縣域新型城鎮化建設實踐探索

范德珩

黨的十九大報告中指出：“要推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”“四化”同步集成改革是具有中國特色的現代化之路，也是經濟后發地區變發展差距為后發優勢的最優選擇。江蘇省委、省政府立足全省現代化建設大局，出臺專項政策支持宿遷建設“四化”同步集成改革示范區，推動宿遷趕上全省現代化建設步伐，在高質量發展中促進全省實現共同富裕。城鎮化是現代化的必由之路，縣城是“就地就近城鎮化”的重要陣地。泗陽縣人口占宿遷市1/5以上，也是全國新型城鎮化建設示范縣，其新型城鎮化建設現狀在蘇北乃至全國同類地區都具有一定的代表性。積極探索“四化”同步發展背景下縣城新型城鎮化建設的發展路徑，對全省乃至全國欠發達地區推進以縣城為重要載體的城鎮化建設具有一定的借鑒意義。

一、泗陽縣推進新型城鎮化建設的主要做法和成效

泗陽縣域面積1418平方千米，人口106萬，經濟總量居蘇北各縣區第12位。近年來，泗陽牢固樹立以人為核心的城鎮化理念，緊緊抓住被列入國家縣城新型城鎮化建設示范縣重大機遇，加快推進縣城建設和城鄉一體化發展，全縣基礎設施條件顯著改善，城鎮化步伐明顯加快，城鄉面貌發生深刻變化。

堅持規劃引領，城鎮規模越來越大。樹立全域規劃理念，科學規劃發展空間，統籌推進城鄉規劃、土地利用總體規劃等“多規合一”工作，初步形成了中心城區、小城市、特色鎮、新型社區的“一中心、雙組團、多極發展”城鎮空間格局。全面發揮規劃的戰略引領和調控作用，引導農村人口向縣城和重點鎮區有序集聚，城市建成區面積由2016年的37平方千米增加至48平方千米，全縣常住人口城鎮化率達到61.54%，縣城常住人口占全縣城鎮常住人口比例提升到56.86%。

堅持以人為本，城鎮品質越來越優。把城鎮建設與改善民生相結合，統籌推進路網、電網、水網等市政基礎設施提級擴能，全縣公路通車里程達到2265千米，城鎮供水普及率達100%，污水處理率達91.8%。把改善居住條件當作根本來抓，累計改造棚戶區460萬平方米、老舊小區89個。堅持從群眾需求入手，加快完善教育、醫療、文體、養老等公共服務配套，新建改建中小學校86所，創成全國義務教育發展基本均衡縣，公立縣第一人民醫院建成并投入使用，城鎮公共服務水平不斷增強，為人口向城鎮聚集提供了有力保障。

堅持產業支撐，城鎮實力越來越強。按照組團發展戰略，將城鎮化重點放在縣城，在縣城周邊規劃建設1個國家級農業園區、2個省級工業園區和1個省級旅游度假區，引導人口、產業、資源等更多向縣城轉移，加快形成以高新技術產業為先導、以工業制造業為支柱、以現代化服務業為支撐、以現代農業為特色的現代產業體系。“十三五”末，全縣地區生產總值達到528.53億元，建成紡織服裝、家居制造兩個百億級產業，產業質量不斷提升，有效帶動了城鄉居民的就業增長，城鄉居民人均收入分別達到3.13萬元和1.95萬元。

堅持特色打造，城鎮形象越來越美。圍繞“千里運河最美縣”這張名片，充分挖掘資源稟賦，深入推進“碧水繞城工程”，通過截污控源、清淤疏浚、生態修復、污水處理等措施，建成60千米循環水系和40千米“清水廊道”，形成“綠水繞城、人水相親”的濱河城市秀美畫卷。按照“生態、精致”的建設定位，大力推進“五大增綠工程”，建成銀杏大道、水杉大道等一批特色園林景觀，綠地率、綠化覆蓋率分別達40.02%、43.81%，形成了“滿城綠色半城水”的城市個性特色。先后創成全國文明縣城、國家園林縣城、國家生態縣、國家生態文明建設示范縣等一批“國字號”品牌。

堅持改革創新，城鎮融合越來越好。按照“一體規劃、同等標準、全域覆蓋”的要求，加快推進全域城鎮化、農村社區化、就地市民化，城鄉區域供水實現一體化，鄉鎮污水處理、生活垃圾轉運系統實現全覆蓋，城鄉居民收入差距縮小至1.61:1。在推進新型城鎮化過程中，堅持進城入鎮和農房改善雙向發力，出臺《鼓勵農民進城入鎮十條意見》，穩妥推進農村宅基地制度改革、全域土地綜合整治、農房改善等工作，把城鎮基礎設施和公共服務體系向農村延伸，新建農房改善項目42個，讓3.3萬農戶實現“就業不離家、就地城鎮化”，打破了以往把人口集中到縣城的單一城鎮化模式，探索出一條農業人口占比較大縣區的新型城鎮化道路。

二、泗陽縣新型城鎮化建設面臨的現實困境

雖然近年來泗陽縣新型城鎮化步伐加快，但受工業化、農業現代化、信息化發展水平的制約，城鎮化質量和水平依然偏低，并面臨著一系列發展困境。

工業化對城鎮化帶動力不強，產業支撐能力不足，人口外流較為嚴重。“十三五”時期，泗陽縣常住人口城鎮化率年均提高1.7個百分點，高于全國0.48個百分點，2020年達到61.54%。在城鎮化快速推進的同時，工業經濟引領不強的問題也較為突出，全縣工業化率僅為32.4%，剛進入工業化中期階段，工業水平和產業層級偏低。一是產業發展不充分。工業體系基本以傳統制造業為主，工業經濟總量較小，產業基礎薄弱，規模以上工業增加值剛過80億元，百億級產業僅有一個。產業結構雖然實現了“三二一”的歷史性轉變，但由于尚未完成工業化進程，這一轉變還是低層次、階段性的，隨時可能重新回到“二三一”結構。企業質量不優且中小企業居多，缺乏行業龍頭企業，全縣規模工業企業、高新技術企業戶數分別僅為327家、74家，80%以上的企業處于產業鏈前端，不能提供充裕的高質量就業崗位。二是產城融合不夠。產業發展與城鎮建設沒有完全做到協調同步、整體推進，工業園區生活功能、城市功能滯后于生產功能，部分園區僅是單一的生產型經濟園區。同時，縣城公共服務水平不高，特別是教育、醫療、文化等優質公共資源缺乏，造成縣城對人口的吸納能力不足，縣域外流人口較多，長年在外務工人口近20萬人。截至2020年末，全縣戶籍人口106.01萬人，而常住人口僅為82.95萬人，縣城人口不到34萬，人口紅利大大降低。三是受大中城市“虹吸效應”影響較大。近年來，縣內富裕居民前往南京、淮安等地買房置業增多，進一步弱化了縣城發展能力。南京等大城市放寬落戶條件，加劇了縣內高學歷和技能型人才的外流。截至2020年末，泗陽縣城人口僅為33.31萬人，且近年來城區人口增長緩慢，2011—2020年10年間僅增長7萬人，長期處于較低水平區間。

農業現代化滯后于城鎮化，農民進城難，“半城鎮化”現象較為突出。泗陽是農業大縣，但農業大而不強的問題較為突出，農業現代化建設滯后于城鎮化，農業現代化的基礎作用沒有得到有效發揮。一是城鄉產業脫節。“城市發展工業、農村發展農業”的二元經濟特征較為突出，城鄉產業結構發展不合理且融合度偏低，農業游離于工業化進程之外，全縣90%以上的家庭農場和種植大戶僅種植糧食和果蔬，全縣農產品深加工企業僅有43家。農業規模化經營水平較低，平均每個農戶擁有耕地1.38畝，土地經營過于分散，全縣“一家一戶”分散經營面積占比超過30%。大量農村青壯年勞動力轉向城鎮和非農產業，農業生產缺少適齡人口而主要由留守老人、家庭婦女承擔，農業實用技術普及率較低，這些不利因素都影響了農業實現集約化、機械化規模效益。同時，農業產業化程度低，市級以上農業龍頭企業數量少、產業鏈條短、輻射帶動能力弱。二是城鄉居民脫節。進入城鎮務工人員受自身能力限制就業渠道較為單一，主要集中在勞動密集型企業或建筑工地等技術含量較低的行業，很難真正融入城鎮居民生活。城鎮生活成本遠高于農村，許多農民在城鎮生活、在農村自留地種糧種菜，往返于城鄉之間成為城鄉“兩棲人口”，“半城鎮化”現象較為普遍。隨著全省城鄉統一的戶籍登記制度全面建立，泗陽全面放開了城鎮落戶制度性限制。在城鎮購房即可申請落戶并在城鎮接受義務教育，城鄉低保標準實現并軌，農業轉移人口與城鎮居民基本享有同等的就業機會、子女教育、醫療和其他公共服務保障性補貼。但許多進城農民把土地作為最后的生存保障，擔心自身參與非農就業具有一定的收入波動風險，把土地資源作為預防非農領域就業風險的社會保障，因此不愿意退出農村宅基地和農村土地承包權，從而出現“城鎮增人增地、農村減人不減地”的城鄉建設用地“雙增”現象，對守牢耕地紅線帶來較大壓力。

信息化與城鎮化融合不充分，發展新動力欠缺，經濟活力日趨弱化。盡管泗陽縣在推進新型城鎮化建設過程中較為注重“四化”同步發展，但從整體上看，信息化與城鎮化協調發展的程度不高、融合不深，創新創業活力明顯不足。一是信息化基礎條件較為薄弱。在城鎮規劃、建設、管理過程中，對信息技術推廣運用、信息產業空間集聚重視不足，信息基礎專業規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃未形成有效銜接，沒有做到同步規劃、同步建設、同步竣工驗收。相對于大中城市，泗陽縣信息化建設尚處在起步階段，基礎較為薄弱，發展相對滯后，總體水平不高。全縣光纜線路長度6.76萬千米、5G基站420個，光纖寬帶網絡和5G無線網絡城鄉覆蓋率僅為30%，固定寬帶網絡普及水平和接入能力較全省平均水平仍有一定差距，特別是在IPv6、工業互聯網、物聯網、大數據、云計算應用和發展等領域基本處于空白狀態。信息化作為經濟社會發展的新動力，未能發揮其在新型城鎮化建設中的應有作用，居民的“衣食住行”信息化仍處于較低水平。二是公共數據資源融合程度不高。城鎮化建設與信息化建設脫節，缺乏有效的鏈接平臺，信息化資源重復建設，缺少高端數據應用與服務，交通出行、環境保護、健康養老、社會治理等數據資源的社會化利用水平不高。“兩化”融合深度和廣度不足，90%以上的工業企業信息化應用基礎較差并以局部應用為主，裝備智能化和集成協同水平低，產業鏈上下游之間的銜接不夠順暢。三是信息產業化程度低。全縣信息產業規模小、技術水平不高、結構單一，電子信息產品制造和電子商務等產業發展較快但缺少實力雄厚的旗艦型企業，云計算、大數據、4K電視、人工智能等新一代信息技術產業尚處于培育階段，離產業化要求還有相當大的差距。四是創新活力不足。泗陽作為縣級城市，沒有高等學校，也缺乏現代化商務型寫字樓，優質教育及就業資源結構性缺失，對高層次人才吸引力差，縣域發展面臨著創新人才“空心化”困境。

三、推進縣城新型城鎮化建設的思考和建議

在“四化”同步發展的大背景下，縣城新型城鎮化建設不能單兵突進，要充分發揮好工業化的引領和帶動作用、農業現代化的基礎和保障作用、信息化的賦能和驅動作用，以互動融合推進新型城鎮化建設，全力打造“千里運河最美縣”。

堅持以產業培育為重點，構建工業化支撐體系，推動新型城鎮化與工業化互動發展。工業化催生城鎮化，城鎮化承載工業化。當前，要推進新型工業化必須補好工業化這一課，以增強產業支撐和人口吸納能力，促進產業與人口協同集聚、產業發展與城鎮建設有機融合。一是統籌規劃，合理布局。樹立全縣“一盤棋”發展理念，強化區域分工協作，引導產業在縣城和小城鎮合理布局，形成分工協作、優勢互補的產業空間格局，避免縣域內產業同質和無序競爭。縣城重點引導企業集中布局、產業鏈式發展，做大做強10條重點產業鏈，加快培育一批50億、百億級以上的龍頭企業，發揮龍頭企業輻射帶動作用，推動產業向專業園區有序轉移、集中布局、集聚發展；小城鎮結合現有產業基礎，突出比較優勢，大力發展勞動密集型產業、農產品加工業，形成城鄉分工合理的產業發展格局，促進農民就地就近轉移就業。二是做強產業，培育支撐。堅持盤活存量與引進增量并舉、做大總量與提升質量并重，一手抓紡織服裝、家居制造、食品飲料等現有產業的做大做強，一手抓新材料新能源、高端制造、節能環保等新興產業的引進培育，加快構建以先進制造業、戰略性新興產業和現代服務業為主的現代產業體系，為推進新型城鎮化提供產業基礎，不斷增大城鎮吸納就業容量。二是產城一體，協同發展。探索開展產城融合綜合改革，以城鎮化理念建設產業園區，優化園區工業、商貿、居住等功能布局，完善園區生產性、生活性服務配套，推進園區產業發展和城鎮開發建設互動融合，推動產業園區從單一生產型園區經濟向綜合型城市經濟轉型。實施城市更新行動，加快建設區域教育高地、醫療高地、文化高地，持續提升縣城能級和輻射帶動能力，形成“產業聚人、城鎮留人”的發展格局。

堅持以農業“接二連三”為重點，構建現代農業產業體系，推動新型城鎮化與農業現代化協調發展。城鎮化是農業現代化的發展平臺，農業現代化是城鎮化的堅實基礎。要堅持以城帶鄉、城鄉互動，加快補齊農業現代化建設短板，以發揮農業現代化對新型城鎮化的基本保障功能，實現城鄉經濟社會一體化發展。一是推動城鄉產業協同發展。按照城鄉產業一體化要求完善城鄉產業空間布局，探索都市農業與城市現代產業融合發展，推動都市農業有效嵌入城市現代化發展，把小城市作為打造田園城市的示范平臺。合理布局農業發展空間，以國家現代農業產業園、國家農業科技園區為支撐載體，推動黃河故道生態富民廊道建設，加快發展生態有機高效農業、農產品精深加工業及觀光農業，強化農業“接二連三”，探索一、二、三產融合發展新路徑。二是深化土地使用制度改革。搶抓被列入國家農村宅基地制度改革試點縣機遇，穩步開展農村宅基地制度、農村集體經營性建設用地入市等專項改革，重點盤活農村宅基地的閑置空間，打通城鄉建設用地轉化通道，切實保障城鎮建設用地需要。鼓勵農民“離土不離權”，采取轉包、轉讓、出租、互換、入股等形式流轉土地承包經營權，促進農村土地流轉集中經營、資源優化配置，讓更多農業勞動力徹底擺脫農業生產。三是促進城鄉要素雙向流動。建立農業轉移人口市民化待遇保障機制，拓展農業轉移人口納入住房公積金覆蓋范圍，著力消除農民與市民的身份界限，打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道。建立合作利益分配機制，鼓勵城鎮資本、人才等要素進入農村，依托集體經營性建設用地、閑置宅基地帶動農村剩余勞動力發展農產品加工、電商、旅游等二、三產業。建設金融服務鄉村振興示范區，探索農村集體資產抵押擔保融資新機制，積極推動“金融”下鄉、服務“三農”。完善信貸優惠、入股獎補等政策，吸引各類人才和新型經營主體到農村流轉土地從事農業適度規模經營，提高農業勞動生產率。四是合理配置城鄉公共資源。高質量實施鄉村建設行動，按照城鄉一體化要求，推動城鄉交通、供水、電網、通信、燃氣等基礎設施同規同網。深入推進義務教育教師“縣管校聘”改革，加快構建“上下貫通、全專結合、醫防協同、中西融合”的公立醫療衛生服務體系，拓寬農村居家養老服務中心覆蓋面，推動城鄉基本公共服務均等化。

堅持以數字技術賦能為重點，構建信息化深度融合體系，推動新型城鎮化與信息化融合發展。城鎮化是信息化的主要載體，信息化是城鎮化的“倍增器”。在新一輪新型城鎮化進程中，要堅持信息化全方位賦能，推動信息技術的深度運用。一是加強信息基礎設施建設。進一步完善以管道、基站等為主的信息通信基礎設施空間布局規劃，適度超前加強新一代數字信息基礎設施建設，力爭利用五年時間實現千兆寬帶對家庭和重點場所的基本覆蓋。實施農村信息基礎設施升級改造重點工程，加快推動農村地區寬帶應用與普及，提高農村地區信息網絡覆蓋深度，盡早實現縣域5G網絡全覆蓋。二是加快城市治理智能化發展。以“城市大腦”為依托，以數字政府和應急管理平臺為支撐，充分運用大數據、人工智能等技術提升“城市大腦”智慧化水平，為政府決策、城市治理、公共服務、產業發展提供支撐。圍繞“一屏觀全域、一網管全域、一端惠全域”，以數字技術賦能城市管理，健全市、縣、鄉三級指揮調度體系，推進“綜治、城管、應急”三網融合，致力打造全國中小城市智慧城市建設樣板。三是大力發展數字經濟。以電子信息產業園為載體，加大半導體集成電路、5G技術場景應用、人工智能、信息工程服務、云計算、大數據等產業招商引資力度，吸引上下游配套企業入園形成集聚效應，提升數字經濟規模占GDP的比重。實施“龍頭帶動、百企智造、千企上云”工程，推動工業化和信息化深度融合，力爭2025年“兩化”融合指數超過65%。四是增強要素集聚能力。根據縣域產業發展需要加大“招才引教”力度，與省內外高等學校、職業院校積極合作，引入更多優質教育資源到泗陽辦學，使科教資源轉化為縣域發展動能。