初論學校管理中的全過程民主

張宇

摘要學校民主建設是基層民主建設的重要領域，中小學管理中的全過程民主是針對非全過程民主而言的，具有全程性、全員性、全面性、教育性四個特征，具有民主選舉、民主協商、民主決策、民主執行、民主監督五種形式，五種形式相互關聯，共同構成學校管理中全過程民主的完整鏈條。在學校管理中推進全過程民主，需要處理好全過程民主與制度建設、全過程民主與黨組織領導、全過程民主與信息公開的關系。

關鍵詞 學校管理；民主管理；全過程民主；民主選舉；民主協商；民主決策；民主執行；民主監督

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2022）03-0030-04

民主是現代政治建設的價值追求與指導原則，與此不同，“全過程民主”則側重民主建設操作層面的制度設計和工作安排。全過程民主的理念既可以用于國家層面的宏觀政治運行，也可以用于微觀層面的基層民主建設。2019年習近平總書記在上海考察時明確指出“人民民主是一種全過程的民主”，[1]2021年習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上明確要求“發展全過程人民民主”，[2]全過程民主作為民主的一種新形態，對推進國家宏觀層面和基層微觀層面的民主建設都具有重要價值。

學校民主建設是基層民主建設的重要領域，本文就全過程民主理念在學校管理中的應用展開論述，重點關注中小學管理中全過程民主的含義、形式，以及推進全過程民主中要處理好的幾個關系。

學校管理中全過程民主的含義可以從全程性、全員性、全面性、教育性四個方面予以闡釋。

第一，全程性。全過程民主特別強調“全過程”，其對立面是“非全過程民主”。在政治領域，“非全過程民主”是指傳統意義上所講的民主，尤其是資本主義國家的政治民主，主要體現在選舉環節，即每隔幾年投票選舉產生國家或地方領導人。全過程民主改變了“一次性消費行為”的選舉游戲，使民主持續到政治活動的全過程，具有鮮明的持續性特征，而不是“非全過程民主”的間歇性與階段性特征。全過程民主由五個環節構成，除民主選舉外，還包括民主協商、民主決策、民主執行、民主監督等環節，公民全過程參與公共事務，而不是在“一次性消費”般地參加民主選舉之后，很少再有機會通過政治參與來影響政治運行。[3]學校內部管理中諸多場景涉及“民主選舉”環節，如選舉教代會代表和家委會成員、推選學校管理干部等，這些都要經過民主程序，教職工、家長等主體都要參與其中。但是，學校的民主參與顯然不只是這一個環節，還要包括協商、決策、執行、監督等諸多環節，這就是學校管理中全過程民主的全程性。

第二，全員性。在學校管理中，參與民主管理不是部分人的特權，而是全體教職工、學生、家長等的權利。學校中的民主管理，不只是教代會成員、學校領導班子成員、家委會成員等的民主參與行為，不只是這些學校內外的“精英人物”所推行的類似“代議制”的“精英民主”，而是全部師生和家長等所參與的直接民主、“草根民主”。

全過程民主更為強調精英成員之外的民主參與，包括“基層參與”和“外部參與”，基層參與是指教職工和學生的直接參與，外部參與主要指家委會之外的家長以及社區、專業組織等的直接參與，基層參與強調“下”（普通師生），外部參與強調“外”（學校以外的普通家長）的參與，全過程民主包括但不限于精英參與，全過程民主要求上“下”聯動、內“外”兼修。2012年教育部發布的《全面推進依法治校實施綱要》要求依法落實和保障師生的知情權、參與權、表達權和監督權，積極探索師生代表參與學校決策機構的機制。綱要還要求，制定涉及學生利益的管理規定，要充分征求學生及其家長意見。[4]民主參與要體現廣泛性與代表性，尤其要關注利益相關者和弱勢群體的參與，如隨遷子女、留守兒童、貧困學生及其家長的參與。

第三，全面性。學校管理從時間流程看，包括計劃、決策、執行、總結（監督評估等）諸多環節，全過程民主的全程性所關注的是這個維度；從管理事項看，涉及教育教學事務、人事、財務等諸多方面，全過程民主的全面性所指涉的就是這個維度，要求把學校管理的全部事務納入進來，不留遺漏。“在實踐中何種議題能夠進入民主的實踐活動直接體現出民主內容的廣度和覆蓋率，在一定程度上反映了民主實質的豐富程度，展示了人民當家做主的權利范圍。全過程人民民主就其決定的議題而言，是多維度、全方位、多領域中按照規程需要由人民予以確定的事項”。[5]

之所以要強調全面性，是針對片面性而言的，在某些學校，學校管理團隊決定管理中的關鍵性問題、敏感性問題，如推選學校管理干部、職稱評定、評先評優、資金使用，普通教職工并不知情。另外，即便在學校班子層面，個別學校也存在“大事不商量，小事大商量”的避重就輕行為，“大事”全由學校主要領導個人專斷。全面性意味著全過程民主的無禁區，對于學校民主建設的全面推進、重點突破具有重要意義。

第四，教育性。其教育性包括兩層含義：首先，教育管理中的全過程民主不同于醫療衛生、社區治理中的全過程民主，要體現教育的行業特性即“教育性”，是為育人服務的，促進人的全面與自由的發展、讓教育公平而有質量是其核心目標，不是為了全過程而全過程，一切都要堅持目標導向；其次，全過程民主本身對于參與主體具有“教育性”，在民主實踐中，有利于培育參與者的民主意識、民主能力以及公民精神，有利于凈化微觀政治生態，營造良好育人環境。

上述四個方面都是從“學校管理中全過程民主”這一語句中析出的，學校管理中的全過程民主的含義，不能只從“全過程”這個角度去界定與理解，還要關注到這一語句中的“民主”“管理”“學校”等詞匯。其中，全程性體現了時間維度，強調民主貫穿學校管理“全過程”，不能虎頭蛇尾更不能有頭無尾；全員性體現了主體維度，強調民主參與中人員的“全覆蓋”，尤其是弱勢群體的參與；全面性體現了學校管理的事務維度，強調民主所涉事務的“整體性”，尤其不能遺漏關鍵性、敏感性事項；教育性體現了學校管理的教育維度，強調學校管理與其他領域如醫療衛生、社區治理等的“差異性”，尤其強調全過程民主本身的教育價值。

全過程民主的五個環節也構成了全過程民主的五種形式，即民主選舉、民主協商、民主決策、民主執行、民主監督。在學校管理的場景中，廣義的民主管理包括民主選舉、民主決策、民主協商、民主執行、民主監督等形式，因此，此處的民主管理是狹義的，是指管理流程中決策之后的實施層面的民主管理行為。

第一，民主選舉。學校內部管理中的民主選舉主要涉及教代會、學術委員會、學生會、家委會、班委會等機構或組織成員的產生問題。這些機構或組織都或多或少擁有一定權力，其成員素質直接影響到師生的利益分配與學校的管理水平。不能由個別人尤其是學校主要領導主觀決定教代會、學校管理干部的人選，不能由班主任個人決定家委會、班委會的人選，這些成員應該按照一定程序民主選舉產生，把真正能代表師生、家長利益與意志的代理人或代表人推選出來，由他們代表自己行使權力，對學校相關事務進行協商與決策。這種選舉民主也屬于學校微觀領域的代議制民主。教育部2011年頒布的《學校教職工代表大會規定》要求教代會代表“由教職工直接選舉產生”，[6]教育部2012年印發的《全面推進依法治校實施綱要》要求家委會成員“應當由全體家長民主選舉產生”。[7]民主選舉要求在選舉主體資格、候選人員條件、選舉程序設置、選舉過程監督等方面都真正體現民主要求，只有這樣才能真正體現民意，選出合適的人選。

第二，民主協商。民主的本意是少數服從多數，主要體現在決策環節，主要形式有無記名票決、舉手表決、口頭表決等。但是，在表決前有沒有民主協商環節、協商的廣度深度如何，會對決策的科學化理性化水平產生截然不同的影響。協商就是討論、溝通與交流，甚至是博弈、談判與爭論。民主協商有利于充分表達利益訴求，有利于匯集民智，有利于形成科學決策。另外，除上述組織和機構的成員要充分協商外，還要多種途徑聽取其他師生、家長等的意見和建議。例如：學校提出的與教職工利益直接相關的福利校內分配實施方案以及相應的教職工聘任、考核、獎懲辦法，除了要在教代會充分討論并表決通過外，在制定這些方案與辦法的過程中，學校還應多方面聽取廣大教職工的意見與建議。

第三，民主決策。學校的決策機構或組織如黨組織會議、校長辦公會議、教代會、家委會、學生會等行使決策權，決策要堅持民主集中制這一基本原則，要先民主后集中、先協商再表決，主要負責人要最后發表意見，即進行“末位表態”。民主決策是全過程民主的核心環節，民主本身就是一種決策過程。民主選舉、民主協商都是為了決策的科學化服務的。在現實的學校管理中，民主決策的關鍵是防止少數人特別是學校主要領導獨斷專行。面向未來，需要進一步明確、合理界定學校內部不同事務的決策權，不斷完善民主決策程序。

第四，民主執行。此處主要指民主決策后的組織、實施、落實環節的民主管理。民主執行所關涉的是決策之后的執行環節，核心是要通過民主方式解決“決而不行”“行而不通”的問題。如何確保包括學校發展規劃、年度計劃、規章制度等能夠有效地予以執行，需要有效協調人財物等資源，需要建立有效的激勵與約束機制，需要完善相關工作環節與流程，這些都需要管理者與被管理者的充分參與。

第五，民主監督。監督一般是指事后監督，即學校管理行為實施后所做的監督，因此，民主監督屬于全過程民主的最后一個環節，但是，由于監督現在也拓展到事前與事中，民主監督故而也要覆蓋民主選舉、民主協商、民主決策、民主實施四個環節。加強民主監督，有利于形成決策權、執行權與監督權既相互制約又相互協調的內部治理結構，有利于學校管理目標與教育目標的達成。教代會、家委會對于學校管理都負有監督職責，師生與家長個體都具有對學校管理的監督權。

上述五種形式相互關聯，共同構成學校管理中全過程民主的完整鏈條。

第一，全過程民主與制度建設的關系。這實質上是民主與法治的關系。民主選舉、民主協商、民主決策、民主執行、民主監督都涉及多主體的參與，誰有資格參與，參與哪些事務，參與的程序如何，參與者有什么權責，都需要有相應的程序性與實體性制度做出明確規定。可以說，沒有制度保障，民主只是一個口號，難于落地實施，難于有序推進。當前，學校管理中全過程民主的制度建設還相當薄弱，亟待加強。另外，由于民主強調少數服從多數，所以在具體的實踐中，有時會出現少數人利益受損害的情況，因此需要用制度手段防止這種情況的發生，需要“用法治價值來限制和彌補民主價值的不足，特別是要重視運用法治的手段來限制民主體制下可能出現的‘多數人暴政’”。[8]

第二，全過程民主與黨組織領導的關系。黨的領導、人民當家做主、依法治國是我國社會主義民主政治的基本要素，三者相互聯系，構成一個整體，三者的關系實際上是黨的領導、民主、法治的關系。學校管理中的全過程民主建設，也要處理好三者的關系。在中小學全面加強黨的領導與推進中小學管理中的全過程民主并不沖突。2022年中共中央辦公廳印發的《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》明確規定，“學校黨組織實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨組織會議集體討論作出決定”。黨組織領導不是黨組織書記的個人領導，更不是個人的獨斷專行，而是集體領導、民主決策。文件還特別強調“學校黨組織會議和校長辦公會議（校務會議）要堅持科學決策、民主決策、依法決策。……對事關師生員工切身利益的重要事項，應當通過教職工大會（教職工代表大會）或其他方式，廣泛聽取師生員工的意見和建議”。[9]

第三，全過程民主與信息公開的關系。從學理上講，全過程民主之所以必要，一個重要原因在于存在信息不充分、信息不對稱問題，通過民主參與、溝通協商，可以最大限度地互通信息之有無，以實現決策的科學化理性化。就學校而言，需要主動、大力推進信息公開，為全過程民主奠定充分的信息基礎。學校配置資源以及實施干部選拔任用、專業技術職務評聘、崗位聘任、學術評價和各種評優與選拔活動，要按照公開公正的原則，實現過程和結果的公開透明。學校要建立健全信息公開的機構、制度，落實公開的具體措施，保證教職工、學生、社會公眾對學校重大事項和重要制度的知情權，重點公開經費使用、培養目標與課程設置、教育教學質量、基本建設招投標、收費等社會關注的信息。

學校管理中的全過程民主是對學校管理民主化、學校治理現代化、現代學校制度建設的延續與深化，是一個有廣闊前景的實踐領域，目前相關研究還非常匱乏，亟待加強。

參考文獻：

[1] 張曉松.習近平：中國的民主是一種全過程的民主[EB/OL].（2019-11-03）[2022-02-20].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1649 154966826521697&wfr=spider&for=pcl.

[2] 習近平.在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話[N].人民日報，2021-07-02.

[3] 桑玉成.拓展全過程民主的發展空間[J].探索與爭鳴，2020，（12）：9-12.

[4] [7] 教育部.教育部關于印發《全面推進依法治校實施綱要》的通知[EB/OL].（2012-12-03）[2022-02-20].http：//www.moe.gov.cn/ srcsite/A02/s5913/s5933/201212/t20121203_146831.html.

[5] 張明軍.全過程人民民主的價值、特征及實現邏輯[J].思想理論教育，2021（9）：31-37.

[6] 教育部.學校教職工代表大會規定[EB/OL].（2012-01-01）[2022-02-20].https：//wenku.baidu.com/view/dfe1e9da3a3567ec102de2bd9 60590c69fc3d860.html.

[8] 莫紀宏.“全過程民主”的民主特征與法律界限[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2021（1）：5-14.

[9] 中共中央辦公廳.關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）[EB/OL].（2022-01-27）[2022-02-20].https：//baijiahao. baidu.com/s？id=1723056018789989098&wfr=spider&for=pc.

（編輯 謝 凡）