic public service; Standardization

1 引言

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家標準化發(fā)展綱要》對如何加快城鄉(xiāng)建設(shè)和社會建設(shè)標準化進程提出了圍繞幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面推進基本公共服務(wù)標準化建設(shè)的要求[1]。基本公共服務(wù)聚焦人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，推進基本公共服務(wù)標準化，是基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的需要，是建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府的需要，是促進各領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃、政策文件落地生效的需要。基本公共服務(wù)標準化旨在以標準化為技術(shù)支撐，實現(xiàn)社會治理方式創(chuàng)新、資源配置優(yōu)化、服務(wù)質(zhì)量改進升級，使全民共享高質(zhì)量發(fā)展成果的夢想照進現(xiàn)實，為達成基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化的目標鋪路搭橋。

2 國內(nèi)基本公共服務(wù)標準化研究與

標準體系建設(shè)進展

標準化是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要途徑，國內(nèi)學(xué)者在基本公共服務(wù)標準化領(lǐng)域也積累了豐富的研究成果。通過查閱文獻，其研究內(nèi)容大致可分為以下四方面：一是對基本公共服務(wù)標準化的內(nèi)涵、發(fā)展進行理論探討。二是分析基本公共服務(wù)標準化與均等化的內(nèi)在邏輯。三是對構(gòu)建基本公共服務(wù)標準體系進行實證研究。這部分研究大多針對某一專業(yè)領(lǐng)域或某一地區(qū)的基本公共服務(wù)標準體系開展研究，有兩個鮮明特點：（1）研究文獻較多聚焦于單個公共服務(wù)領(lǐng)域，對基本公共服務(wù)標準體系的整體規(guī)劃較少。（2）雖然涉及到整個基本公共服務(wù)領(lǐng)域頂層設(shè)計的研究文獻較少，但研究層面豐富多樣，從街道、省級到國家層面均有涉獵。如，龍輝明（2017）以長沙市雨花區(qū)侯家塘街道為樣本，開展街道層級的社區(qū)公共服務(wù)標準化體系建設(shè)研究;鄭重、顧長青（2018），邢建全（2018）分別研究了江蘇省、江西省基本公共服務(wù)標準體系框架;馬曉鷗（2020）構(gòu)建了包含基本公共服務(wù)“基準指標”“實施提供”和“績效評價”三個子體系的基本公共服務(wù)標準體系[2]。四是逐漸注重開展基本公共服務(wù)質(zhì)量評價研究。李志超（2021）指出構(gòu)建完整的社區(qū)基本公共服務(wù)質(zhì)量評價體系需要包括基本公共服務(wù)數(shù)量、服務(wù)結(jié)構(gòu)、服務(wù)態(tài)度、公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量以及公眾滿意度五個維度[3]。此外，社會科學(xué)文獻出版社2010年起已連續(xù)十年開展我國城市基本公共服務(wù)力評價研究，并出版公共服務(wù)藍皮書《中國城市基本公共服務(wù)力評價》。

在基本公共服務(wù)標準體系建設(shè)進展方面，2018年，《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標準體系的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2018〕55號）發(fā)布實施。2021年，國家發(fā)展改革委等20個部門聯(lián)合印發(fā)《國家基本公共服務(wù)標準（2021年版）》，推進基本公共服務(wù)均等化決策落地。在地方層面，部分省市對此作了有益探索。如，浙江在2017年印發(fā)《浙江省基本公共服務(wù)標準體系建設(shè)方案（2017-2020年）》（浙標戰(zhàn)略發(fā)〔2017〕3號），文件中具體闡述了8個基本公共服務(wù)重點領(lǐng)域的建設(shè)方案以及標準研制清單，明確“到2020年，普惠性、保基本、均等化、可持續(xù)的全省基本公共服務(wù)標準體系基本建成”。2018 年，山西省地方標準《基本公共服務(wù)標準體系 總體框架》（DB 14/T 1656-2018）發(fā)布實施，其標準體系框架由基本公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生等八個子體系組成。2021年，山東省構(gòu)建了包含“基準指標標準”“實施提供標準”和“績效測評標準”三個要素標準分體系的基本公共服務(wù)標準體系框架，形成了DB37∕T 4376-2021《縣鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標準體系建設(shè)指南》省地方標準。

標準化作為促進基本公共服務(wù)均等化的有力手段已得到國家層面的認同。我國在基本公共服務(wù)的制度體系構(gòu)建、服務(wù)設(shè)施完善、保障能力提升、區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展均衡性方面已有了長足進步，但也存在著發(fā)展不平衡不充分、質(zhì)量參差不齊、服務(wù)水平與經(jīng)濟社會發(fā)展不適應(yīng)等問題[4]。近年來，福建省在各領(lǐng)域基本公共服務(wù)的標準化工作中積累了一定的實踐經(jīng)驗，并形成了《福建省基本公共服務(wù)標準體系建設(shè)方案》。文中將在現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)上，從標準化實踐角度來豐富基本公共服務(wù)標準化的理論研究成果，對福建省基本公共服務(wù)進行標準化需求分析，并提出加快福建省基本公共服務(wù)標準化發(fā)展的建議。

3 福建省基本公共服務(wù)標準化發(fā)展

成效與問題

3.1? 標準化政策規(guī)劃層面

為響應(yīng)《福建省推進基本公共服務(wù)均等化行動計劃》（閩政〔2018〕16號）要求，2019年底《福建省基本公共服務(wù)標準體系建設(shè)方案》發(fā)布實施。2021年10月，為貫徹落實《國家基本公共服務(wù)（2021年版）》要求，福建省發(fā)改委等20家單位聯(lián)合印發(fā)《福建省基本公共服務(wù)標準（2021年版）》，對福建省基本公共服務(wù)9個方面22大類86個服務(wù)項目給出了具體的保障范圍，該標準比《國家基本公共服務(wù)（2021年版）》增加了6個服務(wù)項目，以服務(wù)對象作為分類標準，方便廣大人民群眾分門別類查找自己可以依法享有的基本公共服務(wù)項目[5]，明晰了福建省現(xiàn)階段基本公共服務(wù)項目基礎(chǔ)標準的底線，對推動發(fā)展成果全民共享真正落地具有重要的現(xiàn)實意義。

然而，當(dāng)前標準化管理部門與行業(yè)主管部門在資源共享、協(xié)同分工方面的溝通協(xié)調(diào)不足，職責(zé)分工有待進一步劃分與細化[6]，無形中影響了基本公共服務(wù)標準化工作的開展，特別涉及多個部門的標準化工作推進難度較大。政府部門既是基本公共服務(wù)標準制修訂主體，又是標準實施的監(jiān)督者，其開展監(jiān)督檢查工作時，對基本公共服務(wù)提供的數(shù)量和質(zhì)量便無法做出精準的評價。當(dāng)前，福建省的政府績效考核評價中也存在著關(guān)注標準數(shù)量有余、監(jiān)測標準實施質(zhì)量不足等現(xiàn)象，缺乏對標準化全生命周期的認知。“重制定輕實施”的標準化局面如不能盡早扭轉(zhuǎn)，無疑將對福建省基本公共服務(wù)標準化工作的長遠發(fā)展形成阻礙。

3.2? 標準制定層面

“十三五”期間，福建省積極推動各地市組織開展基本公共服務(wù)各領(lǐng)域亟需標準的制修訂，全省共發(fā)布養(yǎng)老服務(wù)、食品安全保障、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、老年人健康管理、社會福利、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)、社會事務(wù)、文化遺產(chǎn)保護等基本公共服務(wù)重點領(lǐng)域的地方標準15項，部分標準實現(xiàn)了相關(guān)領(lǐng)域的突破和創(chuàng)新[7]。但由于福建省基本公共服務(wù)標準化工作起步較晚，標準數(shù)量較少，遠不能滿足日益增加的標準化需求。同時，標準零散分布，覆蓋面不廣，尚未成系統(tǒng)、成體系，標準供給不足以支撐全省基本公共服務(wù)的發(fā)展進程。縱觀全省基本公共服務(wù)地方標準，養(yǎng)老是最受關(guān)注的領(lǐng)域，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)得到了重視和強化，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老也逐步強化，但殘疾人教育、殘疾人文化體育、無障礙環(huán)境支持則依然無標可依，標準化需求與標準有效供給不足矛盾突出、標準適用性也有待提升。反觀浙江省，共制定覆蓋八大基本公共服務(wù)領(lǐng)域的地方標準277項，僅2019年就發(fā)布基本公共服務(wù)標準49項[8]。雖然不同省份的基本公共服務(wù)領(lǐng)域分類有別，涉及范圍有一定出入，但與之相比，福建省基本公共服務(wù)領(lǐng)域的標準制修訂力度差距可見一斑。

3.3? 標準化試點建設(shè)層面

“十三五”之前，福建省著重在政務(wù)服務(wù)、兒童福利服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等基本公共服務(wù)的細分領(lǐng)域開展標準化試點。“十三五”期間，全省獲批建設(shè)國家級社會管理與公共服務(wù)綜合標準化試點單位共計3家。歸屬基本社會服務(wù)領(lǐng)域的3家試點單位，分別于2017年、2018年下半年高分通過專家驗收。福建省基本公共服務(wù)領(lǐng)域標準化試點項目分布詳見表1。

從表1可以看出，各地市在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的標準化重視程度、推進工作力度、落實文件精神措施等方面存在差異。不同區(qū)域、領(lǐng)域之間的基本公共服務(wù)保障水平和標準化實踐的不均衡主要受各地經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政實力和服務(wù)型政府建設(shè)水平等的影響[6]。福州、廈門、莆田、龍巖較早開始推進基本公共服務(wù)標準化，陸續(xù)開展了養(yǎng)老服務(wù)、社會福利服務(wù)、社會救助、社會管理與公共服務(wù)等領(lǐng)域標準化試點建設(shè)，南平、寧德也后續(xù)跟進，但漳州、泉州、三明仍未有進展。另外，基本公共服務(wù)各個領(lǐng)域標準化發(fā)展不均衡，個別領(lǐng)域如民政標準化重視程度高、發(fā)展迅速，其他領(lǐng)域發(fā)展較緩慢，如文化、教育、衛(wèi)生等，需要繼續(xù)在服務(wù)提供、服務(wù)保障、人員配備等方面提供標準支撐，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間標準銜接統(tǒng)一。

3.4? 標準化基礎(chǔ)研究層面

近年來，福建省依托標準化專業(yè)技術(shù)機構(gòu)，在基本公共服務(wù)標準化研究方面開展了一系列的研究，不斷發(fā)出基本公共服務(wù)標準化研究的“福建之聲”。如：由福建省標準化研究院主導(dǎo)的《基本公共服務(wù)均等化背景下的福建省社會福利機構(gòu)標準化研究與實踐》項目，針對老年人、兒童、殘疾人三類群體，在總結(jié)福建省社會福利機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及標準化進展基礎(chǔ)上，探索了標準化推進基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展路徑，提出推進社會福利標準化工作建議，構(gòu)建了福建省社會福利機構(gòu)標準體系。這些標準化研究成果為福建省基本公共服務(wù)標準化工作的推進提供了一定的理論支撐，但均為省部級項目，尚無國家級科技項目、國家社會科學(xué)基金重點項目，研究層級還有待再提升。

4 需求分析

4.1調(diào)節(jié)基本公共服務(wù)資源配置需要標準

當(dāng)前，福建省基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象猶存，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的供給數(shù)量和質(zhì)量差距尤為明顯。標準化是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實路徑，通過制定基本公共教育、基本公共文化體育、基本社會服務(wù)等領(lǐng)域的設(shè)施建設(shè)、設(shè)備配置、人員配備等要素標準，明確服務(wù)功能要素配置、服務(wù)等級劃分、服務(wù)質(zhì)量測評、管理運行要求、供給方式等內(nèi)容，有利于合理引導(dǎo)財政資金流向，促進資源配置優(yōu)化，提升均等共享質(zhì)量水平，實現(xiàn)全省基本公共服務(wù)的穩(wěn)定供給。

4.2規(guī)范基本公共服務(wù)供給行為和品質(zhì)

需要標準

基本公共服務(wù)的各級各類服務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)，既是服務(wù)提供主體，也是執(zhí)行落實標準要求的主體。基本公共服務(wù)供給主體也日益呈現(xiàn)多元化的特征，有待進一步明確其職責(zé)分工、供給流程、服務(wù)提供方式、具體要求等，標準恰可以在這方面發(fā)揮作用。通過制定完善服務(wù)機構(gòu)服務(wù)提供規(guī)程、服務(wù)保障標準，固化已有經(jīng)驗做法，進而推廣、實施各項標準，完善福建省基本公共服務(wù)的多元化協(xié)同供給模式，不斷規(guī)范多元服務(wù)供給主體的服務(wù)質(zhì)量、運行管理，并在各司其職、協(xié)同供給中實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)質(zhì)量提升內(nèi)外兼修、推動實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

4.3評價及提升基本公共服務(wù)力需要標準

基本公共服務(wù)滿意度提升越快、進步越明顯，越能夠反映一個地區(qū)的基本公共服務(wù)投入的持續(xù)性與有效性。當(dāng)前，福建省仍缺少對基本公共服務(wù)服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效率、服務(wù)水平開展監(jiān)測與評估的相關(guān)標準，且基本公共服務(wù)評價指標體系尚未構(gòu)建，第三方評價未能有效開展、監(jiān)測結(jié)果應(yīng)用尚顯空白，亟需形成基本公共服務(wù)質(zhì)量評估方面的“福建標準”，以標準為手段，建立不同的服務(wù)質(zhì)量評估指標體系，對不同供給主體進行績效評價，同時還可將標準納入到政府采購、項目監(jiān)督和質(zhì)量評比當(dāng)中。

5? 發(fā)展建議

5.1? 加強標準有效供給

通過完善地方標準協(xié)調(diào)推進領(lǐng)導(dǎo)機制，標準化行政主管部門與標準化行業(yè)主管部門形成合力，深化基本公共服務(wù)標準體系建設(shè)，加強急需標準研制，做到緊扣民生、重點突破，按年度有序開展標準研制工作，用先進標準推進基本公共服務(wù)質(zhì)量和水平的提升。現(xiàn)有的基本公共服務(wù)各領(lǐng)域標準，服務(wù)及管理類標準居多，評價類標準還需補足。為此，可依據(jù)《基本公共服務(wù)標準體系 總體框架》（DB35/T 1956-2020）《福建省基本公共服務(wù)標準（2021年版）》《福建省基本公共服務(wù)標準體系建設(shè)方案》等，加強各相關(guān)廳局協(xié)同配合，鼓勵和支持開展重點行業(yè)領(lǐng)域標準制修訂工作。政府、標準化服務(wù)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、學(xué)會以及其他社會力量形成整體合力推動福建省基本公共服務(wù)標準推陳出新、提升標準質(zhì)量水平。

5.2 強化標準實施監(jiān)督

突出標準實施績效，加大標準實施監(jiān)督，推動形成注重基本公共服務(wù)標準制定和實施的良好生態(tài)。一是依托標準歸口單位，多形式開展現(xiàn)行基本公共服務(wù)標準的宣貫，明確標準實施的基本原則、實施方法和實施程序，強化對各個標準實施的監(jiān)督檢查，推進標準落地。二是將基本公共服務(wù)標準按領(lǐng)域進行分類，在標準實施滿一定周期后，由主管部門每年開展一批基本公共服務(wù)標準評價，可包括符合性評價和標準實施效果評價兩方面，形成標準評估報告，明確基本公共服務(wù)標準的實施評價報告如何在政府管理和績效考核中加以利用，以真正推動基本公共服務(wù)標準應(yīng)用。三是探索建立基本公共服務(wù)標準第三方評價機制，健全基本公共服務(wù)評價體系，同時積極發(fā)揮各級人大、社會團體、媒體、居民等社會監(jiān)督主體作用。四是除了在政府采購基本公共服務(wù)的具體服務(wù)項目中以標準為門檻，為服務(wù)提供主體設(shè)置基礎(chǔ)性要求外，還可將基本公共服務(wù)相關(guān)標準融入到具體的政策措施中，促進自身治理效能提升。

5.3推動標準化試點示范創(chuàng)建

當(dāng)前，福建省主要創(chuàng)建的是國家級社會管理和公共服務(wù)綜合標準化試點、農(nóng)村綜合改革標準化試點和新型城鎮(zhèn)化標準化試點，各領(lǐng)域項目數(shù)量偏少，且尚無國家級或省級基本公共服務(wù)標準化試點。建議發(fā)動各市縣市場監(jiān)管局，對基本公共服務(wù)的基層單位和機構(gòu)進行調(diào)研，根據(jù)各地區(qū)的地域特點和基本公共服務(wù)標準化基礎(chǔ)，鼓勵具有良好標準化工作經(jīng)驗的單位申報標準化試點示范項目;合理選擇基本公共服務(wù)的試點內(nèi)容，通過試點建設(shè)，打造特色亮點，形成可復(fù)制模式，發(fā)揮示范帶動效應(yīng)，打造當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)品牌，進而為保障基本公共服務(wù)穩(wěn)定、高效、優(yōu)質(zhì)供給提供支撐。

5.4加強組織及機制保障

建議參照國家基本公共服務(wù)標準體系建設(shè)部際聯(lián)席會議制度，成立福建省基本公共服務(wù)標準體系建設(shè)廳際聯(lián)席會議，明確成員單位加強溝通協(xié)調(diào)，對貫徹落實《國家標準化發(fā)展綱要》《國家基本公共服務(wù)標準（2021年版）》《福建省基本公共服務(wù)標準（2021年版）》等給予具體部署指導(dǎo)。其中，市場監(jiān)管部門作為標準化行政主管部門，要切實發(fā)揮標準化議事協(xié)調(diào)機制作用、完善統(tǒng)一管理、分工負責(zé)的標準化工作機制，其他政府部門要把握好本行業(yè)標準化工作的關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮好在標準制定、實施及監(jiān)督中的作用;二者相互配合，并強化標準化全生命周期的認知，確保基本公共服務(wù)標準化工作推進的連貫性。

6? 結(jié)語

標準決定質(zhì)量，高標準支撐引領(lǐng)高品質(zhì)。加強基本公共服務(wù)標準化工作是貫徹落實《國家標準化發(fā)展綱要》要求，是推動基本公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的需要，也是推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。對照黨的十九屆五中全會提出的“十四五”時期基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高的目標要求，福建省還需在“十四五”期間，適應(yīng)社會發(fā)展的新趨勢，圍繞《福建省基本公共服務(wù)標準（2021年版）》等要求，持續(xù)推進基本公共服務(wù)標準體系建設(shè)，引導(dǎo)推動各領(lǐng)域民生服務(wù)不斷深化優(yōu)化。

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