中央蘇區國營企業外部監督述論(1931—1934)

劉 毅

提要：黨領導下的國有企業外部監督探索肇始于中央蘇區。企業工作人員、資產和生產經營活動構成了國營企業外部監督的基本面向。國家政權監督和社會監督共同構架起了中央蘇區國營企業外部監督體系，其中國家政權監督的形成機理可以在“外部監督目標—國家權力結構”的分析框架下進行理解。工農民主專政的國體、權力社會化的歷史趨勢以及政府監督的有限性，則為社會監督作為補足性力量介入國營企業監督格局提供了解釋。受特定歷史環境影響，中共領導下的國營企業外部監督實踐孕育了頗具蘇區特色的監督風格，其中所蘊含的若干理念、原則和經驗，對于推動構建現代國有企業外部監督體系和推進監督能力現代化仍有其啟發意義。

國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，強化外部監督是黨領導國有企業所秉持的一貫方針。黨的十八大以來，習近平總書記對國有企業深化改革和健康發展極為重視，多次在不同場合就加強國有企業監管、防止國有資產流失提出要求。監督是治理的內在要素，國有企業監督內含于國有企業治理之中，國有企業治理是國家治理體系的重要組成部分。其實早在中央蘇區時期，中共就已經圍繞國營企業外部監督問題展開了探索。在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的當下，回顧和總結中央蘇區時期國營企業外部監督的歷史和經驗，可以為新時期改進和完善中國特色國有企業監督體制機制提供歷史維度的參照。

圍繞中央蘇區國營企業監督問題的既往研究多關注于內部治理，在外部監督方面少有問津。即使有所涉及，也多置于廉政史領域進行且缺乏專論。這種研究格局無疑制約了在這一問題討論上的全面性和精細性。其一，盡管腐敗治理是國營企業外部監督的重要目標，但并不意味著其構成了外部監督的全部，僅將視野停留于廉政史領域，容易導致對其他企業監督領域的忽視和遺漏；其二，“中國革命對國營企業的影響是目前國營企業研究的一個核心與根本問題”。只有立足于國有企業治理角度對這一問題展開專門審視，才有助于總結蘇區國營企業外部監督的特征和規律，借助從中提煉出來的更為清晰的分析框架，更好地思考國家權力結構調整和國有企業治理目標轉型背景下，國有企業外部監督體制機制調整的可能進路，實現歷史研究方法“據古鑒今，以立時治”的價值。

一、監督目標的框定：中央蘇區國營企業外部監督的主要面向

黨領導國有企業的實踐始于中央蘇區。新生政權從蘇區實際出發，理性看待國有經濟建設問題，“蘇維埃在目前不應當企圖壟斷所有的生產事業，但創辦并發展一些特別需要與特別有利的國有企業，則是可以而且應當的”。本著必要且可能的原則，蘇區政府從投資興辦軍工企業入手，初步構建起由國營工業企業、國營商業企業和國營金融業企業組成的國營企業體系。

圖1 蘇區國營企業體系

工業企業是蘇區發展國營企業的重中之重，其中又以建立軍工企業為首要任務，“我們蘇維埃工業的建設，首先是軍事工業”。國營軍工企業來源大致有三：一是蘇區新辦，二是對繳獲的國民黨企業進行改造，三是對根據地已有企業的整合。這一時期主要的軍工企業有中央紅軍兵工廠、中央軍委被服廠等各大兵工廠、被服廠等。同時，在自給為主、兼顧出口的發展方針下，蘇區政權基于生產生活物資的保障需要，投資興辦了一批民用工業企業，如瑞金紡織廠、中華樟腦廠、中華紙業公司等。這些“國營工業雖然數量有限，卻是蘇區經濟的領導中堅”。在工業之外，蘇區政府也兼顧發展商業和金融業，以鞏固根據地經濟基礎。國營商業企業主要是基于彌補生產能力有限下的物資結構性缺陷、促進物資流通而創辦的一類企業，其中既包括直接經營若干項必要商品的各類國營商店，也包括有計劃地組織對外貿易、促進稀缺物資輸入和富余商品輸出的商業組織，如中華貿易公司、對外貿易局、糧食調劑局等。國營金融業企業則是基于金融調控需要而創辦的一類企業，主要包括中華蘇維埃共和國國家銀行及其省級分行，以及湘贛省工農銀行、合作社銀行等地方性國有銀行等。

支援戰爭、保障民需、充裕財政和穩定金融秩序，是蘇區政權發展國營企業的直接目的。這些目的的實現有賴于企業運行的健康與平穩。然而，在蘇區國營企業中，難免會夾雜一些“工作不積極、疏忽與廢弛職務、把蘇維埃工作放在不要緊的位置等等的分子”，甚至貪污腐化乃至故意破壞企業財產、影響企業正常生產經營秩序的工作人員，這些無疑將極大增加企業道德風險，進而導致發展國營企業、鞏固根據地經濟基礎目標的落空。投資創辦國營企業是蘇區政權對有限資源的審慎配置，所涉領域往往直接關乎國計民生和政權安全，考慮到單純的企業內部監督機制在防控風險上的局限性，基于抑制企業道德風險的外部監督機制的建構也就成為必需。

但這一層面上的“必需”還僅僅是籠統和抽象的，它可以在各類規范中得到具體的反映。規范是治理者對治理需求篩選后的回應，反映了最終確定的治理范圍和面向。國營企業外部監督作為企業治理的重要組成部分，需要下沉到規范梳理層面對其進行還原。從中央蘇區時期的規范性文件來看，國營企業外部監督并未形成一套獨立的文本形態，而是內嵌于蘇區政權監督體系之中，是后者的一個子系統。涉及國營企業外部監督的法令政策主要有以下幾類：一是政權機構組織法律規范。其中既包括綜合性組織法律如《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》，也包括某些單行組織法令如《工農檢察部的組織條例》。在規范名稱上，則有“組織法”“組織綱要”“組織條例”等多種形式。政權機構組織法律規范往往規定了特定國家機構的職能權限和履職要求，這也是國營企業外部監管權限賦予的主要載體，從中可直觀地反映出國營企業外部監督的重點。二是刑事法律法令。如規制國營企業工作人員經濟犯罪問題的《關于懲治貪污浪費行為的訓令》等。三是其他有關國營企業監管的行政法令或政策。如《蘇維埃國有工廠管理條例》、《中華蘇維埃共和國中央政府執行委員會審計條例》等。在對相關規范的梳理過程中，可以展現中央蘇區國營企業外部監督的主要面向(表1)：

表1 中央蘇區國營企業外部監督面向的規范梳理

行政法令《中央工農檢察人民委員部訓令第二號———關于檢查蘇維埃政府機關和地方武裝中的階級異己分子及貪污腐化動搖消極分子問題》階級異己分子,官僚腐化動搖消極分子各級政府委任的工作人員《蘇維埃國有工廠管理條例———中華蘇維埃共和國人民委員會命令(中字第十六號)》1.廠長不執行上級命令;2.浪費金錢物料。國有工廠廠長《中華蘇維埃國家工廠支部工作條例》消極怠工,偷竊行為,故意破壞公物,破壞廠規等行為國有工廠工作人員《同志審判會臨時規則》官僚腐化、消極怠工、貪污浪費的分子企業《群眾審判會組織綱要》1.各種妨害蘇維埃利益的行為;2.違反企業紀律、尚未達到犯法程度的行為,包括官僚腐化、消極怠工,不遵守勞動紀律,看不起工農分子等。企業《中華蘇維埃共和國中央政府執行委員會審計條例》貪污、浪費/行政政策《各省縣工農檢察部目前的中心任務》插腰包、打埋伏及種種浪費財政的現象/《檢舉運動工作綱要》1.階級異己分子;2.貪污腐化消極怠工分子;3.官僚主義分子。蘇維埃機關黨內法規《中共中央關于成立中央黨務委員會及中央蘇區省縣監察委員會的決議》違反黨的總路線的各種不正確的傾向(官僚)主義及腐化現象/

由此可歸納出中央蘇區國營企業外部監督面向的主要特征：

首先，從橫向(行為類型)來看，企業人員、資產和生產經營活動構成了國營企業外部監督的三大版塊。其中，對人員的監督包括兩類：一為其所實施的(包括積極作為和消極不作為)有損于企業利益的行為，如貪污、浪費(含玩忽職守所導致的浪費)、偷盜等侵害企業財產權益的行為；二為官僚主義、瀆職(含消極怠工)，違反法令、上級要求和企業規章制度等行為。前者與針對企業資產的監督(目標是防止企業資產流失，包括利用不充分意義上的流失)，在目標上恰好構成對合關系。圍繞企業生產經營活動的監督關注于兩個方面：一是企業管理上的疏漏，如賬目混亂、紀律松弛等；二是企業生產任務完成情況。一言以蔽之，外部監督是圍繞著企業的人、財、物和經營管理活動而展開的。

其次，從縱向(行為性質)來看，工作缺點和錯誤，違規、違紀、違法直至犯罪行為，共同構成了國營企業外部監督的數個層次。外部監督的根本目的是治理和防范各類企業風險。以是否違反法律規范為標準，可以將企業風險分為合規風險與合法風險。前者指的是因違反企業管理規章、紀律、政策要求等違規、違紀行為帶來的風險，后者則包括普通違法行為(違反行政、經濟法律法令)和犯罪行為(違反刑事法律法令)引致的風險。是以這一時期的國營企業外部監督實踐已嘗試對不同性質的行為風險進行分層規制。橫向層面行為類型的廣泛性和縱向層面行為性質的梯次性，共同框定了蘇區國營企業外部監督的基本面向，反映了特定歷史環境對建立國營企業外部監督制度提出的需求，也體現了治理者對完善企業治理需求的回應和歸納。

二、監督格局的架構：中央蘇區國營企業外部監督體系及其形成機理

蘇區政權圍繞國營企業布置了內部治理和外部監督兩道“防線”。后者表現為由多支監督力量共同參與形成的監督格局。以監督權源是否具有公權力屬性為標準，不同類型的外部監督方式可分別歸入國家政權監督(權力監督)和社會監督(權利監督)中。

(一)國家政權監督

1.黨內監督。中央蘇區黨內監督方面的規范性文件并未直接出現國營企業或相近字眼，但從中央黨務委員會和省、縣監察委員會“監視黨章和黨決議的實行，檢查違反黨的總路線的各種不正確的傾向(官僚)主義及腐化現象等，并與之作無情的斗爭”的職權表述來看，國營企業確為黨內監督所覆蓋。除成立專門監督機構外，巡視制度也是黨內監督的一種形式。黨內監督主要體現為對企業黨組織和黨員工作人員的監督，而對人的監督又是黨內監督的重中之重。“黨員擔負著最重要的工作。……防止一切腐化官僚化貪污等現象的產生，黨必須嚴格的執行紀律……一切違反蘇維埃法律對于革命有損害行為的黨員，必須比非黨員工農分子受更嚴厲的革命紀律制裁。”黨紀約束成為國營企業外部監督的核心防線。

2.行政監督。行政監督在國營企業外部監督體系中占有很大比重，且隨著政府職能機構和職權的調整而調整(表2)：

表2 蘇區國營企業外部行政監督體系

勞動行政部門監督:各級勞動行政部門省、縣、區、市勞動行政部門內的勞動保護科,具體包括勞動檢查所,以及在工業發展區域專門設置的衛生檢查所、技術檢查所及經濟評判所:企業、工廠的勞動生產條件、衛生狀況。1.《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》(1931年11月中央執行委員會第一次全體會議通過)2.《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法(草案)》

由上表可知，行政監督是蘇區國營企業外部監督治理的一項基礎性手段。其中，財政監督以國有資產管理、銀行和貨幣監管為主要面向；各級國民經濟部門內部設置專門性職能機構，圍繞企業日常生產經營活動展開監督，進一步實現了外部監督的專業化；蘇區工農檢察機關在職能定位上是對蘇俄工農檢察機關“一般監督權”的移植，具有監督范圍上的廣泛性，國營企業及其工作人員從一般工作錯誤、缺點到犯罪行為均被納入其監督視野；檢查企業賬目和收支情況、實現企業資產保值增值則是審計機關的基本職責；勞動行政部門則主要立足于勞動者權益保障的立場確定其監督側重點。以上行政主體共同參與國營企業監督，初步搭建起多元化的外部行政監督格局。

3.審計監督。“二蘇大”后，中央審計委員會調整為直接受國家最高權力機關中央執行委員會領導的機構，對一切國家企業的財政收支獨立行使審計權。這就使得審計監督獲得了與行政監督平級的地位。1934年2月《審計條例》公布，貪污浪費被明確為審計委員會裁判檢舉的主要對象。同年3月至9月，中央審計委員會對國有企業開展巡回審計，形成《中央審計委員會審查國家企業會計的初步結論》。除此之外，審計機關還專門對金融業企業如國家銀行的預決算制度和國庫的發款通知書進行了審計稽查，經審計后認為，“國家企業如銀行，是正確地執行了預決算制度的”。

(二)社會監督

1.群眾監督。群眾監督主要有兩種方式：一是由群眾主動進行的監督。“每個革命的民眾都有揭發蘇維埃工作人員的錯誤缺點之權”，群眾有權就企業或其工作人員存在的問題向工農檢察部門提出控告。二是某些國家政權監督主體吸收群眾參與有關監督活動。如工農檢察部門在對國營企業檢查后，“應向該機關或國家生產事業的全體工作人員報告檢察的結果(如在工廠，召集全工廠的工人和職員全體大會)”。城市蘇維埃有關會議“最好是到與所討論的問題有關的企業和機關去開，為的是吸收群眾參加所討論的問題”。吸收群眾參與有關監督活動主要出于三個目的：一是督促問題企業進行整改；二是起到教育第三方的作用；三是主動將國家政權監督置于群眾監督之下，增強監督工作的透明度和公信力。

2.社會組織監督。蘇區政府通過“不同時空、不同范圍內多層次、相交叉的群團網絡，有效地管理著蘇區社會，……成為現代社會民眾動員和社會組織的一種典范”。群團組織成為民眾監督蘇區治理的橋梁，“公民對蘇維埃的意見也容易反映到蘇維埃來”。涉及國營企業的群團監督主要有：其一，工會組織領導機構的監督。全總蘇區執行局曾在如下領域對國營企業展開監督：一是企業經營管理和生產任務完成情況。如劉少奇、陳云等蘇區總工會負責人都先后在全總蘇區執行局國家企業部部長馬文的陪同下檢查了解企業生產和管理方面的情況。劉少奇在《論國家工廠的管理》中也列舉了國營企業無法完成生產任務、缺乏生產計劃、勞動紀律松弛、產品質量差、浪費生產原料、公物失竊，以及管理人員不熟悉企業基本情況、產品庫存等許多企業管理方面“不可忍耐的狀況”，并將相關問題的出現歸結于“經濟機關、工廠管理機關的官僚主義的領導”，“國家經濟機關并沒有嚴格地去追究”。二是企業人員的履職行為。劉少奇結合考察蘇區國營工廠時發現的違反廠規廠紀和勞動紀律等“用舊的態度對待新的勞動”的情況，通過撰寫《用新的態度對待新的勞動》來引導糾正。三是勞動法的執行情況。監督企業執行勞動法令是各級工會的基本職責之一，作為指導蘇區工會工作的全總蘇區中央執行局自然也不例外。其二，共青團的監督。少共蘇區中央局要求在企業中組建青年輕騎隊，在企業團委領導下對生產經營活動進行監督。

3.輿論監督。蘇區舉辦的各類報紙是輿論監督的主陣地，“引導工農群眾對于自己的政權盡到批評、監督、擁護的責任”被列為其職能定位之首。《紅色中華》的“突擊隊”“鐵錘”欄目、少共蘇區中央局機關報《青年實話》“輕騎隊”欄目都刊登過與國營企業監督有關的文章。如《紅色中華》“警號”欄目以諷刺手法對被服廠、兵工廠、草鞋廠的浪費行為提出批評。此外，有些國家政權監督主體也將對國營企業開展監督檢查的具體情況在報上公示，引導輿論監督力量介入。如中央工農檢察委員會、中央審計委員會均先后在《紅色中華》上刊發本部門對國營企業的監督檢查情況。這既是為了督促企業在輿論監督壓力下改進管理，也展現了國家政權監督主動接受社會再監督的姿態。

(三)蘇區國營企業外部監督格局形成機理的解釋

“由考據而義理”的史學研究章法要求對制度的研究不能止步于描繪性的史實重現，更應汲汲于解釋性的原理闡釋。“外部監督目標—國家權力結構”可用于釋明中央蘇區國營企業外部國家政權監督體系的形成機理。

中央蘇區國營企業外部監督的目標大致有二：一是企業資產保值，包括防止物未盡其用的價值減損，主要通過對貪污、浪費的治理來實現；二是企業生產效率和產品質量，即實現支援革命戰爭和政權建設的任務。外部國家政權監督體系的設計即以實現上述目標為己任，二者屬于“結構—功能”的關系。首先，監督目標的實現會對監督體系提出要求，并由此影響后者的具體架構。如為了有效“提高省縣范圍內的各業生產，參與省縣范圍內國有企業之監察與管理”，省、縣國民經濟部內部就組建了設計科，“隨時將其辦理情形，報告上級機關。”這是第一個層次的關系。其次，中央蘇區特定歷史階段內的政權組織結構框定了外部國家政權監督體系架構的可能界限，如中共雖然早在六大上就提出了要成立國民經濟部管理經濟建設的計劃，但中央國民經濟部到1933年4月11日才正式成立，在此之前，來自國民經濟部門的專門性監督就因缺乏機構載體而不可能建立。

工農民主專政的國家體制、權力社會化的歷史趨勢和政府監督的有限性，則共同構成了社會監督介入國營企業外部監督的原動力。首先，人民主權是蘇區政權有別于歷史上的任何一種政權的根本特征。“為了鞏固工農民主專政，蘇維埃必須吸引廣大民眾對于自己工作的監督與批評……這種充分的民主精神也只有蘇維埃制度下才能存在。”蘇區政權監督體系正是架構在這一法理之上，國營企業外部社會監督也從中獲得了國體層面的保障。其次，隨著近代公民權利意識的覺醒和國家治理方式的轉變，權力多元化和社會化成為新的趨勢。蘇區政權在國營企業外部監督領域注意對社會力量的援用，并通過立法將一部分監督權力賦予社會力量，從而形成了由蘇區政權主導，蘇區公民、群團和輿論參與的共治格局。最后，社會監督所內含的獨特優勢使其具有不可替代性，應作為國家政權監督的補充力量在蘇區國營企業治理中發揮作用。綜言之，將社會力量引入蘇區國營企業外部監督格局兼有體制保障、價值基礎和治理需求。

三、監督風格的形成：中央蘇區國營企業外部監督的主要特色

中央蘇區國營企業外部監督是黨在國有經濟建設問題上所作的最早嘗試。受特定的時代背景和歷史環境影響，在這一領域也形成了某些頗具蘇區特色的監督風格。

第一，在監督模式上，提倡不同監督力量之間的整合與協作

一是提倡國家政權監督主體之間的協作，充分激發監督合力。蘇區政權通過構建不同形式的協作式監督機制，防止監督力量分散所導致的監督效果消解。第一種形式，為不同國家政權監督主體就某一特殊事項開展聯合監督。如《中華蘇維埃共和國國家銀行暫行章程》規定，工農檢察人民委員部可以派員對國家銀行“現金存款及會計年度終了時之決算為共同檢查”。第二種形式，是在某些國家政權監督機構內部設置性質為規劃和建議機關的各種委員會。“在各部部長之下，應該有它的委員會”，如工農檢察部委員會主席、國民經濟部長，裁判部長及省一級軍事行政機關的首長均為省及中央直屬市審計委員會當然的委員。又如各級財政部下設立財政委員會，作為討論和建議關于財政各種問題的機關，除本部有關負責人參與外，還應吸納國民經濟部的代表，分庫或支庫的主任，銀行行長等人員參加。這類委員會在實際中演化成為各部部長聯席會議，在一定程度上為部門之間的溝通協作搭建了平臺。第三種形式，為不同政權監督主體之間建立常態化聯系機制。如蘇區要求地方各級工農檢察委員會應與黨的各級監察委員會合在一個機關內辦公，以便取得密切的聯系。以上協作式監督機制的構建有效凝聚了監督力量，提升了監督效能。

二是提倡國家政權監督力量與社會監督力量的聯合，走“專群結合”路線。“蘇維埃的工作作風，是群眾化……一切脫離群眾的辦法，都是官僚主義的作風。”在這種理念支配下，蘇區創新性地探索“國家政權監督主體+群眾性監督組織”的監督形式，即由某些國家機關發動或組織群眾，以某種特殊身份或特定組織形態，在發起機構指導下對國營企業開展監督(表3)：

表3 “專群結合”模式下的群眾監督組織

工農檢察機關臨時的檢舉委員會由各團體(工會、農業工會、青年團、輕騎隊、赤衛隊、婦女代表會、立法會、反帝擁赤會,如鄉一級的檢舉要貧農團參加等等)開會選舉的積極分子充當,由工農檢察部代表擔任檢舉委員會主席對企業工作人員進行檢舉。派出成員到各機關、各部門搜集材料線索,查明犯有錯誤或罪行的,召開檢舉群眾大會、同志審判會1.《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法(草案)》(1933年12月12日中央執行委員會頒布)2.《檢舉運動工作綱要》(1933年5月20日)臨時的同志審判會召集蘇維埃各企業全體工作人員大會及附近的群眾,“選舉審判委員三人,推定主席人,組織審判委員會來擔任審判的工作”審理國營企業工作人員違紀但未違法的案件《同志審判會臨時規則》(1933年5月)臨時的群眾審判會在所在企業召集全體工作人員大會,選舉三人或五人組成主席團,擔任審判工作,主席團指定主席一人,書記由主席指定審理國營企業工作人員違紀但未違法的案件《群眾審判會組織綱要》(1933年5月)區、鄉團委輕騎隊來自于蘇區機關、企業等各條線的青年群眾只有獲得蘇維埃政府(如工農檢察部)的委托,才可以檢查蘇維埃內的工作,或清查某些機關的賬目《輕騎隊的組織與工作大綱》(1933年12月20日)

由上表可見，“專群結合”監督模式主要可歸為兩類：一是國家機構與社會組織的聯合，如工農檢察機關發起成立的突擊隊、臨時設立的檢舉委員會，分別體現為工農檢察機關與共青團、工會以及其他社會團體之間的協作；二是國家機構與群眾個體的聯合，如工農通訊員、臨時成立的群眾審判會，則系工農檢察機關邀請特定群眾，以個人身份參與監督或將其納入臨時性的監督組織。從某種意義上來說，這種監督模式實現了國家政權監督主體與社會監督主體在監督覆蓋范圍和監督力量上的同步延伸與拓展。

工農檢察部門之所以能夠在組織群眾性監督組織方面獨樹一幟，主要是由其機構性質和職能所決定的。“二蘇大”通過的《蘇維埃建設決議案》要求各級工農檢察委員會“必須經過各種群眾團體，領導廣大工農群眾來進行反官僚主義的以及反貪污浪費的斗爭”，中央工農檢察委員會因此也要求各級工農檢察機關與“青年團體的輕騎隊員，紅色中華的鐵錘隊以及其他機關的突擊隊，取得組織的和工作上的密切聯系”。此外，某些群眾性組織的主管機構也鼓勵群眾性組織積極參與或配合國家政權監督機關的工作，如少共蘇區中央局要求“輕騎隊應當與工農檢査部發生密切的關系，要求他們派代表出席會議，輕騎隊也可派自己的代表去工農檢查部工作，供給他們以不支生活費的檢查人員”。

第二，在監督依據上，重視監督體制和監督方式的成文化、法制化保障

依法治國在企業層面的要求就是依法治企，治理的法治化也意味著監督的法治化。蘇區政權非常重視經濟立法工作，這一治理導向在國營企業外部監督領域體現為：

一是以立法明確監督權源的正當性。中央蘇區“開創了在中國共產黨領導下，人民政府運用法律思維和法律方式確立社會經濟秩序、開展經濟建設的新紀元”。蘇區政權堅持從監督必須于法有據的原則出發，圍繞國營企業外部監督問題完善有關法律規范。《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》等綜合性國家機構組織法、《工農檢察部的組織條例》等單行組織法規，以及《蘇維埃國有工廠管理條例》等行政法律法令和《中共中央關于成立中央黨務委員會及中央蘇區省縣監察委員會的決議》等黨內法規中的有關立法規范和政策規定，共同為國營企業的國家政權監督提供了立法依憑。在社會監督方面，無論是個體、群眾組織還是輿論監督，也都能從有關規范中獲得正當性基礎。

二是以立法明確監督范圍和內容。如表1所展現，政權機構組織法律規范、行政法令、行政政策和黨內法規分別對不同國家政權監督主體的監督范圍和內容進行了劃分與明確。盡管其中的某些規范表達因監督經驗的相對有限和特殊的歷史環境而存在粗放式和泛政治化的傾向，但蘇區政權試圖將國營企業外部監督范圍和內容成文化、法制化的取向也是顯而易見的。除此之外，少量實體性法規如《懲治貪污浪費辦法》也進一步為企業及其工作人員在發生某些違法情形時提供了處罰標準。

三是以立法明確監督形式和程序。如《工農檢察部的組織條例》對工農檢察機關開展監督時需要遵守的法定調查程序規定的極為細致。從專門檢察委員會等監督組織形式的設置、監督檢察情況的討論、監督檢察結果的通報，到具體建議的提出、執行和公開等，都有十分詳細的規定。由其組織和領導的群眾性監督組織如突擊隊和各種形式的審判會，在履職權限和程序上也有專門規則加以約束。《審計條例》關于監督結果通報和執行制度、被處分人的復議權等程序性規定則為國營企業審計提供了規范支撐。這些常態化、制度化的監督方式，初步構建起法制化的國營企業外部監督框架，為國營企業外部監督的規范化運行提供了立法保障，是蘇區政權踐行依法治企理念的最初探索。

第三，在監督理念上，“寓防于懲”的修復性監督觀開始萌芽

有些國家政權監督主體在履行監督職責時，已經注意從監督效果出發，對自身監督工作中的不足展開反思，在這些自我反思中，已經蘊含了預防性治理的監督理念。如中央工農檢察委員會在發出開展第二次檢舉運動的倡議時，指出過去僅僅“將檢察運動形成了消極的洗刷壞分子，沒有在每一檢舉中從積極方面來轉變與改善機關的工作”。這反映出重懲罰、輕預防的監督理念在有些監督機構還根深蒂固。這一傾向在隨后的監督活動中得到了有效糾正。以中央審計委員會與中央工農檢察委員會針對部分國營企業開展的監督實踐為例(表4)：

表4 部分監督機構對涉案企業發案原因的剖析和有關建議

從上表可見，中央工農檢察委員會在查處中央印刷廠會計楊其茲、中央造幣廠會計科長凌全香等貪污案中，不僅深刻反思導致問題的制度根源，還就修復企業管理漏洞提出建議，幫助被監督企業堵漏建制。中央審計委員會在《中央審計委員會審查國家企業會計的初步結論》中除了指出被監督企業存在的問題，還專門就相關問題產生的原因進行了總結歸納，為幫助發案企業完善經營管理指明了方向。這反映出相關監督職能部門開始嘗試跳出就案辦案的固有思維，將監督價值延伸到完善企業治理的場域。

第四，在監督能力上，監督活動的專業化程度不高，行政化色彩較為濃厚

受制于特定的時代背景、有限的監督資源和相對貧乏的監督經驗，蘇區國營企業外部監督的某些短板也是顯而易見的。這反映出這一時期的監督能力還相對滯后：

一是監督工作的專業化程度還不高。其一，在監督面向上未能做出更為精細的劃分。在描述作為監督客體的不法行為時，沒有以精準的法律概念進行分類，有些規范表述還較為籠統或高度政治化，這在一定程度上成為重復監督、多頭治理的濫觴。其二，監督權配置專業化不足，就同一監督事項配置多個監督主體，如在官僚主義、貪腐、浪費、消極怠工等易發多發風險領域，就聚集了多個監督主體，形成“疊床架屋”的監督格局。其三，監督主體履職能力的專業化不足。蘇區干部非常缺乏，在各種工作中都感到困難，而干部選任中對工農成分的片面強調，加劇了政權機關工農化的傾向，其中“有些工農出身的干部，不會寫算，不會管帳，差不多成了一般的現象”，遑論掌握專門的企業監管知識和技能。在群眾監督方面，監督者素質的參差不齊，也制約了監督專業化水平的提升。

二是監督活動的行政化色彩還較為濃厚。其一，依賴于政府全能式監管。在戰時經濟建設環境下，國營企業外部國家監督的覆蓋范圍極為廣泛，國營企業成為實質意義上的“國家工廠”或“生產車間”。其二，偏好于運動式監督。以運動方式推進蘇區工作是蘇區治理特色之一，“經濟建設……不能……單獨的去進行的，必須與廣大的擴大紅軍運動、查田運動、選舉運動、執行勞動法、檢舉運動等工作取得最密切的聯系，才能保障著經濟建設工作順利的進展”。國營企業外部監督很大一部分也是在檢舉運動等活動中完成的。在可支配監督資源貧乏的情況下，運動式治理雖然可以為區域治理體系的完善提供時間和環境，但其突發性、運動性、周期性特征，從根本上說則是與沒有形成完備的國家制度基礎，缺乏豐富的治國理政經驗，對于社會問題的處理沒有形成制度化、合法化、規范化的方式方法有關。而且在運動式治理中，群眾參與監督的角色容易由“見證者”轉為“決策者”，在運動式治理中“存在著嚴重的極端民主化傾向，比如以群眾大會處理社會問題，任憑與會多數群眾在情緒激昂下表示的意見來決定重要問題乃至判決人犯”，這又反過來強化了國營企業外部監督的非穩定性、非規范性和非常效性。

結語

“從現代化的理論框架來看，近百年來為振興中國而進行的各種政治、經濟、文化運動，都可以統稱為探索中國現代化的運動。”經營國營事業對于黨領導下的蘇區政權來說是一個嶄新的課題，也是一個富有現代化內涵的歷史重任。蘇區政權堅持從根據地實際出發，在國營企業外部監督領域成功探索出許多符合歷史階段性發展特征的監督理念、原則和經驗，適應了根據地經濟建設和鞏固新生政權的現實需要。現代國有企業監督制度中依然蘊含著蘇維埃時期的基因，某些蘇區時期的實踐經驗依然可以為當下國有企業外部監督體系的完善和監督能力的提升提供啟示。如以外部監督目標與國家權力結構的耦合為標尺，建構新型國有企業大監督格局；以權利社會化和監督規范化為坐標，優化“權利監督權力”的格局和方式；以依法治企為原則，使外部監督逐漸形成對法治化治理的路徑依賴；以促進企業合規經營為目標，建立預防主導型企業外部監督模式；以加強監督隊伍建設為路徑，提升國有企業外部監督能力等。對蘊含于中央蘇區國營企業外部監督實踐探索之中的歷史邏輯和經驗的挖掘，有助于繼續沿著蘇區時期即已啟動的現代化軌跡繼續前行，使國有企業外部監督體系和監督能力真正從傳統轉向現代。