我國航空運輸產業市場化改革及監管對策研究

劉承毅，李 欣，李亞倩

(鄭州航空工業管理學院 經濟學院，河南 鄭州 450046)

1 引 言

滯脹危機爆發后，以市場化為核心的經濟理論和政策主張開始逐步取代政府的宏觀干預。先前被政府嚴格監管的自然壟斷行業也逐漸推行市場化改革，引入競爭機制，鼓勵民間投資，世界范圍內航空運輸產業市場化改革的浪潮由此興起。2002年，我國航空運輸產業市場化改革開始全面推進，經過近二十年的發展取得了一定成效。但作為世界第二大經濟體，我國航空運輸產業運輸總周轉量卻僅為美國的一半，阻滯航空運輸產業發展的體制機制依然存在，行政和壟斷色彩依舊濃厚，產權結構不合理、競爭程度不充分、監管體系不完善等問題比較突出。

我國航空運輸產業具有規模經濟性和范圍經濟性等特征，投資大且回收期長，在行業發展初期尤其需要政府的資金支持和政策監管。在全球化背景下，中國航空運輸市場面對高鐵等可替代運輸方式飛速發展的嚴峻考驗。逐步調整并放松對航空運輸公司的監管力度，通過市場化改革優化資源配置、提高航空運輸產業生產效率和社會分配效率，將是一項艱巨且迫切的任務。

2 我國航空運輸產業市場化改革動因與發展歷程

2.1我國航空運輸產業市場化改革的初始動因

2.1.1世界范圍內放松監管理論和自然壟斷理論的新發展

20世紀70年代，基于現實中政府監管失靈現象的頻繁發生，反對政府監管的呼聲越來越高。學者們針對這些現象提出“政府失靈理論”和“監管俘獲理論”，并進一步揭示政府監管的實質。20世紀80年代，“可競爭市場理論”的誕生和自然壟斷理論的發展進一步動搖了政府監管的基礎，縮小了政府監管的界限。隨著市場需求、市場容量、替代競爭和技術進步等因素的不斷變化，一些強自然壟斷產業開始轉為弱自然壟斷產業，航空運輸產業也不例外。因此，航空運輸產業進行市場化改革成為航空運輸產業煥發生機的新路徑。

2.1.2制度環境改善為市場化改革提供保障

制度環境直接限定了市場活動的范圍，傳統的航空運輸產業管理體制是當時制度環境下的合理選擇，但當制度環境發生變化后，原有體制的合理性可能會逐漸消失。世界自然壟斷行業在市場化改革進程中出現的管制制度不完備、市場不發達以及目標強烈的政治手段都會限制市場化改革的成功推進。因此，出臺完備的法律法規、制定合理的管制政策、不斷調整組織機構等，是我國航空運輸產業市場化改革得以有效進行的條件和保障。伴隨我國經濟社會的發展和行業改革的不斷推進，2002年航空公司與民航局脫鉤，自負盈虧、獨立運營，由此我國航空運輸產業逐步實現了市場化。中國民航局也逐步放開審批限制，以經濟手段和法律手段對民航業實行宏觀調控。與此同時民航運價改革也拉開帷幕。2004年我國民航實行以政府定價為基準的價格浮動管理政策，初步實現了在政府宏觀調控下，運價市場隨供求關系的變化動態調整。此外，隨著相關法規的不斷完善，航空運輸產業依法運行、依法行政的能力進一步提升，為航空運輸產業的發展提供了制度保障。

2.1.3替代品發展加劇了行業競爭

航空運輸作為一種運輸方式，極易受到其他運輸方式的影響。十幾年前航空運輸產業在普通民眾的眼里還是一個高端行業，機票價格昂貴，乘坐飛機不是民眾出行的主要方式。雖然近些年國內航空運輸市場已經逐漸放開，但受到了來自其他運輸方式的挑戰。我國高鐵近幾年迎來了飛速發展時期，目前已經形成了四通八達的高速鐵路網。高鐵的時速每小時在200公里以上，是除了乘坐飛機以外最便捷的出行方式，對航空運輸業具有很大替代性，并且距離越短，替代性越強。《國家綜合立體交通網規劃綱要》中明確提出要建設一個綜合立體交通網，實現交通方式的相互融合，并且實施空鐵聯運，以彌補航空運輸的局限性。現在再談到高鐵，它已經不再是航空運輸的競爭對手，而是要通過合作與互補，共同服務國家交通強國戰略和國家經濟建設。這種合作互補，也在促使著航空運輸產業不斷加快改革的步伐，發揮自身的優勢，進一步挖掘自身潛力，實現合作雙贏。

2.1.4技術水平的提高激發了產業運營活力

技術進步是我國航空運輸產業市場化改革的重要驅動因素，它為我國航空運輸產業的發展帶來了新的機遇。隨著科學技術的不斷進步，進入壟斷產業的成本也逐漸下降。一方面，新技術、新材料、新工藝使飛機的性能和舒適程度不斷提高，而成本卻不斷降低，固定成本在總成本中的比例下降，航空公司的供給能力得以提升。另一方面，隨著互聯網信息技術的發展，航空運輸企業通過互聯網、電商平臺進行機票售賣，既節約了人力物力又提高了銷售效率。此外，衛星導航系統的升級與完善為航空運輸提供了有力的保障，服務水平也不斷提高。這些因素都使航空運輸產業的進入壁壘降低，產業內的自然壟斷性逐步喪失，激發了航空運輸產業活力。在這種情況下，政府需要調整管制策略，采用新的管制方法，否則就會管制過度，使社會成本增加，降低資源配置效率。

2.1.5民間投資增長推動市場化改革加速

航空運輸產業是一個高投入、高附加值、高風險的戰略性高新技術產業。我國航空運輸產業長期以來資產負債率過高，給企業帶來了沉重的負擔，制約了企業的發展。改革開放后，我國民間資本因經濟發展迅速累積，對民營資本來說，航空運輸產業所需要的巨額投資已經不再是不可跨越的障礙。2005年《國內投資民用航空業規定(實行)》的頒布，標志著民營資本正式進入航空運輸產業。隨后，奧凱、鷹聯、春秋、東星、華夏、翡翠、大眾、吉祥等民營航空公司成立并運行，為航空運輸產業注入了新鮮的血液。雖然民營航空公司所占的市場份額較小，但因為民營資本的不斷涌入，我國航空運輸產業的開放程度也越來越高，越來越多的民營資本進入到航空運輸業，為我國航空運輸產業的發展提供了強有力的支持。

2.2我國航空運輸產業市場化改革發展歷程

我國航空運輸產業市場化改革已經持續四十余年，從改革內容和特點來看，其發展歷程有以下幾個階段(見圖1)。[1]

圖1 我國航空運輸產業市場化發展歷程

第一階段(1949—1980年)：政企合一階段。改革開放前，我國實行的是計劃經濟體制，在這一體制下只存在政府行為和消費者行為，企業歸政府所有，政府按照國家和社會的發展目標制定企業的生產計劃。計劃經濟體制和政企合一管理模式使得市場高度集中，成為完全的壟斷市場。由于航空運輸產業的準軍事性和規模經濟性，在行業發展初期需要巨額的財政資金投入，并且政府對企業進行直接的控制與管理，企業間不存在競爭行為。

第二階段(1980—1987年)：企業化改革初期階段。自十一屆三中全會以后，我國實行改革開放，大力推行經濟體制改革，正確處理市場與政府的關系，市場體系建設開始全面推進。作為傳統自然壟斷行業，航空運輸產業體制改革對于我國建立完善的社會主義市場經濟體制有著重大意義。1980年，國家初步放松對航空運輸產業的監管，政府組建新的民航局，民航局成為行業的行政管理機構；成立六大航空運輸公司，航空運輸業務由各航空公司經營，不再屬于空軍系統。但這次改革只改變了航空運輸產業的領導和管理方式，并沒有從實質上改變其政企合一的管理體制。

第三階段(1987—1997年)：政企分離階段。1987年1月，國務院批準民航局下發了《關于民航系統管理體制改革方案和實施步驟的報告》文件，開始以“政企分離、放松監管”為核心內容的企業化改革。主要做法是將組織機構設置為航空管理局、航空公司和機場，航空公司與機場分設；放松航空公司的準入監管，準許有條件的地區組建地方航空公司，逐步形成競爭性市場結構。改革推動政府職能從微觀向宏觀轉變，但航空運輸產業依然被中國民航局嚴格監管，在票價方面航空公司沒有定價權。

第四階段(1997—2002年)：改革調整階段。自1980年航空運輸產業進行市場化改革以來，政府放松了對運輸市場的監管，與此同時市場發生了明顯變化。航空運輸產業在政企分離改革階段并沒有明顯的優勢，甚至出現客座率下降，以及民航安全事件發生頻率上升等情況，政府針對此情況做出政策調整：繼續加大市場化改革力度并放松價格監管，鼓勵企業聯合和企業兼并，以引導和促進航空運輸產業競爭的形成；設置航空運輸產業的進入壁壘，禁止資質條件不具備的企業參與航空運輸業務。

第五階段(2002年至今)：全面市場化改革階段。2002年3月，國務院通過《民航體制改革方案》，全面推行航空運輸產業的管理體制改革。主要內容有：中國民航局直屬9家企業的聯合重組，逐步形成三大國有航空公司寡頭壟斷型市場結構；放松監管政策，鼓勵和引導多元資本參與航空運輸市場競爭，深化民航行政監管機構改革，強化民航公安體制改革以及相關配套體制機制改革等。

3 我國航空運輸產業市場化改革現狀解構

3.1政策法規初步完善

改革開放以前，我國航空產業處于緩慢起步階段，國家頒布和出臺的相關法律法規較少。直到1980年，國務院聯合中央軍委發布《關于民航管理體制若干問題的決定》，設立民航局為國家民航事業的行政機構，統一管理全國民航事務，逐步對航空公司進行企業化管理，航空運輸產業實現“軍轉民”，這為我國航空運輸產業市場化運行奠定了堅實基礎。隨后國家出臺了一系列航空基建、安全等管理規定，加強機場和航空公司基礎設施建設，引入競爭機制，以激勵航空運輸產業技術創新和進步，航空運輸產業獲得了空前發展。1996年，我國第一部規范民用航空活動的《民用航空法》誕生，進一步促進了民航事業的發展。2002年3月，國務院批準《民航體制改革方案》，航空運輸產業運營效率顯著提升。2016年民航局頒布《關于進一步深化民航改革工作的意見》，以及2020年中國民用航空局、國家發展和改革委員會關于進一步深化民航國內航線運輸價格改革有關問題的通知，繼續深入推進航空產業的市場化改革，不斷提高航空運輸產業的運行效率。1980年以來的航空運輸產業部分法律政策詳見表1。

表1 部分相關法律法規

3.2運營規模迅速壯大

二十余年的航空運輸業全面市場化改革，使我國航空運輸產業獲得了快速發展，運營規模迅速擴大，運營能力顯著提升。

3.2.1航空客貨運規模

民航旅客運輸量1978年和2019年分別為231萬人和65 993萬人，在此期間客運量增長了285.7倍。貨運量在1978年和2019年分別為6.4萬噸和753.1萬噸，在此期間貨運量增長了117.7倍。從航空運輸產業體量占國家綜合交通體系的比例來看，民航旅客運輸量從改革初期的0.1%增至3.5%，而航空貨運量從改革初期的十萬分之二增至千分之一(中國統計年鑒，2020)。從橫向的對比可知，航空客運量增長較快而貨運量增長則相對較慢，但總體來看航空旅客運輸量和貨物運輸量都逐年遞增，如圖2和圖3所示。航空運輸產業運營規模不斷擴大，成為我國交通運輸體系的重要組成部分。

資料來源：中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒[M].北京:中國統計出版社，2020。圖2 1978—2019年民航旅客運輸量

資料來源：中華人民共和國國家統計局.中國統計年鑒[M].北京:中國統計出版社，2020。圖3 1978—2019年民航貨郵運輸量

3.2.2基礎設施與運營能力

由圖4可知，2004—2019連續十余年，我國民用飛機數量逐年增加，航空運輸產業發展實力大大增強。2020年，由于受到新冠肺炎疫情沖擊，我國航空運輸產業受到嚴重影響，民航客運周轉量下降。但隨著疫情防控成果的鞏固，客運周轉量將逐漸恢復。從圖4可看出，2019年以前民航運輸客貨運周轉量逐年上升，而且增長速度逐年加快。全面市場化改革的推進，使航空運輸產業運輸能力不斷提升，同時民用飛機數量也同樣呈現增長趨勢，表明我國航空運輸的基礎運營能力顯著增強。

由圖5和圖6可知，2021年以來，我國機場主要生產和運營指標繼續保持平穩較快增長態勢，旅客吞吐量維持在年均10%以上的增長速度，飛機年起降架次增長率保持在7.9%以上，全行業每年運輸飛機期末在冊架數與上年同期相比保持200架以上的增長。年旅客吞吐量1000萬人次以上的大、中型機場，從2012年的21個增加到2016年的28個，平均每年增長1.5個。這些年吞吐量超過1000萬人次的大、中型機場，每年所完成的旅客吞吐量占全部境內機場旅客吞吐量的近80%，其中北京、上海和廣州三大城市機場旅客吞吐量占全部境內機場旅客吞吐量的28.3%(見表2)。

圖4 2004—2020年民航客貨周轉量與民用飛機數量

資料來源：中國民用航空局2020年機場生產統計公報。圖5 2012年—2020年民航運輸機場起降架次及增長率

表2 2012—2016年機場數量 (個)

續表2 2012—2016年機場數量 (個)

3.2.3航線網絡規模

由于民航局對國內航線航班管理政策進行了合理調整，放寬對部分國內航線航班的準入政策，使航線航班數量逐年增加，航線網絡規模不斷擴大。如2020年民航局下發的《關于2020/2021年冬春季航線航班評審相關工作的通知》，調整包括放開核準航段每周最大航班量的限制，以及放寬北京、上海、廣州三大機場的航線準入限制等[2]，以此來激發市場活力。截至2019年底，我國共有定期航班航線5521條，比上年增加576條，是1950年的460倍；定期航班國內通航城市234個，是1950年的33.4倍[3]。目前，我國航空運輸產業已經形成了以北京、上海、廣州三大城市為主要樞紐，西安、成都、昆明、烏魯木齊等城市為區域樞紐的輪輻式網絡結構和樞紐間的空中快線網絡結構[4]。

3.3行業效益持續改善

受各種因素影響，我國航空運輸產業經營效益不穩定，但總體上看，行業經營效益在持續改善。以下從產業整體效益和航空公司經濟效益兩方面進行分析。

3.3.1行業整體效益

由表3可見，近年來中國航空運輸產業呈現良好發展勢頭，全行業營業收入和航空公司營業收入整體呈現增長態勢。其中，全行業利潤總額和航空公司利潤總額在2017年之前持續增長，2017年之后利潤出現一定的減少，2020年受疫情影響導致利潤為負，但行業利潤整體上升的趨勢并未改變，表明我國航空運輸產業總體上具有較強的盈利能力。

表3 2013—2020年我國航空運輸產業經濟效益 (億元)

3.3.2航空公司經濟效益

市場化改革有效提升了我國航空運輸產業整體運營績效，促進了航空公司運營能力的提升和經濟狀況的改善。目前我國航空運輸市場最大的三家航空公司分別是中國國際航空股份有限公司(簡稱“國航”)、中國東方航空股份有限公司(簡稱“東航”)和中國南方航空股份有限公司(簡稱“南航”)。表4整理了2011年至2020年我國三大航空公司主要財務數據，其中加權平均凈資產收益率只獲取了東航和國航數據。從三大航空公司年報可知，近十年三大航空公司總體規模在不斷擴大，營業收入和總資產均在持續增加，但凈利潤卻經歷了“過山車式”的增減。近些年來，隨著高鐵線路的增加和運營規模的擴大，高鐵產業對航空運輸產業產生了嚴重替代性沖擊，再加上新冠肺炎疫情的持續影響，現階段我國航空運輸產業發展面臨嚴峻挑戰。

表4 2011年—2020年三大航空公司主要財務數據

3.4產業結構亟待優化

現代產業組織理論中的市場集中度用于衡量和反映特定行業的市場競爭和壟斷程度。一般而言，市場集中度越高，市場的壟斷程度就越高，學術界常用市場份額占有率和絕對集中度等指標來衡量特定產業的市場集中度，進而反映行業產權改革和競爭情況。

3.4.1市場份額

市場份額是企業非常關注的一個指標，很大程度上反映了企業的競爭地位和盈利能力。現以年度運輸總周轉量為數據來源，對我國主要航空公司及其主體公司的市場份額進行測算。

資料來源：根據《從統計看民航》(2011—2017年)航空運輸指標(分航空公司)測算得到。圖6 2010年—2016年四家大型航空公司的主體公司總周轉量所占市場份額

從圖6可知，前三位國有大型民航企業主體公司總周轉量占據整個市場份額的50%以上。圖7顯示，四家大型航空公司，總周轉量市場份額已超過80%。整合重組的航空運輸產業基本形成了寡頭壟斷市場格局，地方小型民航企業被迫成為市場價格的追隨者，只能實行差異化的產品價格戰略來維持生存。

資料來源：根據《從統計看民航》(2011—2017年)航空運輸指標(分航空公司)測算得到。圖7 2010年—2016年四家大型航空公司總周轉量所占市場份額

3.4.2絕對集中度

絕對集中度指標是最基本的市場集中度指標，其直接反映規模最大的前幾家公司占據的市場份額情況。表5是美國經濟學家貝恩對產業集中度的劃分標準。

表5 市場結構類型劃分標準

資料來源：由作者根據2019年民航行業發展統計公報計算得到。圖8 2019年各航空集團公司運輸總中轉量比重

圖8是2019年各航空集團公司運輸總中轉量所占比重。圖8數據顯示，市場份額排名前四的四家航空公司國航、南航、東航和海航，2019年的市場占有率達到了近85%。另外，現選取國航、南航、東航、海航以及其他地方民營航空公司如四川航空、春秋航空、吉祥航空、奧凱航空等作為樣本，依據各公司從業人數和整個航空運輸產業從業人數進行行業集中度測算，測算結果見表6。由表6可知，我國航空運輸產業的市場集中程度極高，屬于極高寡占型市場結構。整個樣本企業的市場集中度高達95%，基本達到了占據整個行業的程度，這表明整個航空運輸產業中樣本企業(尤其是前四個企業)對于整個市場具有絕對影響力。

表6 以各航空公司從業人數計算行業集中度指標 (%)

3.5競爭程度不斷深化

國內航空運輸產業競爭格局總體保持穩定，各航空公司在航線時刻、服務產品、定價模式、樞紐合作等方面展開激烈競爭。

3.5.1行業準入競爭

一般認為企業數量的多少反映行業競爭程度，公司數量的增加在一定程度上體現了市場競爭程度的增強。從圖9可以看出，在產業發展初期，航空企業均為國有且企業數量相對固定，市場化改革政企分離階段，航空企業數量開始增加，尤其是從1993年開始，航空企業數量迅速增加，但并非所有新增企業都具備開展航空運輸業務的資質。1997—2002年，航空企業數量有所下降，主要原因是管理部門加強了對航空企業的資質審核。但總體上看，隨著我國航空運輸產業市場化改革不斷深化，航空企業數量總體保持上升趨勢，這表明市場化改革使得航空產業市場競爭程度增強。

資料來源：根據國家統計局《中國統計年鑒》(2018年)航空運輸企業信息數據整理。圖9 1991—2018年民航運輸公司數量

3.5.2競爭性定價機制

目前我國的航運價格相對寬松，開放程度較1992年之前有了極大的提高。2004年《民航國內航空運輸價格改革方案》開始實施。方案規定了我國民航運價的基準票價制定規則和浮動范圍。基準票價公式為：基準票價最高水平=LOG(150，航線距離*0.6)*航線距離*1.1，票價上浮和下浮的幅度分別為25%和40%，航空公司可以在政府規定的范圍內自主定價，價格監管相對寬松。例如北京到廣州的航線距離為1967千米，帶入公式，再上浮25%，價格為1915元，這就是各家航空公司制定京廣航線經濟艙票價的最高水平。2010年，民航局放開了公務艙、商務艙的價格管理，由各個航空公司自主制定，而對于經濟艙的票價，航空公司只能根據全票價來制定折扣票價。2018年中國民航局和國家發展改革委聯合發布《關于進一步推進民航國內航空旅客運輸價格改革有關問題的通知》，越來越多的航線取消定價限制，實行市場定價。目前國內累計已有1030條航線實現了市場化定價[5]，民航運價改革使市場競爭更加充分，新設企業迅速增加。

3.5.3差別化定價策略

在放松價格監管背景下，差別化定價策略成為航空公司實現利潤的有效選擇。航空運輸業產品購買者具有不同的價格需求彈性，為了區分不同支付意愿的消費者，航空公司采取限制條件和價格水平的不同組合策略，構成了差別化的產品。低成本的“空中巴士”在美國占據了35%的市場份額，亞洲是12%，而國內不到5%。據統計，在發達國家，機票的平均價格占人均年收入的0.5%，而在中國這一比例高達10%—15%。多年來，中國民用航空產業的利潤占全球航空業利潤的60%，而客運量和貨運量只占全球的不到10%。[6]中國的航空運輸服務對普通民眾而言依然是奢侈品，應加大改革力度，讓普通民眾成為主流消費群體。

3.6服務質量不斷提高

3.6.1服務質量滿意度

航空公司的核心服務包括出行前的機票購買、退票、改簽，出行中的值機/行李托運、改期/簽轉/退票、機艙舒適度、乘務員服務態度、飛機正點率，以及餐飲、購物、娛樂和出行前后的地面交通、食宿安排增值服務和特色服務等。由于航空服務涉及許多方面，目前沒有衡量服務質量的統一標準，本文以旅客對航空公司服務的滿意度評分作為衡量指標。在航空公司滿意度方面，設置包括地面服務、銷售服務、空中服務、特殊旅客服務、航延服務、投訴處理6個模塊，在機場服務滿意度方面，設置包括地面交通服務、值機與安檢服務、環境與設施、行李服務、候機服務、航延服務、特殊旅客服務、投訴與處理8個模塊，如圖 10所示。

圖10 航空公司滿意度與機場服務滿意度分類

《2018年中國民航旅客服務滿意度評價報告》顯示，2018年旅客對航空公司總體滿意度為4.30分，機場總體滿意度為4.32分(總分為5分)[7]。如圖11所示，2018年旅客對各項服務的滿意度均有所上升，其中對投訴處理服務的滿意度提升最大，可以看出各航空公司越來越重視旅客的投訴與建議。圖12為旅客對機場滿意度分值示意，旅客對機場各項服務的滿意度較之上一年有所提升，其中對航延服務的滿意度提升最高，反映出各機場在航班延誤后服務品質的改善和提升。

注：滿分為5分。圖11 航空公司服務滿意度

注：滿分為5分。圖12 機場服務滿意度

3.6.2服務質量競爭

航空運輸業的服務競爭包括提升消費者的服務滿意度、拓展營銷區域和服務網絡、優化航班時刻、完善聯航服務、打造特色服務等。航空運輸業競爭主要是航空公司間服務質量的競爭。各航空公司雖然服務上基本做到“標準化、規范化、程序化”，但細節差距依然存在，包括每天平均飛行班次、中轉銜接和地面服務等。各航空公司在不同機場的航班頻率和航班時間差異較大，如國航、東航、南航分別在北京、上海、廣州等機場擁有高頻率航班及黃金時段航班。另有部分航空公司注重深層次開拓市場，如海航與新華航聯合在首都機場推出中轉旅客引導服務；東航打破了國際民航界非本國乘務員不得進入頭等艙和公務艙提供服務的慣例，通過嚴格考核招收“洋空乘”，發揮外籍乘務員為本國旅客進行本土化服務的優勢。在注重日常服務質量的同時，各航空公司建立了“常旅客計劃”，旅客在特定航空公司的行程積累到一定里程后，該公司會向旅客贈送禮物，往往贈送一張免費機票，消費者為獲得額外效用，愿意長期購買同一家公司的機票。雖然這種普遍性、低門檻的服務競爭，沒有任何獨特性和特殊性可言，但也是一種有效的促銷手段。

3.6.3消費者福利狀況

消費者福利主要包括消費者剩余、服務質量和飛行安全等。據清華大學國情研究院院長胡鞍鋼(2020年)測算，壟斷所造成的民航運輸服務消費者福利損失每年在75億元到100億元，連年上漲的航線票價嚴重損害了消費者利益。航空運輸服務質量以及飛行安全問題也是消費者關注的焦點。圖13顯示了各航空公司航班年平均正常率數據及變化情況，其中航班正常率呈現平穩上升的趨勢。雖然在2014年和2017年稍有下降，但2019年達到80%以上，整體保持上升趨勢。航班不正常原因主要是天氣等不可抗力因素，而航空公司自身原因造成航班不正常的數量在不斷減少(詳見表7)。消費者投訴事件統計數據顯示，我國航空運輸服務受到消費者投訴事件呈現逐年上升的趨勢，尤其是從2016年開始，投訴事件數量快速增加，說明我國航空運輸業服務質量急需改進和提升。

資料來源：中國民用航空局2013—2019年民航行業發展統計公報。圖13 2013年—2019年航班正常率及消費者投訴

表7 2013—2020年全部航空公司航班不正常原因分類統計 (%)

4 我國航空運輸業市場化改革存在的問題

航空運輸業作為典型自然壟斷行業，其市場化改革需要經歷一個漫長而復雜的過程。目前航空運輸產業市場化改革正處于全面推進和逐步深化階段，仍然存在許多亟待解決的問題。

4.1行政壟斷色彩濃厚

我國航空運輸業雖然不屬于傳統意義上的自然壟斷行業，但其部分業務具有一定程度的自然壟斷特征。航空運輸產業供給體制的壟斷性和條塊分割的行政壟斷性決定了民航公司在很大程度上受制于政府監管政策。航空運輸業主管部門是中國民用航空局，其職能可以概括為民用航空運營和發展的宏觀調控、法律法規制定、市場管理、安全管理和空中交通管理五個方面。民用航空局不但具有行政權，同時還具有監管權，民航局是一個集規制制定者與實施者于一身的綜合性機構。當政策制定者與執行者是同一主體時，這種既當運動員又當裁判員的特殊身份將難以保證行業監管政策制定與實施的公平性和公正性。另外，管制機構的負責人與被管制企業的負責人可能會相互轉移[8]。這種監管機構與被監管企業間的特殊關系，導致我國航空運輸業的市場份額和運輸資源依然掌握在少數幾家航空公司手中，極有可能出現利用龐大的壟斷勢力和與監管機構錯綜復雜的內部關系，攫取豐厚的壟斷利益，擾亂市場競爭秩序，損害消費者社會福利的情況。航空公司規模的擴大受限于航線審批，可以說行業監管部門的行政審批決定了航空公司的市場空間和發展前景。在航線資源有限的情況下，行業內的大型航空公司往往占據壟斷優勢地位，民營低成本航空公司難以與大型航空公司抗衡，在獲取熱門航線運營權方面不具優勢。例如，春秋航空作為我國最大的低成本航空公司，截至2019年，市場份額僅有2.7%，而且一直未能成功進入首都機場[9]。濃厚的行政色彩嚴重阻礙市場在資源配置過程中作用的有效發揮，這也是航空運輸業低效率運營的根本原因。

4.2行業進入壁壘仍舊較高

進入壁壘是指潛在企業進入市場的難度或是限制。航空運輸業的進入壁壘有以下幾個方面：一是資金壁壘。新進航空公司可以不購買飛機，采用融資租賃等方式獲得飛機的使用權，但需要支付燃油、廣告、薪酬、房屋租賃等巨額費用，對準備進入航空運輸領域的企業構成了資金壁壘。二是技術壁壘。航空監管部門提供飛行條件信息，中航信公司提供航空運輸信息，航空維修與飛行員培訓部門提供技能服務，對于潛在進入企業想要掌握某一項高新技術并非易事。三是消費者偏好壁壘。在民航運輸業，客戶很容易受企業口碑、企業規模等因素影響而產生消費者偏好，而潛在進入企業難以獲得消費者的信賴。

目前我國航空公司在所有制性質上絕大多數為國有控股企業，民營企業與中外合資企業占比較少。國航、南航、東航和海航四大航空公司占有80%—90%的市場份額。市場化改革放寬了航空運輸產業的進入門檻，低成本民營航空公司數量不斷增加，大規模民營資本持續進入，先后成立了春秋、吉祥、奧凱等民營航空企業，這意味著中國航空運輸產業制度性進入壁壘有所下降。但因這些企業市場所占份額較低，因此行業進入壁壘并沒有實質性的改變，行業內壟斷程度仍然十分嚴重。

民營資本進入航空運輸產業，加劇了行業的競爭。由表8可知，國航、南航、東航三大航空公司擁有的飛機數量在整個航空運輸產業中的比例不斷下降。航空運輸業具有資本密集型的產業特質，同時，還具有規模經濟性和網絡經濟性特點，不僅在機隊規模、航線規模、航班規模和營銷網絡上講究規模經濟，在培訓費用、采購備用件等方面也追求規模經濟性。以飛機擁有量為例，同一系列的飛機達到25架左右才會出現規模經濟效益，這對于新進入企業而言，龐大的資金需求成為進入航空運輸產業的壁壘。

表8 2010—2016年三大航空公司飛機擁有量[10]

4.3價格監管缺乏效率

我國航空運輸產業價格監管的主管部門是國家發改委，由發改委制定民航運輸的法定價格，民航公司的機票價格可在標的價格的上下限浮動。政府定價的目的是維持市場穩定，保持適度競爭，但由于航空運輸產業投資巨大，回收期長，加上航油成本、人工成本等連年上漲，若民航公司沒有自主定價權，可能會嚴重虧損，不利于我國航空運輸產業參與世界航空業競爭。我國航空運輸價格監管體系不完善主要表現在以下幾個方面：一是基準價格缺乏科學依據，浮動范圍有限。基準價格是由行業平均成本加利潤率設定，但航空公司難以把控行業平均成本。二是收取機場管理建設費缺乏合理性。中國航空旅客除了要支付機票票款外，還要額外支付機場管理建設費和燃油費，從而加重了消費者的負擔。三是航油成本居高不下是導致高昂票價的主要原因。國內航油市場壟斷經營，航油定價機制不合理，航油價格水平和航空公司燃油附加費收入受國際油價水平影響較大，由此導致公司收益損失間接轉嫁給消費者，從而損害消費者利益。

究其原因是現行定價機制市場化程度有限，盡管航空公司有了一定程度的自主權，但這種自主權是有限的。實行市場化定價的機票價格，還是要受到民航局的監督，目的是防止票價大幅度上漲。民航局規定的上漲幅度是10%，且每航季所實行市場調節價的航線數量不得超過本公司上航季已實行市場調節價航線數量的15%。這意味著航空公司的定價依然無法擺脫政府的控制。對于實行政府指導價的航線，民航局依照各航空公司提交的成本來制定政府指導價，但由于信息不對稱，政府很難掌握真實的成本信息，并且政府指導價不能根據企業的經營狀況和行業整體現狀進行快速調整，民航局對于航空運價的制定更多的是在宏觀層面上考慮市場供求關系、行業成本、消費者權益等，而航空公司則更多在微觀層面上分析成本、客流量等來實現利潤最大化，兩者實施定價的目的和出發點不一致，導致航空運輸產業價格監管缺乏效率[11]。

4.4產權結構有待完善

自改革開放以來，航空運輸產業雖然對各類性質的資本敞開大門，航空企業由原來的國有獨資逐步走向產權多元化，但三大航空集團公司股權持有的固有格局仍未打破，行政色彩濃厚的傳統壟斷格局和壟斷結構并未發生實質性的改變，從而導致企業自主經營能力嚴重不足。表9列示了我國三大航空公司國有資本參股情況。三大航空公司均屬央企國資控股且國有資本參股均超過50%，國航和東航的國有資本參股率甚至在60%以上，國家股比重大且股權單一。盡管我國三大航空公司已經上市，進行股權融資，但國家股仍然占據最大份額。單一股權制和流動性缺失是這些大型國有企業的共同特征。一些地方航空公司，如海南航空、上海航空、廈門航空也實施了產權多元化改革，但國有股份仍然占據主導地位。此外，國有航空公司之間相互參股嚴重。因此從某種意義上講國企航空只是在形式上實現了產權多元化。

表9 2017年三大航空公司國有資本參股情況

中國東方航空股份有限公司年報(2020)相關數據顯示，截至2019年底，中國共有58家航空運輸企業。從產權結構方面看，其中有43家國有控股公司，15家私營和私營控股公司。全部航空運輸企業中有8家全貨運航空企業，10家中外合資航空企業和7家上市企業，其中國有控股形式仍然占據主導地位。各航空公司近年來的年報數據顯示，2013年至2016年國資委對三大航空公司的間接控股占比均為最多，國家股比重大成為我國航空公司產權結構的主要特征。2020年的三大航空公司股東結構數據顯示，南航前十位股東持股占比85.66%，國家持股66.99%；東航前十位股東持股占比81%，國家持股41.12%；國航前十位股東持股占比88.48%，國家持股46.58%(詳見表10)。現有的產權結構不適應行業市場化改革要求，應充分把握混合所有制改革機遇，優化產權和股權結構，實現我國航空運輸產業的高效運營。

表10 2020年三大航空公司前十位股東情況

4.5服務質量參差不齊

市場化改革的不斷深化使我國航空運輸產業服務質量有了很大的提高，但隨著旅客服務水平期望值的提升，航空運輸產業運營服務在滿足客戶高品質服務需求方面仍存在較大差距，不同業務環節以及不同航空公司所提供的服務質量參差不齊[12]。因此，在市場化改革過程中應進一步加強對航空運輸產業服務質量的監管。

4.5.1旅客滿意度

《2018中國民航服務滿意度評價報告》顯示，2018年航空公司總體服務滿意度為4.30分(滿分為5分)。旅客對航延后服務和投訴處理的滿意度較低，如圖 14所示。旅客滿意度評分后三名分別是投訴響應及時性、投訴渠道暢通性和航延后旅客安排，如圖 15、圖 16所示。由此可以看出我國航空運輸產業在地面服務、銷售服務、空中服務和特殊旅客服務方面較為優秀，而航延后服務和投訴處理兩方面卻不盡如人意。

資料來源：中國民用機場協會.2018中國民航旅客服務滿意度評價報告:(2019-02-12). http://www.caacnews.com.cn/special/4260/mhcx2018/lkmyd2018/201901/t20190125_1265893.html。圖14 2018年航空公司服務滿意度

資料來源：中國民用機場協會.2018中國民航旅客服務滿意度評價報告:(2019-02-12). http://www.caacnews.com.cn/special/4260/mhcx2018/lkmyd2018/201901/t20190125_1265893.html。圖15 航延后滿意度評分

資料來源：中國民用機場協會.2018中國民航旅客服務滿意度評價報告. http://www.caacnews.com.cn/special/4260/mhcx2018/lkmyd2018/201901/t20190125_1265893.html，2019-02-12。圖16 投訴處理滿意度評分

4.5.2航班正常率

航班正常率是檢驗航空服務質量的重要指標，也是關乎旅客切身利益的一項指標。從表11可以看出，主要航空公司以及全行業的航班準點率正逐年提升，但全行業仍有將近20%的航班不能正點到達，提升空間仍較大。

表11 航空公司航班正常率 (%)

4.5.3航空延誤賠償

在航班延誤的賠償方面，不同航空公司賠償的標準不同，部分航空公司的賠償標準如表12所示。對延誤4小時以上不超過8小時補償人民幣200元，8小時以上補償人民幣400元。東方航空在此基礎上增加了對航班取消的補償，并規定了最低標準。吉祥航空增加了延誤超過6小時不超過8小時這一檔次，相比之下更加人性化。也有一部分低成本航空公司表示對航班延誤不做任何補償。由于低成本航空公司主要以低價優勢來獲取市場份額，不提供經濟補償合乎情理，但若想不斷提高自身競爭力，就需要適當增加“人情味”，提高服務質量。若僅僅是票價低而服務質量較差，將難以在行業內長久立足。

表12 部分航空公司對于航班延誤的補償

5 促進我國航空運輸產業市場化的監管對策

5.1建立健全行業監管法律體系

借鑒西方發達國家政府監管的成功經驗，堅持“先立法后改革”思路，穩步推進且不斷深化航空運輸產業市場化改革。健全和完善行業監管法律體系，填補改革過程中存在的法律和政策真空，適時更新修改民航基礎法，以適應航空運輸產業快速發展和市場化改革的需要。針對當前我國民航法律體系呈金字塔狀的特點，監管法律體系的完善不能單純地只補充部門規章，可以將已有較為規范、相對成熟的部門規章進行補充立法，以彌補立法上的不足，為有效落實航空運輸產業政府監管改革提供法律保障。

5.2創新市場監管機制

針對航空運輸產業具有自然壟斷屬性的特點，監管機構在降低民營資本準入限制的同時，應進一步加強其資質審查力度，保證最低生產規模符合行業標準，讓最具有競爭力的企業進入航空運輸業。嘗試對國內、國際航線運營權進行公開拍賣，引入競爭機制，取消對地方航空企業的歧視性準入政策。針對機場地面服務項目，機場應加快由業務大包大攬向專職化管理轉型，通過招標或特許經營吸引企業經營地面服務業務。同時應逐步建立健全航空運輸業退出機制，實現優勝劣汰，保證航空運輸服務生產和供給的持續性。

5.3構建激勵性價格監管模式

市場化改革以來，我國多次調整機票價格，但價格調整范圍僅局限于里程低于800公里以及跟高鐵動車組競爭激烈的特定航線，并且票價浮動范圍不超過10%。除民航票價適度放松監管之外，機場管理收費、航空保障服務等業務仍表現出行政壟斷色彩，因此需構建激勵性價格監管模式。進一步放松對航空運輸業價格的監管，逐步減少甚至取收機場建設管理費，或根據市場客觀需求進行激勵性定價調整，同時應逐步削減和控制產業鏈上游原材料供給部門的壟斷勢力。航空煤油供應應適度引入競爭機制，實施差異性和不對稱性監管措施和產業扶植政策，鼓勵具備航空煤油運營資質的企業同中國航空油料集團展開公平競爭，促進其管理運營成本的降低，以提高行業運營效率。

5.4探索行業產權改革的新路徑

在航空運輸產業市場化改革實踐過程中，政企合一或政企不分的行政壟斷現象確實有所改善，但距離完全的政企分離、實現企業化運營仍然存在較大差距。應繼續深化航空運輸產業的產權改革，探索以多元主體參與為特色的混合所有制經營模式，鼓勵并引導民間資本和國外戰略投資資金進入航空運輸業，確保航空運輸產業產權改革能夠促進行業運營績效的提升。

5.5加強服務質量監管

面對多元化消費需求和選擇壓力，政府應加強對航空運輸產業的質量監管。航空公司應鼓勵服務創新，調整優化產品服務、營銷策略、品牌建設策略，減少同質化，增強特色化，打造自身競爭優勢，在激烈的行業競爭中不斷鞏固其市場地位。同時需構建科學合理的服務質量評價體系，持續改進航空運輸服務質量。進一步鼓勵航空公司嘗試推廣“互聯網+”產品或服務，利用業態創新和組織重塑拓寬并增值服務價值鏈。要著力提高航班正點率，優化航班運行鏈條，系統提升協調飛行作業能力和飛行控制能力，加強突發事件預警能力，提高靈活應對大面積航班延誤能力。