健全民主黨派民主監(jiān)督制度體系：基于政策文本與實(shí)踐調(diào)研的分析

摘 要：健全民主黨派民主監(jiān)督制度體系是發(fā)展全過程人民民主的必然要求，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是提升中國新型政黨制度國際話語權(quán)的必然要求。民主黨派民主監(jiān)督制度體系是以民主黨派民主監(jiān)督的頂層制度架構(gòu)為“傘柄”，各項(xiàng)中層制度安排為“傘骨”，具體工作機(jī)制為“傘面”的傘狀結(jié)構(gòu)。從整體來看，民主黨派民主監(jiān)督的頂層制度架構(gòu)應(yīng)該說是明確的，中層制度安排上仍缺少一個(gè)專門的關(guān)于民主黨派民主監(jiān)督的政策文本，最為薄弱的是在具體工作機(jī)制上。新時(shí)代推動(dòng)民主監(jiān)督發(fā)展，需要將好的理念融入制度設(shè)計(jì)，在凝聚政治共識(shí)、彰顯民主監(jiān)督特色、推進(jìn)知情明政和辦理反饋等方面著力完善，并將成熟的經(jīng)驗(yàn)固化為制度，將零散制度凝練為制度體系。

關(guān)鍵詞：民主黨派;民主監(jiān)督;制度體系

中圖分類號(hào)：D613 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3163（2022）02-00047-08

民主黨派和無黨派人士的民主監(jiān)督是指在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，通過提出意見、批評(píng)、建議的方式對(duì)中國共產(chǎn)黨進(jìn)行的政治監(jiān)督。民主監(jiān)督雖然不是國家權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)督，不具有強(qiáng)制性，但因其監(jiān)督主體特殊、內(nèi)容重大、范圍廣泛、形式多樣等特點(diǎn)，使得民主監(jiān)督成為中國特色社會(huì)主義監(jiān)督體系不可或缺的重要組成部分，并經(jīng)由中共“黨建國家”[1]的制度邏輯，成為中國國家治理的一種特色安排。民主監(jiān)督是以“執(zhí)政黨-參政黨”合作的方式實(shí)現(xiàn)的，是對(duì)西方“執(zhí)政黨-反對(duì)黨”政治監(jiān)督模式的超越，構(gòu)成了新型政黨制度的顯著優(yōu)勢(shì)[2]。如何使這種柔性合作的民主監(jiān)督彰顯優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮其應(yīng)有的效能，一直是理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的話題。現(xiàn)實(shí)來看，民主監(jiān)督既是民主黨派職能履行的一塊“短板”，也是我國新型政黨制度效能發(fā)揮的一個(gè)“瓶頸”。黨的十八大以來，黨中央高度重視民主監(jiān)督工作，在理念、制度、實(shí)踐等層面進(jìn)行了大力推進(jìn)。習(xí)近平總書記在多個(gè)場合提到民主監(jiān)督，特別強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨要有胸襟，參政黨要有擔(dān)當(dāng)[3]。從中央到地方，圍繞脫貧攻堅(jiān)、簡政放權(quán)改革、垃圾分類等主題，民主黨派專項(xiàng)民主監(jiān)督的實(shí)踐成效顯著。同時(shí)，民主監(jiān)督的相關(guān)制度和機(jī)制建設(shè)也有了長足進(jìn)步。從管根本、管長遠(yuǎn)的角度看，新時(shí)代推動(dòng)民主監(jiān)督發(fā)展，需要將好的理念融入制度設(shè)計(jì)，將成熟的經(jīng)驗(yàn)固化為制度，將零散制度進(jìn)一步充實(shí)凝練為制度體系。本文基于政策文本的梳理與監(jiān)督實(shí)踐的調(diào)研，力圖厘清民主黨派民主監(jiān)督制度體系的基本構(gòu)成，剖析其中的薄弱環(huán)節(jié)，提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

一、健全民主黨派民主監(jiān)督制度體系的重要意義

從新時(shí)代的新定位看，健全民主黨派民主監(jiān)督制度體系對(duì)發(fā)展全過程人民民主，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升中國新型政黨制度國際話語權(quán)具有重要意義。

（一）健全民主黨派民主監(jiān)督制度體系是發(fā)展全過程人民民主的必然要求

進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了發(fā)展“全過程人民民主”的重要論斷。從基本環(huán)節(jié)看，“民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”構(gòu)成了我國全過程人民民主的完整鏈條。這五個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、缺一不可，體現(xiàn)了全過程人民民主的全面性、系統(tǒng)性。其中，能否做到全面有效的民主監(jiān)督，是我國全過程人民民主與西方“起點(diǎn)民主、斷點(diǎn)民主”的重要區(qū)別之一[4]。任何權(quán)力都需要接受監(jiān)督，否則就可能異化、腐敗，背離民主的本質(zhì)，這是治國理政的一條公理。從這個(gè)意義上說，民主監(jiān)督是民主的運(yùn)行能否形成“閉環(huán)”的關(guān)鍵，也是人民委托出去的權(quán)力最終是否能夠真正對(duì)人民負(fù)責(zé)的保障。從毛澤東和黃炎培的“窯洞對(duì)”，到鄧小平的“共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督”，再到新時(shí)代以習(xí)近平同志為核心的黨中央實(shí)施的全面從嚴(yán)治黨，一代代共產(chǎn)黨人都在不斷地探索和完善權(quán)力制約監(jiān)督的中國方案。在這一歷史進(jìn)程中，民主黨派的民主監(jiān)督始終是該方案中獨(dú)具特色的一筆。可以說，發(fā)展全過程人民民主離不開民主黨派，而民主黨派在全過程人民民主實(shí)踐中的一項(xiàng)重要職能即是民主監(jiān)督。在這個(gè)意義上，健全民主黨派民主監(jiān)督制度體系，無疑是發(fā)展全過程人民民主的應(yīng)有之義。

（二）健全民主黨派民主監(jiān)督制度體系是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

制度建設(shè)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵。早在2012年11月17日，習(xí)近平在十八屆中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)就突出強(qiáng)調(diào)了通過理論創(chuàng)新推動(dòng)制度創(chuàng)新，構(gòu)建“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”對(duì)于治國理政的極端重要性[5]。作為基本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度可以說是國家治理體系的“四梁八柱”之一，具有重要地位。“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政”是中國新型政黨制度的基本特點(diǎn)。中國共產(chǎn)黨在國家治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位，是歷史的選擇，也是包括廣大民主黨派成員和無黨派人士在內(nèi)的中國人民的共同選擇。民主黨派作為各自所聯(lián)系的一部分群眾的組織化代表，是中國共產(chǎn)黨的親密友黨，在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下，在國家治理中與中國共產(chǎn)黨緊密合作。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，但并不排斥而且制度化、機(jī)制化地讓各民主黨派參與到國家治理和政權(quán)運(yùn)行中來。新型政黨制度的有效運(yùn)行無疑需要一整套制度體系作為支撐。同樣，民主作為一種現(xiàn)代人類共同追求的政治價(jià)值和治理方式，其有效運(yùn)行也需要一整套制度體系作為支撐。正是在這個(gè)交匯處，民主黨派民主監(jiān)督的制度化，一方面有利于新型政黨制度本身更加完備，另一方面通過民主監(jiān)督功能的有效有序履行，成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有益助力。從理論和實(shí)踐兩方面看，民主黨派無疑是我國國家治理體系中的重要行動(dòng)主體，其功能發(fā)揮構(gòu)成了國家治理能力的重要組成部分。因此，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角分析，推進(jìn)包括民主監(jiān)督在內(nèi)的制度建設(shè)，是其必由路徑。

（三）健全民主黨派民主監(jiān)督制度體系是提升中國新型政黨制度國際話語權(quán)的必然要求

長期以來，在政黨政治的話語體系中，西方政黨制度理論占據(jù)著主導(dǎo)地位，掌握著話語權(quán)。出于固有的意識(shí)形態(tài)偏見和強(qiáng)勢(shì)的話語地位，政黨制度成為西方某些勢(shì)力惡意攻擊、抹黑中國的“靶點(diǎn)”之一[6]。如，將我國政黨制度歸類為一黨制，并用“一黨獨(dú)裁”等語詞進(jìn)行污名化;把多黨競爭視為實(shí)現(xiàn)黨際監(jiān)督的唯一模式，質(zhì)疑我國的民主黨派不以競爭政權(quán)為目標(biāo)，就不是真正的政黨，也無法對(duì)中國共產(chǎn)黨真正進(jìn)行監(jiān)督等等。2018年3月4日，習(xí)近平總書記在全國政協(xié)十三屆一次會(huì)議期間提出了“中國新型政黨制度”的重要論斷，并指出與舊式政黨制度相比，中國新型政黨制度“新就新在它把各個(gè)政黨和無黨派人士緊密團(tuán)結(jié)起來、為著共同目標(biāo)而奮斗，有效避免了一黨缺乏監(jiān)督或者多黨輪流坐莊、惡性競爭的弊端”[7]。顯然，中國將能否做到“有效監(jiān)督”和“有序監(jiān)督”的雙重目標(biāo)，作為衡量政黨制度優(yōu)越性的重要標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐已經(jīng)充分證明，西方競爭型政黨制度并不是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的最佳模式，更不是唯一模式。在對(duì)外開放進(jìn)一步擴(kuò)大，日益走近世界舞臺(tái)中央的新時(shí)代，中國必須以高度的制度自信去提升新型政黨制度的國際話語權(quán)。一方面，要通過加強(qiáng)理論研究，講清楚中國新型政黨制度的邏輯，提煉出具有傳播力和影響力的話語;另一方面，要靠實(shí)踐印證，將制度優(yōu)勢(shì)真正轉(zhuǎn)化為治理效能，為講好中國多黨合作故事提供實(shí)踐素材。就此而言，健全民主黨派民主監(jiān)督制度體系，是充分發(fā)揮新型政黨制度優(yōu)勢(shì)，更好轉(zhuǎn)化和彰顯治理效能，進(jìn)而提升國際話語權(quán)的必然要求。

二、民主黨派民主監(jiān)督制度體系的基本構(gòu)成

形象地說，民主黨派民主監(jiān)督制度體系就是以民主黨派民主監(jiān)督的頂層制度架構(gòu)為“傘柄”，各項(xiàng)中層制度安排為“傘骨”，具體工作機(jī)制為“傘面”的傘狀結(jié)構(gòu)。

（一）頂層制度架構(gòu)

民主黨派民主監(jiān)督的頂層制度架構(gòu)關(guān)涉民主黨派與中國共產(chǎn)黨關(guān)系的宣示與確認(rèn)。作為國家的根本大法，《憲法》在其序言中宣示：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。”從黨內(nèi)法規(guī)的角度，《中國共產(chǎn)黨章程》在總綱中也明確提出，要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（以下簡稱中發(fā)[1989]14號(hào)文件）作為多黨合作領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件，指明“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”，是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派合作的基本方針;明確“民主黨派享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨(dú)立和法律地位平等”;強(qiáng)調(diào)“各民主黨派是反映人民群眾意見、發(fā)揮監(jiān)督作用的一條重要渠道”;提出“發(fā)揮民主黨派監(jiān)督作用的總原則是：在四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，發(fā)揚(yáng)民主，廣開言路，鼓勵(lì)和支持民主黨派與無黨派人士對(duì)黨和國家的方針政策、各項(xiàng)工作提出意見、批評(píng)、建議，做到知無不言，言無不盡，并且勇于堅(jiān)持正確的意見”。2016年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》特別強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合”，其第三十八條明確：“各級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)支持民主黨派履行監(jiān)督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評(píng)、建議，完善知情、溝通、反饋、落實(shí)等機(jī)制。”不論是在后續(xù)相關(guān)政策文件中還是歷任中共領(lǐng)導(dǎo)人講話中，都強(qiáng)調(diào)這種監(jiān)督是必要的、有益的、長期的，鼓勵(lì)民主黨派積極監(jiān)督，要求中共各級(jí)組織要自覺接受監(jiān)督。

（二）中層制度安排

民主黨派民主監(jiān)督的中層制度安排，主要涉及民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式、渠道等方面，為民主監(jiān)督的具體施行劃定邊界。《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（中發(fā)〔2005〕5號(hào)文件）對(duì)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容作出了明確界定，包括了“國家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況;中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況;黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況。”該文件同時(shí)強(qiáng)調(diào)要通過定期召開會(huì)議、通報(bào)情況、完善制約人員工作制度、邀請(qǐng)黨派負(fù)責(zé)人參加專項(xiàng)檢查和執(zhí)法監(jiān)督等方式拓寬民主監(jiān)督的渠道。在此基礎(chǔ)上，2015年出臺(tái)的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》進(jìn)一步將民主監(jiān)督的主要形式擴(kuò)展為“在政治協(xié)商中提出意見和建議”“向黨委及其職能部門提出書面意見和建議”“受黨委委托就有關(guān)重大問題進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督”等十種形式。2020年底修訂的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》則又對(duì)其進(jìn)行凝練性表述，即“支持民主黨派和無黨派人士在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則基礎(chǔ)上，在政治協(xié)商、調(diào)研考察，參與黨和國家有關(guān)重大方針政策、決策部署執(zhí)行和實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，受黨委委托就有關(guān)重大問題進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督等工作中，通過提出意見、批評(píng)、建議等方式，對(duì)中國共產(chǎn)黨進(jìn)行民主監(jiān)督。”

在上述政策文件的基礎(chǔ)上，中層制度安排還涉及一系列專門化的制度安排。以其中的特約人員工作為例，1989年5月，監(jiān)察部印發(fā)《關(guān)于聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員的幾點(diǎn)意見》，正式在制度層面啟動(dòng)特約人員工作。2006年9月，中央統(tǒng)戰(zhàn)部、最高人民檢察院、教育部等七部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)特約人員工作的意見》，對(duì)該項(xiàng)工作做了整體性規(guī)范。再進(jìn)一步，不同類型的特約人員也有相應(yīng)的專門規(guī)定。如2017年最高人民檢察院出臺(tái)《最高人民檢察院特約檢察員工作規(guī)定》，2018年中央紀(jì)委國家監(jiān)委出臺(tái)《國家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》，均對(duì)特約人員的條件、聘任程序、權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、履職保障等方面做出具體規(guī)定。再如，為保障民主黨派在政協(xié)開展民主監(jiān)督，除了《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》中的相關(guān)規(guī)定之外，2017年中辦還專門印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督的重要意義，提出了總體要求，明確了八個(gè)方面的監(jiān)督重點(diǎn)，規(guī)定了會(huì)議、視察、提案、專項(xiàng)監(jiān)督等監(jiān)督形式，規(guī)范了從監(jiān)督議題確定、活動(dòng)組織、意見報(bào)送、意見辦理等基本程序，提出了健全知情明政、協(xié)調(diào)落實(shí)、辦理反饋及權(quán)益保障四個(gè)方面的工作機(jī)制。上述制度文本在中觀層面對(duì)民主監(jiān)督進(jìn)行了相對(duì)具體的規(guī)定，為相關(guān)工作開展提供了遵循。

（三）具體工作機(jī)制

落實(shí)頂層制度架構(gòu)和中層制度安排，必須配套相應(yīng)的具體工作機(jī)制。就民主黨派民主監(jiān)督而言，大體上可以分為以下幾種工作機(jī)制。

一是監(jiān)督啟動(dòng)機(jī)制。從工作的角度來看，民主監(jiān)督職能履行首先要有啟動(dòng)機(jī)制。實(shí)踐中，不同監(jiān)督形式的啟動(dòng)機(jī)制有些是共通的，有些則是差異化的。比如，專項(xiàng)監(jiān)督的啟動(dòng)機(jī)制是中共黨委的委托。2015年11月，中共中央召開扶貧開發(fā)工作會(huì)議，明確提出要“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)”。此后，中共中央明確8個(gè)民主黨派中央分別對(duì)口8個(gè)中西部省區(qū)，就脫貧攻堅(jiān)工作開展專項(xiàng)民主監(jiān)督。2016年6月，中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合舉辦了各民主黨派中央開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作啟動(dòng)會(huì)暨培訓(xùn)會(huì)，正式啟動(dòng)脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作。

二是調(diào)查知情機(jī)制。民主監(jiān)督要有效，知情是基本前提。理論上講，民主監(jiān)督工作啟動(dòng)后，接下來就是開展調(diào)查、了解情況。如，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》規(guī)定：“黨委和政府及有關(guān)方面召開的重要會(huì)議，視情邀請(qǐng)政協(xié)有關(guān)負(fù)責(zé)同志、政協(xié)委員列席。圍繞監(jiān)督議題，政協(xié)應(yīng)組織相關(guān)委員認(rèn)真學(xué)習(xí)黨和國家重大決策部署，了解情況、把握形勢(shì)、掌握政策。根據(jù)監(jiān)督工作安排，有關(guān)方面應(yīng)認(rèn)真做好情況通報(bào)，重點(diǎn)通報(bào)工作中存在的問題、主要困難和薄弱環(huán)節(jié)，提前將有關(guān)材料送達(dá)政協(xié)委員，并為政協(xié)委員查閱資料、了解情況提供便利。”

三是意見提出機(jī)制。在通過調(diào)查研究等方式獲取信息、了解情況后，民主監(jiān)督最核心的環(huán)節(jié)就是監(jiān)督性意見和建議的提出過程。實(shí)踐地看，意見提出機(jī)制在不同監(jiān)督形式中不盡相同。如，在政治協(xié)商過程中，民主黨派可以通過會(huì)議發(fā)言、提案、調(diào)研報(bào)告等方式向中共和有關(guān)部門提出監(jiān)督性的意見建議。在脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)民主監(jiān)督中，各民主黨派中央負(fù)責(zé)同志與其對(duì)口的中共省委主要負(fù)責(zé)同志舉辦協(xié)商座談會(huì)，面對(duì)面地提出意見和建議。

四是溝通反饋機(jī)制。在收到意見建議后，中共及有關(guān)部門應(yīng)與提出意見建議的民主黨派進(jìn)行溝通，并向其反饋采納、辦理情況。這方面無論是政黨協(xié)商還是政協(xié)協(xié)商，均有明確的程序規(guī)定。如中辦2015年底印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》要求，對(duì)于需要辦理的協(xié)商意見，“由中共中央辦公廳會(huì)同中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部交付有關(guān)部門，辦理情況一般在3個(gè)月內(nèi)向中共中央辦公廳報(bào)告，并抄送中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部，由中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部反饋民主黨派中央”。

五是組織保障機(jī)制。作為一項(xiàng)組織化的工作，民主監(jiān)督運(yùn)作流程需要配套的組織保障機(jī)制。組織保障涉及內(nèi)外兩方面。從內(nèi)部看，主要是為了履行民主監(jiān)督職能，民主黨派自身需要進(jìn)行組織動(dòng)員、資源調(diào)配、工作部署等。從外部看，主要是中共及相關(guān)部門為民主黨派民主監(jiān)督職能履行創(chuàng)造良好條件。如為民主黨派調(diào)查知情提供便利渠道和經(jīng)費(fèi)支持，鼓勵(lì)和支持民主黨派講真話、建諍言，等等。

三、民主黨派民主監(jiān)督制度體系的薄弱環(huán)節(jié)

總體而言，民主黨派民主監(jiān)督的頂層制度架構(gòu)應(yīng)該說是明確的，中層制度安排上仍缺少一個(gè)專門的關(guān)于民主黨派民主監(jiān)督的政策文本，最為薄弱的是在具體工作機(jī)制上。

（一）監(jiān)督啟動(dòng)環(huán)節(jié)

從政治實(shí)踐的角度看，民主不僅體現(xiàn)為一種價(jià)值追求，更關(guān)鍵的是通過一定的技術(shù)和程序，使得民主能夠從理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)[8]。對(duì)于民主監(jiān)督而言，監(jiān)督啟動(dòng)環(huán)節(jié)是整個(gè)民主監(jiān)督過程的第一步。現(xiàn)實(shí)來看，民主監(jiān)督無法真正運(yùn)行起來的一大桎梏就是啟動(dòng)機(jī)制的缺失。從各種民主監(jiān)督形式的具體情況分析：有的附著于其他工作之中，如寓監(jiān)督于協(xié)商之中，無論是政黨協(xié)商還是政協(xié)協(xié)商，一般在年初都會(huì)廣泛征集議題，出臺(tái)年度協(xié)商計(jì)劃，但是協(xié)商的準(zhǔn)備工作啟動(dòng)了，并不意味著民主監(jiān)督就相應(yīng)地自發(fā)啟動(dòng);有的已經(jīng)有了慣例性的安排，但制度化、程序化、規(guī)范化程度還不夠，如專項(xiàng)監(jiān)督，“委托與接受委托”作為一個(gè)重要程序，需要進(jìn)一步固化下來;有的則缺乏啟動(dòng)機(jī)制，如“民主黨派向黨委及其職能部門提出書面意見和建議”靠的是黨派的自覺性，參加一些檢查、調(diào)研等活動(dòng)則主要是被動(dòng)地等待相關(guān)部門的邀請(qǐng)。

（二）調(diào)查知情環(huán)節(jié)

了解和掌握相關(guān)情況不全面、不細(xì)致、不深入、不及時(shí)等，是民主黨派履行民主監(jiān)督職能時(shí)碰到的最現(xiàn)實(shí)也最突出的難點(diǎn)問題。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是調(diào)查知情的主動(dòng)性不足。民主黨派及其成員絕大部分常常忙于本職工作，因而常以被動(dòng)地通過文件傳閱、會(huì)議傳達(dá)等形式獲取信息為多，主動(dòng)地就某一個(gè)問題某一件事情開展調(diào)查研究較少。二是知情渠道和手段較為單一。有些部門和單位出于“家丑不可外揚(yáng)”的心態(tài)，對(duì)民主黨派應(yīng)當(dāng)了解的情況和信息，在提供材料時(shí)經(jīng)常有所保留，帶有傾向性、選擇性，民主黨派獲得的更多是該部門或單位做得好、比較有利的信息，但對(duì)于民主監(jiān)督需要針對(duì)的“問題”要么避而不談，要么語焉不詳，導(dǎo)致民主黨派無法客觀全面地了解和掌握情況。與此同時(shí)，民主黨派及其成員自身通過其他途徑了解和掌握的渠道有限、手段缺乏、能力不足。三是知情時(shí)點(diǎn)滯后。現(xiàn)實(shí)中仍然存在相關(guān)制度執(zhí)行不力的問題，有些部門和領(lǐng)導(dǎo)仍然認(rèn)為民主黨派的協(xié)商和監(jiān)督只是繞不開的一道程序而已，走過場的思維定式還沒完全消除，導(dǎo)致在信息提供方面的應(yīng)付性和隨意性。比如，在政黨協(xié)商中提出意見和建議是民主監(jiān)督的一種重要形式。現(xiàn)實(shí)中一些中共組織表面上也常規(guī)性地通過召開協(xié)商會(huì)、座談會(huì)來聽取民主黨派的意見建議，但是經(jīng)常出現(xiàn)知情時(shí)點(diǎn)滯后的情況。比如，一些協(xié)商事項(xiàng)是基本已經(jīng)“定下來”的政策、措施、決定，趕在出臺(tái)前來進(jìn)行協(xié)商，相關(guān)材料和信息不能及時(shí)提供，民主黨派也缺乏足夠的調(diào)查研究和集體討論的時(shí)間，難以發(fā)揮民主黨派的組織優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)，從而使民主黨派很難提出針對(duì)性的意見建議，更別說是監(jiān)督性的意見建議，極大制約了民主監(jiān)督的作用發(fā)揮。

（三）意見提出環(huán)節(jié)

就被監(jiān)督者而言，主要是自覺接受監(jiān)督的意識(shí)尚沒有全面樹立起來。不少黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)民主監(jiān)督重視不夠：有的認(rèn)為是自找麻煩、可有可無;有的認(rèn)為就是走個(gè)形式，“客客氣氣提建議，認(rèn)認(rèn)真真走過場”;有的是“葉公好龍”，表面上廣開言路，內(nèi)心排斥不同意見。更有少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主意識(shí)不足，聽不得不同意見。就監(jiān)督者而言，主要存在兩方面的問題。一是不敢監(jiān)督。在參加國家政權(quán)過程中，作為參政黨的各民主黨派由“體制外”進(jìn)入了“體制內(nèi)”，在黨際關(guān)系上出現(xiàn)了對(duì)執(zhí)政黨的依附，在黨派組織中逐漸形成了“機(jī)關(guān)化”“行政化”的傾向，政黨意識(shí)特別是監(jiān)督意識(shí)日益淡薄[9]。有些黨派領(lǐng)導(dǎo)雖然認(rèn)同民主黨派應(yīng)該組織獨(dú)立，但考慮到在黨派領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的政治安排與實(shí)職安排、發(fā)展成員、開展活動(dòng)、辦公場所與經(jīng)費(fèi)保障等方面都需要執(zhí)政黨和相關(guān)部門支持，怕提的意見太尖銳容易得罪人，從而影響黨派組織或者自身發(fā)展。二是不善監(jiān)督。從基本職能的角度看，民主監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是黨派的組織行為，要體現(xiàn)黨派的整體力量和智慧。當(dāng)前，除了專項(xiàng)民主監(jiān)督之外，黨派發(fā)揮整體合力進(jìn)行監(jiān)督的案例較少。從監(jiān)督內(nèi)容看，民主監(jiān)督是參政黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政治性、重大性和高層次性，如黨和國家重大方針政策的制定和實(shí)施，執(zhí)政黨依法行政及其成員依法履職等，而實(shí)踐中的民主監(jiān)督更多聚焦于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的具體事務(wù)。

（四）溝通反饋環(huán)節(jié)

從過程上看，民主監(jiān)督是作為監(jiān)督主體的參政黨與作為監(jiān)督客體的執(zhí)政黨之間的互動(dòng)。不少黨派成員反映，缺乏及時(shí)高效的溝通反饋是制約民主監(jiān)督效能的一個(gè)痛點(diǎn)，“有意見無答復(fù)，有答復(fù)無溝通”“反映多，落實(shí)少”等現(xiàn)象突出。當(dāng)前實(shí)踐中，除了政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商中的少數(shù)形式（如提案辦理協(xié)商）有完整的溝通反饋制度安排外，民主黨派通過其他形式提出的意見建議大多缺乏明確的規(guī)范要求。如在會(huì)議協(xié)商和書面協(xié)商中，即使黨委主要領(lǐng)導(dǎo)口頭或者批示肯定了民主黨派提出的建議，也要求相關(guān)部門去落實(shí)，但后續(xù)真正采納了沒有、落實(shí)得怎么樣，缺乏反饋，民主黨派往往不知情，也很難參與后續(xù)的監(jiān)督。

（五）組織保障環(huán)節(jié)

一是力量保障的欠缺。民主黨派參政議政、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商均有完備的組織保障，很多黨派組織中專門設(shè)有參政議政委員會(huì)、調(diào)研處等專門機(jī)構(gòu)。然而民主監(jiān)督的職能履行并沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)支撐，也缺乏專職人員。二是政策保障的欠缺。從中發(fā)[1989]14號(hào)文件到2020年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，對(duì)民主監(jiān)督均作出了規(guī)范，但原則性倡導(dǎo)性的多，操作性的程序規(guī)范和剛性要求少，使得民主監(jiān)督頂層設(shè)計(jì)的要求在具體執(zhí)行中出現(xiàn)制度空轉(zhuǎn)。三是權(quán)利救濟(jì)保障的欠缺。有些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏對(duì)多黨合作“十六字方針”的理解和認(rèn)同，沒有從政治權(quán)利的角度正確對(duì)待民主黨派和黨外人士的監(jiān)督，存在抗拒排斥心理，對(duì)監(jiān)督者冷眼相待。由于缺乏暢通的救濟(jì)渠道，當(dāng)民主監(jiān)督權(quán)利的行使受到不應(yīng)有的對(duì)待時(shí)，黨外人士往往也只能沉默以對(duì)，久而久之就出現(xiàn)不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的現(xiàn)象。

四、健全民主黨派民主監(jiān)督制度體系的基本路徑

民主監(jiān)督制度體系的健全和完善，涉及頂層制度架構(gòu)、中層制度安排、具體工作機(jī)制，也涉及民主黨派與執(zhí)政黨的關(guān)系、與國家政權(quán)的關(guān)系、與社會(huì)的關(guān)系，還涉及制度主體、制度客體、制度環(huán)境等多個(gè)方面，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從當(dāng)前民主監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)出發(fā)，健全民主黨派民主監(jiān)督體系重點(diǎn)需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索和推進(jìn)。

第一，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，為健全民主監(jiān)督制度體系凝聚政治共識(shí)。歷史地看，中國共產(chǎn)黨尤其是黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)鍵抉擇對(duì)民主黨派民主監(jiān)督制度變遷的方向起著關(guān)鍵的引導(dǎo)作用[10]。在新時(shí)代，民主黨派民主監(jiān)督效能的發(fā)揮，同樣離不開中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。多黨合作已經(jīng)走過了七十多年的歷程，不論是中國共產(chǎn)黨還是各民主黨派，本身的變化是巨大的，加之政治社會(huì)外部環(huán)境的改變，民主監(jiān)督也面臨著新形勢(shì)、新要求。然而，不管時(shí)代如何變遷，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派都不能忘記合作初心。特別是作為領(lǐng)導(dǎo)黨的中國共產(chǎn)黨，更應(yīng)該切實(shí)扛起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，從推動(dòng)“執(zhí)政黨建設(shè)與參政黨建設(shè)的相互促進(jìn)”的高度，為民主黨派履行包括民主監(jiān)督在內(nèi)的各項(xiàng)職能創(chuàng)造有利條件和良好生態(tài)。一方面，統(tǒng)戰(zhàn)部門作為黨委統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部門，在工作方案的制定、監(jiān)督活動(dòng)的實(shí)施、與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)對(duì)接、監(jiān)督成果的匯總上報(bào)等一系列過程中，都承擔(dān)著重要職責(zé)。要充分發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)作用，推動(dòng)民主監(jiān)督相關(guān)制度的執(zhí)行和活動(dòng)的有序開展。另一方面，要做好民主監(jiān)督的保障工作，破解民主黨派不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境。一是建立“容錯(cuò)”機(jī)制，為民主監(jiān)督創(chuàng)造寬松環(huán)境。民主黨派敢于監(jiān)督與中共自覺接受監(jiān)督往往是一體兩面的。為此，各級(jí)黨委要堅(jiān)持不抓辮子、不扣帽子、不打棍子的方針，鼓勵(lì)民主黨派成員說真話、諫諍言。二是完善權(quán)利救濟(jì)，嚴(yán)肅查處因民主監(jiān)督而對(duì)民主黨派成員進(jìn)行打擊、報(bào)復(fù)的行為。三是強(qiáng)化組織建設(shè)，推動(dòng)各黨派的監(jiān)督委員會(huì)由“虛”轉(zhuǎn)“實(shí)”，并賦予其對(duì)外的民主監(jiān)督職能。四是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，統(tǒng)籌考慮黨派組織的經(jīng)費(fèi)安排，加強(qiáng)對(duì)黨派履行民主監(jiān)督職能的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。

第二，牢牢把握“合作式監(jiān)督”這一定位，彰顯民主監(jiān)督的特色。民主黨派民主監(jiān)督是在合作型的新型政黨制度架構(gòu)中進(jìn)行的政治監(jiān)督，是一種“合作式監(jiān)督”。民主監(jiān)督不是為了“挑刺”“找茬”，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了推動(dòng)工作，為了幫助黨委政府更好地完善政策、推行政策。這種監(jiān)督不止步于發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是對(duì)相關(guān)工作的完善和推動(dòng)。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各民主黨派深入開展調(diào)研，密切聯(lián)系群眾，在發(fā)現(xiàn)“真問題”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出切實(shí)可行的解決方案。民主黨派在民主監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題、提出的對(duì)策，還可以在參政議政、政治協(xié)商的過程中進(jìn)一步運(yùn)用。在民主黨派和無黨派人士向省委提出建議的“直通車”制度中，可以增加民主監(jiān)督方面的專報(bào)。同時(shí)，在每年的政黨協(xié)商計(jì)劃中，至少安排一次民主監(jiān)督方面的專題協(xié)商。此外，從相關(guān)經(jīng)驗(yàn)看，一些地方的民主監(jiān)督之所以取得了較好的成效，很重要的一點(diǎn)是將柔性的民主監(jiān)督與剛性監(jiān)督相結(jié)合。就此而言，可以建立紀(jì)委、監(jiān)察委員會(huì)與民主黨派對(duì)口聯(lián)系制度，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)包括派駐各部門紀(jì)檢組要定期與各民主黨派溝通情況、聽取相關(guān)意見和建議。

第三，推進(jìn)知情明政機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)民主監(jiān)督的信息對(duì)稱。民主監(jiān)督要到位，其前提和基礎(chǔ)是民主黨派充分知情，否則監(jiān)督就容易失去準(zhǔn)心或流于表面。為此，要不斷推進(jìn)知情明政機(jī)制建設(shè)。一是完善相關(guān)“被動(dòng)”知情機(jī)制。要進(jìn)一步細(xì)化民主黨派組織與同級(jí)黨委政府相關(guān)部門對(duì)口聯(lián)系制度，推動(dòng)重大情況通報(bào)、民主黨派成員列席有關(guān)會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)互訪座談、重大事項(xiàng)檢查視察、文件資料送閱等的落實(shí)，為民主黨派知情明政提供更多平臺(tái)和渠道。二是建立民主黨派“主動(dòng)”知情機(jī)制。統(tǒng)戰(zhàn)部門可以考慮制作“知情明政聯(lián)系單”。在民主監(jiān)督過程中，民主黨派需要了解和掌握的信息，通過常規(guī)渠道無法獲取的，可填寫“知情明政聯(lián)系單”，由統(tǒng)戰(zhàn)部門轉(zhuǎn)交有關(guān)部門。在法律、政策允許的范圍內(nèi)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極配合，在合理期限內(nèi)通過面對(duì)面、電話、書面等形式提供相關(guān)信息，不能提供的應(yīng)說明理由。

第四，完善民主監(jiān)督辦理反饋和特約人員等制度，確保民主監(jiān)督落到實(shí)處。對(duì)民主黨派民主監(jiān)督的意見建議，各級(jí)黨委要認(rèn)真研究，統(tǒng)戰(zhàn)部門要做好溝通協(xié)調(diào)，制定相應(yīng)工作規(guī)范，由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)反饋，通過什么渠道反饋，什么時(shí)限內(nèi)反饋等都需要予以明確。監(jiān)督意見的辦理部門不僅要重視辦理結(jié)果的反饋，也要重視辦理過程中的溝通，不能以“反映問題已經(jīng)解決”“正在解決中”“留作參考”等寥寥數(shù)語進(jìn)行應(yīng)付，而是要具體說明“哪些采納了，落實(shí)到什么程度”，對(duì)“哪些沒有采納，為何沒有采納”也要做出解釋。特約人員民主監(jiān)督制度可以從三個(gè)方面予以完善。一是規(guī)范特約人員的聘任和管理。在特約人員的聘任過程中，可以考慮增加民主黨派的推薦權(quán)，并建立特約人員定期向本黨派述職制度，強(qiáng)化特約人員與本黨派的聯(lián)系，突出特約監(jiān)督的政黨性和組織性。二是拓展特約人員的聘任范圍。從黨際監(jiān)督的角度看，可探索在行政機(jī)關(guān)、司法部門之外，延伸到黨委工作部門。三是建立特約人員監(jiān)督意見“直報(bào)”機(jī)制。聘用單位要在常規(guī)邀請(qǐng)調(diào)研、座談等基礎(chǔ)上，打通渠道，讓特約人員的意見建議能夠更加便捷、及時(shí)地提出。統(tǒng)戰(zhàn)部門可將其納入大黨建考核中的統(tǒng)戰(zhàn)工作專項(xiàng)，以此督促聘用單位對(duì)特約人員監(jiān)督意見的辦理和反饋。

第五，總結(jié)提煉專項(xiàng)民主監(jiān)督的成功經(jīng)驗(yàn)，形成可操作、可復(fù)制、可推廣的專門制度。專項(xiàng)民主監(jiān)督，是在短期內(nèi)進(jìn)行組織動(dòng)員，就某一工作或事項(xiàng)開展監(jiān)督，具有臨時(shí)性。然而，每一次專項(xiàng)民主監(jiān)督的工作流程實(shí)際上是具有共通性、規(guī)律性的。監(jiān)督主題可以千變?nèi)f化，但專項(xiàng)民主監(jiān)督的工作模式應(yīng)該有制度可以遵循、規(guī)范。就此而言，總結(jié)當(dāng)前專項(xiàng)民主監(jiān)督已經(jīng)取得的成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)專項(xiàng)民主監(jiān)督工作由“項(xiàng)目化”走向“制度化”，意義重大[11]。統(tǒng)戰(zhàn)部門有必要牽頭制定相關(guān)文件，對(duì)專項(xiàng)民主監(jiān)督主題確定、組織實(shí)施、考核管理等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，可考慮進(jìn)一步從整體上制定出臺(tái)專門的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民主黨派民主監(jiān)督工作的意見》，對(duì)整個(gè)民主監(jiān)督工作進(jìn)行制度規(guī)范。

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