2022中央一號文件解讀

2022年2月22日，《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》發(fā)布，這是21世紀以來第19個指導“三農”工作的中央一號文件。文件共分8個部分35條細則，對今年國家糧食和重要農產品供給、脫貧攻堅成果鞏固、鄉(xiāng)村建設發(fā)展治理等鄉(xiāng)村振興的重點工作展開全面部署。中央農村工作領導小組辦公室主任、農業(yè)農村部部長唐仁健表示，主要內容可以概括為“兩條底線、三項重點、一個加強”。

01 “兩條底線”

“兩條底線”就是牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線。強調全力抓好糧食生產和重要農產品供給，嚴守18億畝耕地紅線，確保糧食播種面積穩(wěn)定、產量保持在1.3萬億斤以上；完善落實監(jiān)測幫扶機制，推動脫貧地區(qū)更多依靠發(fā)展來鞏固拓展脫貧攻堅成果，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧。

底線一：保障國家糧食安全

作為擁有14億多人口的大國，保障糧食安全對中國而言是個永恒的課題。如何守牢國家糧食安全底線？如何確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，飯碗里主要裝中國糧？

今年中央一號文件要求，全力抓好糧食生產和重要農產品供給。牢牢守住保障國家糧食安全底線，確保糧食播種面積穩(wěn)定、產量穩(wěn)定在1.3萬億斤以上。

手中有糧，心中不慌。2021年我國糧食總產量達到13657億斤，較上年增產267億斤，連續(xù)7年保持在1.3萬億斤以上，為開新局、應變局、穩(wěn)大局發(fā)揮了重要作用。

但是，國家之大，糧安天下，保障國家糧食安全的弦任何時候都不能松。近年來，隨著居民生活水平提高和消費結構升級，肉蛋奶消費比例顯著提高，大豆進口仍在高位，總量問題和結構性矛盾并存，糧食供求平衡持續(xù)吃緊。中央一號文件起草組成員陳春良表示，端牢飯碗，必須穩(wěn)產量、調結構。夏糧約占到全年糧食產量的五分之一、口糧的四分之一，夏糧豐收，全年主動。去年受異常秋汛影響，部分地區(qū)冬小麥晚播，要因地因苗、分區(qū)分塊加強田間管理，推動晚播麥“促弱轉壯、早發(fā)穩(wěn)長”。在此基礎上，毫不放松抓好春耕備耕，鞏固早稻，穩(wěn)住秋糧，確保全年糧食豐收。同時，堅持多油并舉、多措并施，調整優(yōu)化糧食生產結構，擴大大豆和油料生產。

端牢飯碗，必須夯實耕地基礎。耕地是糧食生產的命根子。今年中央一號文件在耕地建設保護方面著墨較多，出臺一系列“長牙齒”的硬舉措。對此，中央農辦專職副主任吳宏耀將其歸納總結為“保數(shù)量、提質量、管用途、挖潛力”：

——保數(shù)量，即嚴守18億畝耕地紅線。按照耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實三條控制線。要足額帶位置逐級分解下達耕地保有量和永久基本農田保護目標任務，落到具體地塊。由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書。

——提質量。抓高標準農田建設、抓黑土地保護、加強耕地占補平衡的全程監(jiān)管。今年將建設1億畝高標準農田，累計建成高效節(jié)水灌溉面積4億畝，實施黑土地保護性耕作8000萬畝。

——管用途。對耕地轉為建設用地的要嚴格限制，嚴厲查處違規(guī)違法占用耕地從事非農建設的行為。嚴格管控耕地轉為其他農用地。對于耕地種植用途，要嚴格落實利用的優(yōu)先序。

——挖潛力。支持將符合條件的鹽堿地等后備資源適度有序開發(fā)為耕地，對于一些具備開發(fā)條件的空閑地、廢棄地，可以在保護生態(tài)環(huán)境的基礎上，探索發(fā)展設施農業(yè)。

端牢飯碗，必須壓實地方責任。保障糧食安全，不能只盯著主產區(qū)，主銷區(qū)、產銷平衡區(qū)也要承擔責任，中央一號文件強調，要保面積、保產量，要全面落實糧食安全黨政同責，嚴格糧食安全責任制考核，確保飯碗一起端、責任一起扛。

民為國基，谷為民命。種糧還得靠廣大農民。中央一號文件提出，按照讓農民種糧有利可圖、讓主產區(qū)抓糧有積極性的目標要求，健全農民種糧收益保障機制。要強化政策保障，適當提高收購價格，穩(wěn)定農業(yè)補貼政策，擴大糧食作物完全成本保險和種植收入保險覆蓋范圍，讓農民種糧不吃虧、有錢賺、盡可能多得利，充分調動農民種糧積極性。同時，聚焦關鍵薄弱環(huán)節(jié)和小農戶，加快發(fā)展農業(yè)社會化服務，支持各類主體發(fā)展多種形式的生產托管服務，開展訂單農業(yè)、加工物流、產品營銷等，提高種糧效益和綜合收益。

底線二：不發(fā)生規(guī)模性返貧

習近平總書記指出，鄉(xiāng)村振興的前提是鞏固脫貧攻堅成果，要持續(xù)抓緊抓好，讓脫貧群眾生活更上一層樓。針對當前部分脫貧地區(qū)群眾收入水平仍然較低、脫貧基礎還比較脆弱的形勢，今年的中央一號文件在持續(xù)推進工作機制、政策舉措、機構隊伍等同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接的同時，重點抓好完善監(jiān)測幫扶機制、促進脫貧人口持續(xù)增收、加大對鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣和易地搬遷集中安置區(qū)支持力度，推動脫貧地區(qū)更多依靠發(fā)展來鞏固拓展脫貧攻堅成果，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧。

其一，聚焦重點人群做好常態(tài)化監(jiān)測幫扶。

目前各地建立了防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制，大部分監(jiān)測對象已經(jīng)消除了返貧致貧風險，下一步將進一步完善，并強化落實，堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。具體可歸納為以下四點：

首先，監(jiān)測對象要放寬。要精準確定監(jiān)測對象，因地制宜建立監(jiān)測標準年度調整機制，對監(jiān)測對象不設規(guī)模限制，將有返貧致貧風險和突發(fā)嚴重困難的農戶納入監(jiān)測范圍。

其次，操作程序要簡化。進一步簡化識別程序，確保及時發(fā)現(xiàn)，應納盡納。

再次，幫扶介入要盡早。根據(jù)監(jiān)測對象風險類別、發(fā)展需求精準施策，針對發(fā)現(xiàn)的因災因病因疫等苗頭性問題，及早落實社會救助、醫(yī)療保障等幫扶措施。

最后，退出環(huán)節(jié)要從嚴。嚴格把握退出標準，規(guī)范退出程序，穩(wěn)定消除返貧致貧風險。

其二，抓好產業(yè)和就業(yè)，促進脫貧人口持續(xù)穩(wěn)定增收。

發(fā)展脫貧產業(yè)，難在持續(xù)穩(wěn)定，重在群眾受益。去年全國脫貧人口人均工資性收入8527元，同比增長22.6%，占總收入比重達到67.9%，穩(wěn)就業(yè)對鞏固拓展脫貧攻堅成果至關重要。針對這種情況，中央一號文件強調，要把促進脫貧人口就業(yè)作為鞏固脫貧成果的重要任務，千方百計拓展就業(yè)渠道，確保脫貧人口務工規(guī)模總體穩(wěn)定；要提升勞務輸出組織化程度，加強技能培訓，培育創(chuàng)建一批特色勞務品牌；要充分發(fā)揮東西部勞務協(xié)作、省內勞務協(xié)作等機制作用，促進脫貧勞動力轉移就業(yè)；要通過提升幫扶車間、優(yōu)化鄉(xiāng)村公益崗位、發(fā)展集體經(jīng)濟等措施，促進就地就近就業(yè)。

此外，還提出要統(tǒng)籌整合資源，加大支持力度，實施一批補短板促發(fā)展項目，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟，促進社會發(fā)展和文明進步，確保鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣在全面推進鄉(xiāng)村振興的新征程中不掉隊、趕上來；要繼續(xù)加大資金投入，選派科技特派團，開展教育、醫(yī)療干部人才組團式幫扶。

其三，易地扶貧搬遷群眾是防止規(guī)模性返貧的特殊群體。

針對異地扶貧搬遷的群眾，中央一號文件指出，要強化后續(xù)扶持，不斷提升搬遷社區(qū)基礎設施和公共服務質量，持續(xù)加大安置區(qū)產業(yè)培育力度，開展搬遷群眾就業(yè)幫扶專項行動，落實搬遷群眾戶籍管理、合法權益保障、社會融入等措施，確保搬遷群眾穩(wěn)得住、能融入、逐步能致富。

其四，鞏固拓展脫貧攻堅成果，要不斷提升脫貧地區(qū)的發(fā)展能力。

對脫貧地區(qū)如何做到幫扶不斷檔、政策不留白、責任不落空？中央一號文件強調，推動脫貧地區(qū)幫扶政策落地見效。落實落細各項幫扶政策，切實提供更加有力的支持保障，持續(xù)提升脫貧地區(qū)發(fā)展能力。在東西部協(xié)作和對口支援框架下，繼續(xù)開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑。做好鞏固脫貧成果后評估工作，推動幫扶責任落實、政策落實、工作落實。繼續(xù)發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，堅持和完善東西部協(xié)作、中央單位定點幫扶、駐村幫扶、“萬企興萬村”等幫扶機制，拓展幫扶領域，完善社會幫扶大格局，匯聚起強大合力。

02 “三項重點”

“三項重點”就是扎實有序推進鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理。

全面推進鄉(xiāng)村振興，今年怎么干？中央一號文件聚焦重點任務，對扎實有序推進鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理作出全面部署。明確提出，各地區(qū)各部門要堅持和加強黨對“三農”工作的全面領導，強化舉措，確保各項政策落地見效，努力推動全面推進鄉(xiāng)村振興取得新進展、農業(yè)農村現(xiàn)代化邁出新步伐，讓越來越多的村莊實現(xiàn)產業(yè)旺、環(huán)境美、農民富。

“聚焦產業(yè)促進鄉(xiāng)村發(fā)展”

堅持產業(yè)富民，是鄉(xiāng)村振興的重要內容。中央一號文件明確提出，“聚焦產業(yè)促進鄉(xiāng)村發(fā)展”。中央農村工作領導小組辦公室專職副主任吳宏耀作總結道，聚焦產業(yè)促進鄉(xiāng)村發(fā)展重點是做好“三個著力”，即著力推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，在做優(yōu)做強種養(yǎng)業(yè)的基礎上，重點發(fā)展農產品加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、農村電商等三大鄉(xiāng)村產業(yè)；著力發(fā)展縣域富民產業(yè)，大力發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農業(yè)農村能力強、就業(yè)容量大的產業(yè)，推動形成“一縣一業(yè)”發(fā)展格局；著力帶動農民就地就近就業(yè)增收。

“扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設”

實施鄉(xiāng)村建設行動，是推進鄉(xiāng)村振興的重要載體。中央一號文件聚焦農民迫切的民生需求，提出“扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設”。中央農辦副主任、國家鄉(xiāng)村振興局局長劉煥鑫作進一步解讀，即推進鄉(xiāng)村建設要充分尊重農民意愿，充分認識鄉(xiāng)村建設的長期性、復雜性，把握好工作的時度效，堅持數(shù)量服從質量、進度服從實效，求好不求快；立足村莊基礎搞建設，注重保護傳統(tǒng)村落，保留村莊風貌、形態(tài)、肌理，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁；不盲目拆舊村、建新村，不超越發(fā)展階段搞大融資、大開發(fā)、大建設，嚴格規(guī)范村莊撤并。

其中還強調，要抓住重點，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設。黨的十八大以來，各地區(qū)各部門加強鄉(xiāng)村公共基礎設施建設，提升農村基本公共服務水平。目前我國具備條件的建制村100%實現(xiàn)通硬化路、通客車、通郵路。中央一號文件明確指出，今年要在鞏固建設成果的同時，繼續(xù)在農村道路、供水、用電、住房安全等領域發(fā)力，解決農民群眾生產生活中面臨的突出困難。

“突出實效改進鄉(xiāng)村治理”

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，也是鄉(xiāng)村振興的重要內容。各地自然地理、風土人情各異，發(fā)展階段不同，各地區(qū)各部門一定要從實際出發(fā)，因地制宜、科學規(guī)劃，切不可“一刀切”推進，更不能大拆大建。中央一號文件提出“突出實效改進鄉(xiāng)村治理”，從健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，物質文明和精神文明一起抓，維護農村社會平安穩(wěn)定方面作出部署。明確提出，各地區(qū)各部門要認真落實，堅持數(shù)量服從質量、進度服從實效，只有多聽農民意見，尊重農民意愿，才能真正把好事辦到農民的心坎上。

03 “一個加強”

“一個加強”就是堅持和加強黨對“三農”工作的全面領導。強調壓實全面推進鄉(xiāng)村振興責任，加大政策保障和體制機制創(chuàng)新力度。

全面推進鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)工程，必須全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局，更要突出重點、注重實效，循序漸進、久久為功。為強化全面推進鄉(xiāng)村振興的保障機制，今年中央一號文件也相應作出部署安排。

其一，為堅持和加強黨對“三農”工作的全面領導，今年的一號文件指出要壓實全面推進鄉(xiāng)村振興責任、建強黨的農村工作機構，進一步強化五級書記抓鄉(xiāng)村振興責任要求和工作機制，要求各級黨委農村工作領導小組要發(fā)揮“三農”工作牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調等作用，把黨管農村工作的政治優(yōu)勢進一步轉化為推動鄉(xiāng)村全面振興的強大動力，同時部署抓點帶面推進鄉(xiāng)村振興全面展開，建立健全鄉(xiāng)村振興推進機制，以更有力的舉措?yún)R聚更強大的力量，廣泛動員社會力量參與鄉(xiāng)村振興。

其二，在擴大鄉(xiāng)村振興投入、強化鄉(xiāng)村振興金融服務方面，中央一號文件強調，各相關部門要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的總方針，在資金投入、要素配置、公共服務等方面為鄉(xiāng)村振興構建基本保障機制、采取更加有力的政策舉措。

其三，為進一步加強鄉(xiāng)村振興人才隊伍建設，一號文件指出要啟動“神農英才”計劃、深入推行科技特派員制度、實施高素質農民培育計劃、鄉(xiāng)村產業(yè)振興帶頭人培育“頭雁”項目、完善耕讀教育體系、優(yōu)化學科專業(yè)結構、鼓勵地方出臺城市人才下鄉(xiāng)服務鄉(xiāng)村振興的激勵政策。這將有力引領和推動鄉(xiāng)村人才隊伍培育及建設不斷加強，形成本土人才培育、城市人才下鄉(xiāng)、專業(yè)人才服務等鄉(xiāng)村人才發(fā)展新格局，增強鄉(xiāng)村振興人才凝聚力，為鄉(xiāng)村振興注入人才活力，為農業(yè)農村現(xiàn)代化提供人才支撐。

其四，在抓好農村改革重點任務落實方面，一號文件表示，將制定新階段深化農村改革實施方案，如開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點、穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革試點、推動開展集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押融資、深化集體林權制度改革等，加快推進農村重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，抓好重點任務落實，強化改革集成配套，深化制度供給。