長江經濟帶綠色發展政策的演進與展望

摘 要：長江經濟帶是我國縱深最長、覆蓋面最廣、影響最大的黃金經濟帶。本文通過對長江經濟帶綠色發展政策的演進脈絡進行梳理，總結其演進特點和規律，并對長江經濟帶綠色政策的未來發展趨勢進行分析，對于充分發揮長江經濟帶綠色政策效應，加快長江經濟帶綠色發展具有一定參考價值。

關鍵詞：綠色發展;長江經濟帶;演進特點;未來展望

中圖法分類號：F120.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A

長江經濟帶覆蓋9省2市，橫跨我國東、中、西三大板塊，所轄人口和地區經濟總量均超過全國的40%，是我國縱深最長、覆蓋面最廣、影響最大的黃金經濟帶。習近平總書記對長江經濟帶發展多次明確指出，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，在保護的前提下發展，實現經濟發展與資源環境相適應。2021年3月1日，隨著《中華人民共和國長江保護法》的正式實施，長江經濟帶綠色發展戰略第一次以法律形式予以貫徹落實，從根本上夯實了長江大保護的制度基礎，為長江經濟帶的高質量發展注入新動力。值此關鍵政策節點，對長江經濟帶綠色發展政策的演進脈絡進行梳理，對未來綠色發展的政策走向進行展望，對于充分發揮政策效應，加快長江經濟帶綠色發展具有重要參考意義。

1? 長江經濟帶綠色發展進程與政策演進

推動長江經濟帶走出一條生態優先、綠色發展之路，是黨中央、國務院主動適應把握引領經濟發展新常態，科學謀劃中國經濟新格局，做出的既利當前又惠長遠的重大決策部署。縱觀我國對長江經濟帶綠色發展的認知和實踐，經歷了一個由表及里、由淺入深、由局部到整體的演變過程，其中，政策的不斷演進和完善發揮了極為重要的作用。

1.1  長江經濟帶綠色發展的歷史脈絡

1979年，我國正式通過第一部環境保護相關法律——《中華人民共和國環境保護法（試行）》，標志著我國政府綠色環保意識的萌芽，長江流域綠色發展也正式開始起步。但是由于采取的是粗放式經濟發展模式，長江沿線各省份在第一、二產業飛速發展的同時也給當地的生態環境帶來了嚴峻考驗，長江流域環境質量狀況持續惡化，先后出現了水土流失、洪澇災害、生物多樣性喪失等多種生態環境問題。為解決上述問題，我國先后于1982年頒布了《水土保持工作條例》，國務院于1988年將長江上游列為全國水土保持重點防治區，并于次年正式啟動實施長江上游水土保持防治重點工程。1990年，國務院正式批準《長江流域綜合利用規劃簡要報告》。作為七大流域中首個通過國務院審批的流域綜合規劃，該報告也成為日后長江流域綜合治理和社會經濟發展的重要依據。

進入20世紀90年代，長江流域沿線各省市進入經濟發展的飛速增長期。與此同時，由于過度消耗資源能源的增長方式，導致長江沿線水土流失加劇、湖泊水庫淤積、洪澇災害頻發，各類污染日趨嚴重。為此，我國自1992年起先后頒布一系列環境保護和治理相關政策法規，環境治理工作成為國家發展規劃體系中的重要組成。其中，水利部長江水利委員會（以下簡稱“長江委”）先后頒布《長江干流中下游河道治理規劃》《長江流域綜合利用規劃審批后實施情況調查報告》《長江流域綜合利用規劃后評價報告》等;水資源保護局陸續在1992年和1997年啟動長江干流沿線城市入江排污口及排污量的調研和監查工作，并完成《長江干流入江排污口調查評價報告》;2000年在全國水功能區域規劃工作中，《長江片水功能區劃報告》首次被納入《中國水功能區劃（試行）》，對長江流域水資源的保護與管理具有開創性意義;為解決長江上游水土流失和長江中下游的重點河段防洪排澇的治理問題，國家又出臺多項水資源治理規劃，并在該時期以1997年長江三峽工程為代表開展了多項大型水利樞紐工程建設等。

以上長江流域治理政策的出臺與深入實施，使得區域分治背景下長江流域的開發與治理得到長足發展，自此長江流域進入綠色發展體系的形成構建階段。然而，由于該階段本質上仍采取以經濟增長為優先發展的政策導向，長江流域綠色發展政策的執行力度尚有待加強。

1.2? 長江經濟帶綠色發展的主要歷程

長江經濟帶綠色發展經歷了萌芽起步和全面推進兩個階段，在不同的發展階段，其政策演進具有不同的特點和效果。

1.2.1? 萌芽起步階段（2010—2014年）

20世紀90年代以來，隨著我國城鎮化、工業化步伐逐漸加快，長江流域生態失衡狀況日益凸顯。盡管經過多方努力，長江流域資源環境污染問題得到部分改善，但是環境治理總體情況依然不理想，究其原因，主要還是在于長江流域沿線省市內部各自為政的發展模式并未得到根本轉變。

為應對長江流域資源環境出現的新問題，2010年2月，國家出臺《長江流域綜合規劃》，對長江流域治理開發與保護進行科學規劃與總體部署，標志著長江流域進入由碎片化管理向一體化治理綠色轉型的新階段。2013年7月21日，習近平總書記在湖北武漢調研時指出，要大力發展現代物流業，長江流域要加強合作，充分發揮內河航運作用，發展江海聯運，把全流域打造成黃金水道。這是習近平總書記在黨的十八大以后首次在公開場合強調長江流域的整體性發展問題，成為實施長江經濟帶新發展戰略的重要開端。自此，“黃金水道”成為屢被提及的長江經濟帶核心“關鍵詞”。

2014年3月，“建設長江經濟帶”正式寫入中央《政府工作報告》，同年6月，李克強總理主持召開國務院常務會議，指出“建設長江經濟帶，就是要構建沿海與中西部相互支撐、良性互動的新棋局，建立健全區域間互動合作機制，按照科學發展的要求，處理好發展和保護的關系，避免產業轉移帶來污染轉移”。2014年9月，國務院正式印發《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》（國發〔2014〕39號），明確發展長江經濟帶的戰略意義在于“打造中國經濟新支撐帶，有利于挖掘中上游廣闊腹地蘊含的巨大內需潛力，有利于優化沿江產業結構和城鎮化布局，有利于形成上中下游優勢互補、協作互動格局，有利于建設陸海雙向對外開放新走廊，有利于保護長江生態環境。”

上述不斷深化的政策演進歷程表明，該階段長江經濟帶發展戰略已正式上升為國家戰略，長江經濟帶綠色發展的多元共治體系已初步形成并逐漸完善，為長江經濟帶綠色發展的全面推進奠定重要基礎。

1.2.2? 全面推進階段（2015年至今）

2015年以后，無論從國家領導的重視程度還是政策層面的戰略部署均對長江經濟帶綠色發展提出了更高意義的要求，賦予更深層次的內涵。2016年，習近平總書記在重慶主持召開長江經濟帶發展座談會時發表重要講話，指出“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”;2018年，習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上指明“四個切實”的科學路徑，并明確了推動長江經濟帶發展“關鍵是要正確把握整體推進和重點突破、生態環境保護和經濟發展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自身發展和協同發展”五大關系;2020年，習近平總書記在南京召開長江經濟帶發展座談會，提出長江經濟帶“生態優先、綠色發展”的新戰略，習近平總書記的三次重要指示一脈相承，具有高度的前瞻性和全局性，為長江經濟帶綠色發展戰略的貫徹落實指明了前進方向。

在戰略部署層面，國家“十三五”規劃綱要對推進長江經濟帶綠色發展作出專門論述，指出要“堅持生態優先、綠色發展的戰略定位，把修復長江生態環境放在首要位置，推動長江上中下游協同發展、東中西部互動合作，把長江經濟帶建設成為我國生態文明建設的先行示范帶、創新驅動帶、協調發展帶”的總體目標。2017年，《長江經濟帶生態環境保護規劃》正式發布，成為很長一段時期長江經濟帶深入貫徹實施綠色發展理念的思想綱領和行動指南。2019年，生態環境部和發改委共同出臺長江經濟帶綠色發展戰略的政策性文件《長江保護修復攻堅戰行動計劃》。2021年3月，長江流域專屬的法律文件《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱“長江保護法”）頒布實施。作為我國的首部流域法，《長江保護法》首次明確了配置長江流域的管理事權，健全全流域執法監督體制，標志著多省市、多部門、多領域共同參與的長江流域協調工作體制正式確立，長江經濟帶綠色發展進入生態大保護戰略全面推進和多元共治的嶄新格局。

回顧長江經濟帶綠色發展政策的演進歷程，可以發現當前我國流域文明的生態大保護戰略已基本形成，長江經濟帶從“大開發”到“大保護”的戰略轉變對推動長江經濟帶沿線省市的空間結構優化、產業轉型發展、生態文明建設都具有重大而深遠的指導意義。

2? 長江經濟帶綠色發展政策的演進特點

長江經濟帶綠色發展的政策演進思路經歷了從“粗放式發展”到“科學發展”再到“生態文明”的歷史性變遷。作為我國經濟發展重心之一，長江經濟帶綠色發展的內涵更加豐富廣泛，其肩負的推進我國經濟發展方式轉變和產業結構轉型升級的重任也被賦予更多期望。回顧長江經濟帶綠色發展的演進過程，從政策層面來看，主要呈現以下特點。

2.1? 體現了由粗放式增長向綠色高質量發展的政策轉型方向

從我國長江經濟帶經濟發展和環境保護的演進歷程可以看出，不同經濟發展階段對應不同的經濟結構和能源結構，亦會出現相應的資源環境問題。20世紀80年代，由于長江流域整體經濟活動水平較低，對自然資源的需求不高，經濟活動產生的污染排放相對較小，此時經濟活動對自然環境的壓力較小。然而，隨著改革開放步伐的加快，鄉鎮企業異軍突起，對資源環境造成明顯壓力。尤其到90年代中葉，隨著我國改革開放力度的不斷加大，工業化和城鎮化步伐加快，工業污染排放持續攀升，生態環境質量不斷惡化。由于城鎮化的持續推進，越來越多的人群聚集到城市，自然生態受到較大破壞，城市生態系統脆弱性增強。伴隨21世紀的到來，長江經濟帶大量產業開始走轉型升級之路，工業生產的污染強度較粗放式增長時期有所降低，然而電子產品垃圾、電磁輻射、生活垃圾、灰霾污染等新型污染問題卻開始出現。

由此可見，經濟發展與環境保護的博弈一直都存在。長江經濟帶的發展理念從改革開放初期的“以經濟增長為中心，兼顧局部污染防控”發展到綠色政策萌芽起步期的“經濟開發優先，污染治理與生態環保并重”，再到綠色發展全面推進期的“生態優先、綠色發展”，每個階段發展理念的制定與實施，既是基于對我國社會主要矛盾和基本國情的客觀研判，同時又結合了當時國際經濟與環境保護的最新發展趨勢，體現了我國在發展長江經濟帶過程中不斷提升綠色發展水平的努力和決心，使得長江經濟帶發展的戰略重心徹底實現了從“大開發”到“大保護”的重大轉變，充分展現了我國作為一個大國的責任和擔當。

2.2? 體現了由單一主體發展為多主體協同的政策責任主體格局

在長江經濟帶綠色發展體系建立和不斷完善的過程中，政策工具由起初帶有行政指令的“整改措施”或者“三同時”“三同步”制度等，到后來全面引入競爭機制和法律、經濟手段如排污收費制度、評價監測制度、綠色產業發展政策，以及生態補償和綠色金融制度等，公眾參與性工具如環境信訪制度和信息披露制度也隨之出現。長江經濟帶綠色發展形成由政府主導和實施監管、企業自我約束、社會參與、公眾監督的多主體協同綠色發展責任格局。

基于以上背景，長江經濟帶綠色發展政策的戰略重點也從關注政府自身的職責，向厘清政府與企業、政府與社會之間的職責關系方向演進。最初長江經濟帶綠色發展政策主要依賴政府行政管理手段，然而隨著行政管理體制改革的強力推進，政府積極轉變工作職能，明確定位理清職責，充分調動企業的主觀能動性，激發市場主體活力，從而更好地發揮在綠色發展中的引領保障作用。近年來，國家和地方的發改、工信、財政、稅務等部門紛紛出臺綠色發展相關政策文件，部門間綠色發展的職責劃分逐漸明晰，部門合力正在增強。尤其是黨的十八大以來，黨中央高度重視生態文明建設發展，將生態文明制度體系從機構與職責層面向業務與運行層面深化，顯著提升了長江經濟帶綠色發展政策的執行效果。

2.3? 體現了由碎片化管理向一體化治理的政策演變路徑

回溯我國流域管理歷史，最早推行的是以行政區域為基本管理單元的區域化管理模式。長江流域雖建立了統一的管理機構長江委，然而由于長江委僅作為水利部派駐機構，不具有對長江流域沿線各省市進行統一調度協調的管理權限，無法實現對整個長江流域的一體化協同治理。而河長制的出現，作為不突破現行“九龍治水”的權力配置格局下的制度創新，通過由當地黨政負責人擔任河長等措施，將原先碎片化的涉水各部門整合到層級嚴密、分工明確的組織體系當中，有效促進了長江流域多個相關職能部門之間的協調與配合，形成多部門、多層級之間的動態聯動機制。2021年3月1日，我國出臺《中華人民共和國長江保護法》，首次將建立長江流域協調機制寫入法律，意在厘清和平衡長江流域經濟社會發展中的多元利益關系，從而破解流域碎片化治理困境，標志著長江經濟帶綠色發展由碎片化管理向一體化治理的全面轉型。

3? 長江經濟帶綠色發展政策的未來展望

長江經濟帶是是我國最重要的生態安全屏障，也是我國經濟最活躍、產業鏈最豐富的區域。回顧長江經濟帶綠色發展的演進歷程，盡管已取得一定成就，但長江經濟帶仍然面臨工業農業綠色發展壓力大、環境保護發展任務重、綠色發展的科技創新動能不足、人口城鎮化水平不高、區域聯動的社會參與度不高等薄弱環節。由此可見，現行的發展政策還不能完全滿足長江經濟帶綠色發展的迫切需要，未來長江經濟帶如何走好生態優先、綠色發展之路，政策的制定與出臺可圍繞以下幾方面展開：

3.1? 聚焦碳達峰碳中和推進長江經濟帶經濟社會全面綠色轉型

2020年，我國提出要在2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和。因此，“十四五”時期作為實現碳達峰的關鍵期、推進碳中和的起步期，應以能源結構轉型為重點，大力優化新能源政策，加快新能源體制改革，強化分布式能源系統建設，實施可再生能源替代行動，全面構建清潔低碳安全高效的能源體系;牢牢把握“實現減污降碳協同效應”的總體要求，突出精準、科學、依法治污，深入打好污染防治攻堅戰，積極出臺相關政策，強化土壤污染源頭防控和土壤修復，推進黑臭水體治理提升，開展農村環境綜合整治，守牢生態環境安全底線，全面推進長江經濟帶早日實現碳達峰碳中和。

3.2? 強化科技創新對長江經濟帶綠色發展的支撐與引領作用

長江經濟帶作為流域經濟帶，涉及水、路、港、岸、產、城和生物、濕地、環境等多個方面，是一個系統性的綜合治理與開發工程，必須全面把握、統籌謀劃。而無論是對長江經濟帶的生態保護和修護治理，還是對沿線產業轉型升級與優勢新興產業的創新發展，都離不開科技創新的支撐引領作用。應積極順應全球新一輪科技革命和產業變革趨勢，進一步加強和優化長江經濟帶綠色發展的頂層設計，完善科技創新體制機制建設，從政策層面引導依靠科技創新破解制約長江經濟帶區域之間發展不平衡、自主創新能力不強、中低端產業比重不低等難點、痛點和關鍵環節，以重大科技項目和重點實驗室作為推動科技創新的重要抓手，充分放大各類創新示范區的示范引領效應，將科技創新與長江沿線各行業深度融合，加大科技成果轉化力度牽引帶動創新發展，在深化長江沿線11省市間的科技創新區域合作中形成優勢互補、互動良好的協同創新格局。

3.3? 推動長江經濟帶綠色發展主體協同聯動

當前長江經濟帶綠色發展面臨的最大阻礙之一就是地方政府各自為政，導致出現較為嚴重的同質化競爭。應積極推進跨區域協同的綜合治理和主體聯動的體制機制創新，通過構建多層次、多方對話機制，健全跨域規劃職能對接機制，加強大數據平臺建設和對接工作，推動實現長江經濟帶從單項修復向面上治理、單方治理向綜合治理轉變的生態治理新格局，形成跨部門、跨群體、跨區域的長江上中下游科學聯動機制。為協調長江上中下游發展權利的不平衡問題，應加快完善長江經濟帶省際生態補償機制和跨域利益共享機制，通過建立全方位、多渠道的生態補償資金長效投入和治理成效評估機制，切實保障長江流域沿線各省市之間發展權利的相對均衡性。

3.4? 促進長江經濟帶綠色金融加快發展

加快長江經濟帶綠色金融發展，對于淘汰落后過剩產能、加快產業結構轉型升級具有重要意義。應加快創設綠色金融大數據綜合服務系統，整合分散在多個政府部門的數據，打破信息孤島，建立區縣兩級綠色項目庫，便于機構開展綠色金融業務，提高綠色金融的規模和效率;深化政府治理制度創新，聚焦公共服務，嘗試構建跨區域、覆蓋產業鏈各環節的綠色金融信息平臺，為上中下游共建綠色產業鏈創造良好的信息環境，并為綠色信貸、綠色保險、綠色債券、綠色基金等多種金融形態相互協調、相互支持提供必要的技術支撐。

參考文獻：

[1]李朱.長江經濟帶發展戰略的政策脈絡與若干科技支撐問題探究[J].中國科學院院刊，2020（8）：1000-1007.

[2]2015年政府工作報告縮略詞注釋[N].中國政府網www.gov.cn，2015-03-11.

[3]長江水利委員會長江勘測規劃設計研究院編：長江志規劃[M].北京：中國大百科全書出版，2007.

[4]文傳浩、林彩云.長江經濟帶生態大保護政策：演變、特征與戰略探索[J].河北經貿大學學報，2021（7）：94-100.

[5]新華社.習近平在湖北考察改革發展工作時強調堅定不移全面深化改革開放 腳踏實地推動經濟社會發展[N]，人民日報，2013-07-24.

[6]習近平.要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置[N].新華網https：//www.chinanews.com.cn/gn/2016/01-07/7706502.shtml，2016-01-07.

[7]推動長江經濟帶發展關鍵是正確把握生態環境保護和經濟發展[N].新華網http：//www.cjw.gov.cn/xwzx/mtgz/32100.html，2018-04-28.

[8]以長江經濟帶發展推動高質量發展——解讀習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上的重要講話[N].新華網https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1598827665812593656&wfr=spider&for=pc，2018-04-27.

[9]國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要[M].人民出版社，2016.

[10]王海芹、高世楫.我國綠色發展萌芽起步與政策演進若干階段性特征觀察[J].改革，2016（3）：6-26.

[11]傅佳莎.全力推進長江經濟帶綠色發展[N].中國網http：//opinion.china.com.cn/opinion_9_1848

09.html，2018-04-28.

[12]涂永紅.以綠色產業呵護生態長江[N].經濟日報，2021-02-01.

Evolution and Prospect of Green Development Policy in the Yangtze River Economic Belt

Qu Ting

（Hunan Academy of Social Sciences，Changsha，410003，China）

Abstract：The Yangtze River Economic Belt is the golden economic belt with the longest depth，widest coverage and greatest influence in China. This paper sorts out the evolutionary context of the green development policy of the Yangtze River Economic Belt，summarizes its evolution characteristics and laws，and looks forward to the future policy trends of the green development of the Yangtze River Economic Belt，which is important for giving full play to the effects of the green policy of the Yangtze River Economic Belt and accelerating the Yangtze River Economic Belt. Green development has certain reference value.

Key words：Green Development; Yangtze River Economic Belt; Evolution Characteristics;Future Prospects

收稿日期：2021-12-17

作者簡介：曲婷，助理研究員，博士，主要研究方向為區域經濟與綠色發展。E-mail：quting323@163.com