如何做好農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作

蔡詩奎

摘要：在我國，農村土地承包經營所涉糾紛直接涉及廣大農民群眾切身利益，關系國家各項惠農政策的貫徹落實。基層調解仲裁人員要依托《農村土地承包法》《調解仲裁法》等法律法規，加強自身素質建設，嚴格按照程序規定，以公平、公正的糾紛調處原則，正確履行職責，做好糾紛調處工作。

關鍵詞：農村土地；承包經營；糾紛；調解仲裁

2010年1月1日，《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》（簡稱《調解仲裁法》）正式頒布實施。12年來，這部法律確立了農村土地承包經營糾紛調解、仲裁雙渠道解決途徑。各地通過貫徹落實該法，農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作健全了組織，保障了經費，規范了程序，調解仲裁工作走上了法治化、規范化和制度化的軌道，大量農村土地承包經營類糾紛得以化解，有力維護了農村社會的和諧穩定，為充分保障廣大農戶土地承包經營權起到了積極的作用。近年來，隨著國家對于“三農”普惠政策全面落實以及農村承包地確權登記頒證的深入推進，農民對土地承包權益愈發重視，導致各類矛盾糾紛多發。筆者作為農村土地承包經營糾紛調解、仲裁工作一線工作人員，在此對各級調解仲裁工作人員如何依托《調解仲裁法》等法律法規做好糾紛調處工作淺談幾點認識。

《調解仲裁法》第一條規定：“為了公正、及時解決農村土地承包經營糾紛，維護當事人的合法權益，促進農村經濟發展和社會穩定，制定本法。”由此可見，公正是做好農村土地承包經營糾紛調解、仲裁工作的根本及靈魂。農村土地承包經營糾紛直接涉及發包方、承包方等各方當事人的權益之爭，甚至涉及當地政府的行政行為，因此，我們必須堅持公正的原則和當事人法律地位平等原則，確保仲裁結果的合法性、公正性和權威性。具體工作中，為維護公正，重點要堅守以事實為依據、以法律為準繩的工作原則，查清糾紛所涉事實，明確法規政策依據，才能依法作出公正的調解或裁決意見。為保證公正處理問題，在調解仲裁活動中，既要充分保障當事人自由選定仲裁員和申請仲裁員回避的權利，保障各方當事人享有平等陳述、辯論及質證的權利，保障當事人要求證據保全與財產保全的權利等。也要在糾紛仲裁過程中，為全面厘清事實，仲裁員認真做好《閱卷筆記》及《庭審提綱》的準備及制作，全面綜合案情，歸納基本情況，發現存在問題，明確庭審重點及注意事項等，為順利完成庭審過程、依法作出調解或裁判意見奠定堅實的基礎。

開展農村土地承包經營糾紛調解仲裁，要嚴抓依法仲裁的各重要環節。《調解仲裁法》第五條規定：“農村土地承包經營糾紛調解和仲裁，應當公開、公平、公正，便民高效，根據事實，符合法律，尊重社會公德。”為了確保調解、仲裁工作規范運行，使農村土地承包仲裁工作真正實現規范化、程序化和制度化。在嚴格按照《調解仲裁法》《仲裁規則》等相關法律規定關于程序的要求開展工作外，應著重把握好幾項工作程序。一是固定仲裁請求。仲裁請求是申請人仲裁申請的核心，是所有仲裁活動開展的出發點，是最后裁決時必須回答的落腳點。所以，仲裁員接案以后首要任務是固定申請人的仲裁請求。二是尋找法律基礎。仲裁員根據申請人的仲裁請求和所根據的事實、理由去尋找《土地承包法》等實體法的法律條文或國家政策，支持當事人的仲裁請求。三是識別被申請人的抗辯及其基礎。尋找被申請人抗辯的法律基礎，判斷其抗辯的合法性、有效性，解析出它的事實要件。四是解析法律基礎的要件，是仲裁工作的基礎。五是檢索當事人仲裁主張。就是仲裁員把當事人依據的法律基礎跟其提出的仲裁主張逐一進行比對，看其是否存在相互矛盾或者不完備、遺漏等情況。六是整理爭議焦點。所謂爭議焦點，是指各方當事人爭議的具體事項，即各方當事人相互對立、影響糾紛處理結果的事實、法律等問題，也是雙方當事人進行舉證、質證、辯論和仲裁員認證的主要內容，也與最后的仲裁結果有因果關系。七是證明案件事實。應充分聽取當事人發表意見，對事實和理由進行陳述，組織當事人舉證、質證和辯論。八是依法作出裁決。在已查清事實和已認定證據的基礎上，根據相關法律、法規和國家政策，對申請人提出的仲裁請求作出支持、駁回或者部分予以支持、部分予以駁回的決定。

筆者認為，以調解方式化解矛盾糾紛在各類糾紛解決方式當中具有其獨特的優越性，日常工作中，應當作為優先選擇。在堅持當事人通過協商、和解解決糾紛的基礎上，《調解仲裁法》更加加強了調解的法律作用及地位。《調解仲裁法》第七條及第十條第一款分別規定：“村民委員會、鄉（鎮）人民政府應當加強農村土地承包經營糾紛的調解工作，幫助當事人達成協議解決糾紛”“仲裁庭對農村土地承包經營糾紛應當進行調解。調解達成協議的，仲裁庭應當制作調解書。” 實際工作中，大量農村土地承包經營所涉及的糾紛，都是依靠村民委員會、鄉鎮人民政府及縣級調解仲裁人員去調解解決的，這樣既圓滿化解了糾紛，更避免了矛盾糾紛的進一步激化。因此，對于如何調處農村土地承包經營所涉糾紛，我們要堅持以下原則。一是要由當事人先行協商。協商不成的，進入調解程序，向相關調解組織提出調解申請。二是要堅持先予調解、仲裁聯動的工作原則，始終把調解貫穿于化解矛盾糾紛全過程，努力勸解、說服各方當事人，盡量爭取調解解決，避免矛盾惡化。三是要保證仲裁質量。對于一些調解不成或無法調解的土地承包經營糾紛，要及時轉入仲裁程序，并確保仲裁質量。

當前，農村法治建設相對薄弱。很多情況下，農民對農村土地承包有關法律、法規和政策認識不足或理解有誤，因此，農村土地承包具有其區別于一般民事糾紛的特殊性。這就要求我們在嚴格按照相關規程完成土地承包調解仲裁工作外，應更加注重深入基層一線，進行實地查看，現場調查，掌握案件詳情，查明事實，分清是非，向群眾講法釋法，從而達到更好的糾紛調處效果。例如，鳳城市某街道某村村民范某因土地確權合同簽訂產生的糾紛開始上訪，并申請仲裁，認為其土地承包經營權益被本組村民安某侵害。仲裁工作人員迅速行動，主動介入，深入田間地頭及農戶家中，了解案件事實并走訪相關人員，發現信訪人范某反映的情況基本屬實，存在安某土地承包合同錯誤登記范某承包地問題。由于雙方當事人矛盾糾紛由來已久，仲裁員結合矛盾糾紛的具體情況，耐心向當事人宣傳《農村土地承包法》《農村土地承包經營權證管理辦法》等土地承包有關政策法規，明確農村土地確權工作要求。經過耐心細致的工作，糾紛雙方緩和了情緒，理解了政策，接受了仲裁員提出的調解意見，安某同意自愿交回錯誤承包經營權證，從而避免了矛盾糾紛的進一步激化。

俗語講：“打鐵還需自身硬。”筆者認為，作為一名農村基層土地承包調解仲裁員，“硬”起來的關鍵還是在于自身的理念、素質及能力。首先，要進一步加強思想政治學習，強化自身黨風、政風建設，杜絕在矛盾糾紛調處過程中的“吃拿卡要”行為，只有堅持大公無私的理念，才能真正獲得人民群眾的認可。其次要加強業務學習。農村土地承包調解仲裁工作是一項專業性很強的工作，要堅持集中學習與個人自學相結合，認真學習土地承包、民法等有關法律、法規及業務知識，熟練掌握法律和政策。通過堅持不懈的學習，努力提高理論及政策水平，提高正確觀察問題、分析問題、解決問題的水平和能力，把申請、立案、現場勘查、調解、審理、合議、裁決、結案、歸檔等各項工作學懂學通，從而達到提升辦案能力的根本目的。