構建全過程人民民主協商實現機制研究

胡劍?賈麗紅

摘 要：“協商”是人民民主得以“全過程”發揮自身制度功能的重要前提，發展“全過程人民民主”必須高度重視全過程人民民主協商實現機制建設。新時代，全過程人民民主協商表現出協商意識有待加強、協商議題多元龐雜尚需精簡、協商過程流于形式亟須改革、協商成果落實時效亟須提升等問題。構建全過程人民民主協商機制應堅持協商意識與協商行為齊抓、協商議題多元與質量并重、協商過程與協商內容并重、及時反饋與動態反饋結合等原則。為此，應建立協商意識強化機制、完善協商議題篩選機制、健全協商過程落實機制、完善協商成果反饋機制，更好推動全過程人民民主協商成果落實轉化。

關鍵詞：全過程人民民主;協商民主;協商實現機制

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3163（2022）02-00055-06

發展社會主義協商民主是新時代中國特色社會主義民主政治建設的重要戰略部署，凸顯了我國國家治理體系和治理能力現代化的優勢所在[1]。黨的十八大報告提出，“要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”[2]，黨的十九大報告明確指出“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐”[3]。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立一百周年大會上的講話中強調指出，要“踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主”[4]。民主協商是全過程人民民主實現的重要途徑，深入推進全過程人民民主協商實現機制建設具有重要的意義與價值。

一、全過程人民民主協商現存問題探尋

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出發展全過程人民民主，在民主協商制度建設方面構建了高效完備的制度體系，但也存在一些亟須改善和完善的方面。

（一）協商主體協商意識有待增強

協商意識是協商主體在協商過程中針對協商對象、協商事宜、協商恰當性、具體協商程度等體現出的思想、觀念總和。協商意識具有明顯的意志特征和行動指向。當前協商主體的協商意識整體較為良好，但是也應該看到部分協商主體的協商意識有待加強。

1.人民群眾協商參與意識不足

人民群眾是協商的參與者，人民群眾是否具有協商意識是關系全過程人民民主協商貫徹實現的思想前提。我國社會主義政治制度是最廣大人民群眾享有民主權利的政治制度，這從根本上保證了協商民主參與主體的廣泛性，然而在協商民主的實踐中人民群眾參與協商意識卻不強。中國自古提倡重視人際關系的和諧發展，這有利于協商在和諧的條件下進行，但也使人們在協商時容易盲目持贊同態度，不敢發表自己真實的觀點，不能形成不同觀點之間的交流、碰撞，從而影響協商民主的成效。人們內心既渴望能通過民主協商的方式解決涉及自身利益的重大事項，但受傳統觀念，以及自身政治意識薄弱、語言表達能力較弱等因素影響，人們主動參與民主協商的意識不強，因此，亟須完善協商意識強化機制，強化人民群眾的協商意識。

2.部分黨政領導協商法制意識淡薄

黨政領導作為民主協商的領頭人，其自身的行為對于人民群眾具有模范、指引作用。在推進全過程人民民主協商實踐過程中，少數黨政領導在進行民主協商時法制意識淡薄，在協商前、協商中、協商后對協商的重要性認識均不足，認為民主協商就是只要按照要求召集人民群眾進行協商，將協商成果如實向上反饋，將“法律作為行政的具體實踐工具”[5]。一些地方黨政領導在對于參與協商人民群眾的選擇上、協商過程的流程上，以及協商成果的歸納總結上不同程度地存在隨意、不夠重視的問題，不能切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，在民主協商過程中缺乏平等協商意識。正如有學者指出：“缺乏平等條件下的協商民主實踐往往只是‘意識形態’和‘病態’的。”[6]因此，要規范黨政領導的政治行為、強化其協商法制意識。

（二）協商議題質量尚需優化

協商議題是民主協商的主題，新時代全過程人民民主協商內容主要在重大事項決策前圍繞改革發展穩定、涉及群眾切身利益的問題廣泛開展協商，協商的議題包括政治、經濟、文化、社會、生態等方方面面，但一些領域的協商議題尚需優化。

1.協商議題的科學性有待提升

協商議題既關系協商的方向，也影響協商活動的開展成效，科學的協商議題是保障全過程人民民主協商取得成效的前提。在議題數量多、內容涉及面廣的情況下，部分協商主體在協商議題選擇上不精準，不能正確處理“全和精的關系”，易出現顧此失彼、主次不清的現象;在協商議題的數量上不能正確處理“多與少的關系”，致使協商議題的確立不夠科學。在協商議題選擇上達不到科學化、精準化導致協商議題數量較多，在開展協商時無法統籌兼顧，因而達不到協商的預期成效。在協商議題的選擇上缺乏針對性，不能正確處理“大與小的關系”，協商議題過大導致研究不夠深入、對策建議不準不實、缺乏操作性，議題過小導致缺乏協商價值，因此要完善協商議題分類整合機制，以提升協商議題的科學性。

2.協商議題選擇程序尚需完善

協商議題的征集到議題的確立全過程中，協商議題選擇程序不夠完善，不僅消減了協商的時效性、實踐性、科學性、合理性、針對性，也影響了協商的質量和結果。協商議題是面向社會廣泛征求議題的基礎上，綜合考慮各方面意見而產生的，其產生過程也內在要求及時完善協商議題的選擇機制。目前，在協商議題的確立上缺乏一整套完善的程序，使得在協商議題的確定上易受個人偏好的影響，部分協商議題的選擇呈現隨意化、主觀化的現象。其根本原因在于協商議題選擇機制不夠完善，缺乏專業化的議題篩選隊伍，因此要建立健全協商議題專家篩選機制。

（三）協商過程流于形式亟須改革

1.協商過程監督機制有待完善

現階段，在協商過程中還存在“想協商就協商，沒意愿就不協商”，“有時間就多協商，沒時間就不協商”的現象，協商過程缺少制度化、程序化、規范化的監督機制設計，使得在涉及人民群眾切身重大利益的事項協商時，少數黨政干部不夠重視，在協商過程中以簡單的通報會代替協商，以事后協商代替決策前協商，為應對上級檢查而開展臨時協商，致使協商過程呈現出隨意化、形式化的問題，原因在于缺乏完善、細致的協商過程監督機制。完善的協商監督機制能夠對協商過程中干部的履職狀況、人民群眾參與度、協商進展、協商落實狀況進行及時監督，避免因時而異、因事而異，使協商過程真正落實到位。

2.協商過程保障機制有待完善

當前，協商民主在部分領域、部分工作中不同程度地存在協商深度不夠、互動不足、審議不深入、協商不充分的問題。在協商運行過程中，各級政府交流協商信息呈現出單向化的趨向，留給協商參與者的準備時間較少，對于協商交流的問題了解不夠。協商過程缺乏完善的保障機制使一些政協委員作為協商的主要參與者無法全面掌握情況，因而在協商過程中無法提出針對性的意見和建議，影響了協商實效。

（四）協商成果轉化時效亟須提升

協商成果是民主協商的重要成果，協商有沒有含金量關鍵看協商成果采納、落實程度，協商成果只有被政府、黨委吸納采用才能產生實際的作用與效能。目前，協商成果整體上轉化較為及時，但也應該看到部分協商成果轉化時效仍需提升。

1.協商成果反饋時效有待提高

協商成果及時反饋是保障人民的知情權、參與權、監督權的重要一步。當前協商成果在落實中存在領導批示反饋不及時、協商成果辦理過程反饋不及時、協商成果落實反饋不到位等現象。由于缺乏完善系統的協商成果反饋機制，使一些承辦單位在協商成果的具體轉化落實中，不及時向黨委政府報告其落實進度、不及時向政協反饋進度、不及時向社會公布進度，導致人民群眾對協商成果是否落實、落實情況如何掌握不夠，長此以往不僅影響了協商民主的公眾認可度，也造成了社會公共資源的浪費。

2.協商成果落實時效有待提升

當前在部分協商成果的轉化落實上，還存在著重協商輕落實、重答復輕落實等問題。協商成果落實轉化的時間較長，可能會影響協商成果的公眾認可度。一些單位在承辦協商成果的轉化落實工作中未將落實情況進行動態反饋，致使協商成果在落實中存在分工不明確、責任主體不明確、措施無人落實等問題，嚴重影響了協商成果的落實時效。

二、全過程人民民主協商機制構建原則

（一）協商意識與協商行為齊抓的原則

從本質上說，新時代全過程人民民主協商的參與主體是人民群眾。人民群眾參與全過程人民民主協商時外化出來的是其參與協商的行為，而一定行為都是基于一定的協商意識而產生。協商意識不僅決定了協商主體在民主協商過程中的參與程度、協商過程中采取的態度、采取何種協商的行為，還影響一定的協商主體在協商中的協商角色、協商情感、協商選擇。協商意識不是孤立存在的，協商意識是基于協商主體個人的實踐活動而產生，又服務于其自身參與的協商活動、協商事務。從協商主體的協商意識和協商價值觀可以預測其協商參與度以及協商行為，反之協商主體參與協商的行為、在協商過程中的參與度也可以折射出其協商意識及協商價值觀念。協商主體的協商意識和協商行為二者是相輔相成的，協商意識引領協商行為、協商選擇，協商行為的實踐中又不斷強化協商意識、深化協商價值觀。協商意識是協商主體在思想上認識到協商重要性的前提，協商行為是協商主體實際參與協商中的行為表現，在協商時要將思想引領與行為指引結合起來，新時代推進全過程人民民主協商機制構建應遵循協商意識與協商行為齊抓的原則。

（二）協商議題多元與質量并重的原則

協商民主是我國現行憲法所確認的人民民主的一項重要特征[7]。協商議題是協商時的主題，協商議題是否科學事關協商全過程能否順利進行。協商議題涉及政治、經濟、文化、社會、生態各個領域，也涉及人民生活各個方面，協商議題數量多、協商議題領域涉及面廣。協商議題多元化是推進新時代全過程人民民主協商順利開展的必然要求，也是保障人民真實廣泛享有權利的重要體現。協商議題多元化是協商民主順利開展的基礎，在看到協商議題多元化的同時也應該重視協商議題質量。協商議題多元化是前提，協商議題質量好壞關乎協商成果是否有效。對協商議題的選擇要精細化、準確化、合理化，確保協商議題的質量，使協商議題的確定更能滿足多元協商主體的需要。要處理好協商議題多元化與協商議題質量的關系，在議題多元化的基礎上處理好協商議題“大與小”“多與少”“全與精”的關系。因此，要秉持協商議題多元與協商議題質量并重的原則。

（三）協商過程與協商內容并重的原則

過程性是民主的內在要求[8]。恩格斯在《反杜林論》中就指出，把自然界中的各種事物和各種過程孤立起來，撇開宏大的總的聯系去進行考察，因此，就不是從運動的狀態，而是從靜止的狀態去考察[9]。從“過程”出發考察事物的存在和發展是馬克思主義一個重要的辯證法原理。全過程人民民主協商是一個協商事項產生、存在、發展、落實的過程，協商過程也是對協商事務的認識更加完整、準確的過程。協商過程是協商成果產生的基礎，只有將協商過程落實到位才能最大程度促進協商成果科學化、民主化。協商過程不僅是人民參與協商、集思廣益的過程，更是將協商內容落實到位的過程。協商過程與協商內容二者相互聯系，協商過程是將協商內容進行協商的過程，協商內容是在協商過程中進行商量、討論的內容。協商過程落實不到位，協商內容就缺乏載體;在協商過程中沒有實質性的協商內容，協商過程就是空洞的存在。協商內容要通過協商主體在協商過程中表現出來，同時協商過程也是使協商內容更加合理的保障。合理的協商過程是對于協商內容提出的意見和建議，以便協商主體及時審思、調整協商內容。當前，開展民主協商時要堅持協商過程與協商內容并重的原則。

（四）及時反饋與動態反饋結合的原則

全過程人民民主協商是一個動態發展的過程，協商成果是協商得出的重要成果。進入新時代，隨著民主意識不斷增強，人民群眾對于協商成果的落實進度也更為關注。應該看到，一些地區重視協商過程，輕視協商成果轉化落實，致使協商成果在轉化落實中效率低下，以及相關部門之間信息反饋不及時造成信息的閉塞，致使協商成果未能轉化落實。及時反饋強調的是要將涉及人民切身利益的相關協商信息及時反饋給人民群眾，保障人民的知情權、參與權、監督權。動態反饋是根據協商的進度進行實時反饋，強調的是動態性，協商事務本身就是一個動態發展的過程。根據協商的發展態勢進行反饋不僅是簡單的信息反饋，更是協商成果落實者和協商成果決策者之間信息的交流、融合過程。由此，及時反饋和動態反饋相互補充，在協商過程中發揮不可替代的作用。構建全過程人民民主協商實現機制要堅持及時反饋和動態反饋相結合的原則。

三、構建全過程人民民主協商實現機制

習近平總書記在黨的十九屆四中全會上提出“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”[10]，制度有根本性、穩定性、全局性、長期性的特征，制度要素的構建與完善是新時代全過程人民民主協商實現建設的重要方面。構建全過程人民民主協商實現機制對于提升協商時效、質量和公眾認可度至關重要。

（一）建立協商意識強化機制

要通過建立協商意識生成、塑造、考核等機制強化協商意識習慣養成。協商意識生成機制可以利用網絡、新媒體、主流媒體等平臺進行線上“協商意識”宣傳教育，將協商意識潛移默化地植入人們的頭腦中，同時，在線下可以通過榜樣示范、行為規范、物質激勵等手段推動人民群眾主動協商，將協商意識內化為協商自覺。協商意識塑造機制要求通過談心談話、學習培訓、調查研究、走訪看望委員、協商委員聯系群眾等方式方法及時掌握人民群眾的協商意識動態發展過程，加強對其正向引導。協商意識考核機制要求定期對協商主體的參與度、協商能力、協商行為等情況進行全面綜合考核，以此衡量協商主體的協商意識狀況，從而激發其提升協商意識的動力，促使其自覺將協商意識內化于心、外化于行。協商意識生成機制、協商意識塑造機制、協商意識考核機制等緊密聯系，既是促進協商意識內化的重要機制，也是規范協商行為的重要手段。

（二）完善協商議題篩選機制

1.完善協商議題分類整合機制

為確保協商主體平等的參與權利，協商民主的起點即議題的選擇和決定，應做出公正的規定[11]。面對新時代協商議題數量多、涉及領域廣的局面，要完善協商議題分類整合機制，提升確定協商議題的實效。協商議題的確立大致可以分為兩種途徑，即“自上而下”和“自下而上”。“自上而下”指的是人大、政協、黨政部門、基層黨組織等確定議題，但是在此過程中，協商參與者的意見往往受到黨政領導意志的影響，發揮不出其自身的意見，也體現不出協商的民主性。“自下而上”指的是協商議題通過廣泛征求人民群眾的意見再確定最終議題。為此，要建立協商議題分類整合機制。首先將收集的議題進行分類，可以按照其所屬領域進行分類，諸如分為政治、經濟、文化、社會、生態等五大領域的議題，然后按其所屬領域的議題進行整合，再根據其重要程度、科學性確立協商議題。

2.完善協商議題專家遴選制度

有效的協商必須與協商議題的可協商性相匹配[12]，在征集民意對議題分類整合的基礎上，邀請相關領域的專家對協商議題進行遴選，才能保證協商議題確立的專業化、科學化。其一，制定協商專家遴選制度。要通過制定遴選規則，諸如通過協商專業知識考核、現有成果，以及工作經歷、教育背景等方面進行綜合測評，公開選拔一批業務素質高、協商能力強的學者，建立專門的協商議題遴選專家庫，由此，不僅能夠保證協商議題確立的科學化、專業化，而且也能對協商議題提供高質量的意見和建議。其二，建立專家遴選協商議題行為規范。專家學者在進行協商議題的最終遴選時要遵循基本的行為規范，堅持協商議題的公共性、差異性、人民性等原則，從而遴選出既關乎人民切身利益、又關乎社會和諧穩定、國家長治久安的科學議題。

（三）健全協商過程落實機制

1.健全協商過程監督機制

為確保協商過程有序開展，要健全協商過程監督制度。監督機制的構建要從監督權力的行使機制、監督權力的保障機制、監督信息公開制度三方面入手。監督權力的行使機制要求實行協商事項隨機分配、協商事項終身負責。協商事項隨機分配要求監督主體對于其監督事項隨機獲取，協商事項監督終身負責要求對監督的協商事項終身負責，以提升監督的約束力。監督權力的保障機制要求為監督主體在行使監督權力時營造出一種良好的監督氛圍，避免在監督過程中出現監督者和被監督者的權力沖突。監督信息公開制度要求監督主體在監督協商過程中將其監督的情況及時公開。

2.完善協商過程保障機制

協商過程保障機制要求完善政治保障機制、法治保障機制、經費保障機制。民主協商的完善和發展，關鍵在于中國共產黨的領導作用[13]。政治保障機制要求堅持黨的集中統一領導。法治保障機制要求以法律程序規范協商民主過程，促進“相應的溝通及其程序化、制度化”[14]，明確協商內容、協商過程、協商程序，加強協商過程程序性保障。經費保障機制要求建立協商經費專款專用長效機制。

（四）健全協商成果反饋機制

協商成果在轉化過程中要反饋給相關部門和人民群眾，通過雙向意見的交流碰撞，才能最大限度地保證全過程人民民主協商質量，因此要健全協商成果雙向反饋機制。一方面，要建立協商成果采納反饋機制。要明確政協、人大、基層黨組織等協商主體的責任與義務，督促其及時將協商開展情況、協商成果報送黨委政府及相關部門。協商成果辦理部門要在規定期限內將協商成果辦理情況、落實情況及時反饋給議題提出者。另一方面，要建立協商成果轉化群眾評價反饋制度。在推進協商成果的落實轉化過程中，要把協商成果的轉化進度、實施成效通過相應的網絡平臺公布并征集民意，從而了解人民群眾對協商成果的意見建議。可以在線上線下建立專門的反饋專欄，及時公布相關信息，并對公眾開通評價和提議通道，對相關意見、建議整理歸納，反饋給協商成果轉化部門。

參考文獻：

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責任編輯：王天海