國家賬本2022：可持續性下的積極財政

文 杜濤

2022年的積極財政更加強調可持續性，這在預算報告中有著很明顯的要求和體現。

《關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》（以下簡稱《報告》）顯示，2022年全國一般公共預算收入210140億元，增長3.8%，加上調入資金及使用結轉結余23285億元， 收入總量為233425億元。一般公共預算外，其余收入還包括：收入總量為151991.34億元的政府性基金預算收入；國有資本經營預算收入5128.08億元；社會保險基金預算收入100273.59億元。

上述項目即2022年中國的國家賬本。至3月5日，該份報告還在經過全國人大會議審查，預算制定的總基調符合中央經濟工作會議的定調，即“積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續”。

國務院總理李克強3月5日在政府工作報告中提出，著力穩定宏觀經濟大盤，保持經濟運行在合理區間，繼續做好“六穩”“六保”工作。宏觀政策有空間有手段，要強化跨周期和逆周期調節，為經濟平穩運行提供有力支撐。

《報告》也提出，要增強可持續性，統籌需要和可能安排財政支出，堅持在發展中保障和改善民生，不好高騖遠、吊高胃口；適當降低赤字率，合理安排債務規模，有效防范化解風險。

3月5日，社科院財經戰略院副院長楊志勇表示，報告講的可持續性，是指在積極財政下的財政可持續性。財政可持續性也可理解為政策空間有多大。提出財政可持續性是貫徹中央經濟工作會議提出“穩”的要求，體現在財政上就是要保持財政的正常運行。“保持合理的政策空間，即要保持財政政策在高質量發展下的持續性，而穩定性、連續性、可持續性本身也是高質量發展的要求。”楊志勇表示。

財政擴張：不能僅盯著赤字率

2022年定調依然是積極的財政政策，但與2021年積極財政政策有了些許的結構性變化，債務不再是增長態勢，而減稅降費成為了實施積極財政的主力。政府工作報告提出，2022年擬按赤字率2.8%安排，專項債3.65萬億元，而減稅降費則達到2.5萬億元規模。在過去的2021年，赤字率為3.2%，專項債額度為3.65萬億元，減稅降費為1.1萬億元。

中國財政學會副秘書長馮俏彬表示：“政府工作報告提出，積極財政要保持更加精準和可持續性。其中赤字率相比2021年略有下調，對應的是可持續性，也是在穩增長和保持財政可持續之間維持兩者的平衡。”馮俏彬認為，2022年的財政依然延續了積極財政的口徑，雖然赤字率有所下降，但是專項債額度未減，財政支出規模增加了近2萬億元。

3月5日的政府工作報告提到，“預計今年財政收入繼續增長，加之特定國有金融機構和專營機構依法上繳近年結存的利潤、調入預算穩定調節基金等，支出規模比去年擴大2萬億元以上，可用財力明顯增加。”

“另外，中央預算內投資增加，還有2.5萬億元的減稅降費，財政擴張的特點很明顯。”馮俏彬說，在諸多的財政工具中，不一定要緊盯著赤字的變化，而是要在不同的政策工具間做好統籌和相互支撐，在加大對經濟增長的同時，保持財政的可持續性和穩定性。

在3月5日的十三屆全國人大五次會議首場“部長通道”上，財政部部長劉昆表示，今年赤字率適當下調，是保持財政可持續的重要舉措。今年赤字率按2.8%左右安排，比去年預算下降0.4個百分點，資金規模減少2000億元。但通過跨年度調節，僅中央本級財政調入一般預算的資金，就達1.267萬億元。這個資金量，相當于提高赤字率一個百分點，財政支出強度是有保障的。

為什么要求財政的可持續性？馮俏彬認為，首先國際不穩定、不穩定性因素在增多；其次從國內來看，在未來可預見的期限內，要做的事情還有很多，比如重大建設、重大改革，還有不斷提高的基本公共服務需求，這些都需要財政提供可持續性的支持。“當然，不排除特殊時期，財政采用特別大的擴張趨勢，比如此前的疫情期。”馮俏彬說。

減稅成重頭戲

減稅成為2022年積極財政的重頭戲，政府工作報告提出，預計全年退稅減稅約2.5萬億元，其中留抵退稅約1.5萬億元，退稅資金全部直達企業。

此次減稅堅持階段性措施和制度性安排相結合，減稅與退稅并舉。一方面，延續實施扶持制造業、小微企業和個體工商戶的減稅降費政策，并提高減免幅度、擴大適用范圍。對小規模納稅人階段性免征增值稅。對小微企業年應納稅所得額100萬元至300萬元部分，再減半征收企業所得稅。各地也要結合實際，依法出臺稅費減免等有力措施，使減稅降費力度只增不減，以穩定市場預期。

另一方面，綜合考慮為企業提供現金流支持、促進消費投資、大力改進增值稅留抵退稅制度，今年對留抵稅額實行大規模退稅。優先安排小微企業，對小微企業的存量留抵稅額于6月底前一次性全部退還，增量留抵稅額足額退還。重點支持制造業，全面解決制造業、科研和技術服務、生態環保、電力燃氣、交通運輸等行業留抵退稅問題。

留抵退稅，即“增值稅留抵稅額退稅優惠”，就是對現在還不能抵扣、留著將來才能抵扣的“進項”增值稅，予以提前全額退還。

3月5日，澳洲會計師公會華北區委員會委員吳嘉源表示，2022年的減稅降費政策用十二個字形容，“應訴求，破規模，提精準，多元化”。他進一步解釋，此次減稅降費政策符合廣大的企業和納稅人的需求；2.5萬億元的減稅總量，相比去年的1.1萬億元，在規模上擴大了不少；減稅重點在中小微企業和一些重點行業，體現了精準性；多元化則是退稅和免稅結合，加計扣除和留抵退稅等多方面的組合。“特別是留抵退稅，對于納稅人現金流的影響還是蠻大的。”吳嘉源說。

在《報告》中還有更多的減稅政策，比如加大研發費用加計扣除政策實施力度，將科技型中小企業研發費用加計扣除比例從75%提高到100%，完善設備器具加速折舊、高新技術企業所得稅優惠等政策；3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除。

支出重點

財政支出相比2021年增加量2萬億元，支出的重點有哪些？

《報告》提到，加強對市場主體支持，著力穩企業保就業；大力推進科技創新，提升產業發展水平；充分挖掘內需潛力，推進區域協調發展和新型城鎮化；推動農業高質量發展，全面推進鄉村振興；持續改善生態環境，推動綠色低碳發展；突出保基本兜底線，切實保障和改善民生；強化資金和政策保障，支持國防、外交、政法等領域工作。

這些主要的支出政策也與2020年12月召開的中央經濟工作會議和政府工作報告中的要求相符合，比如政府工作報告提出，強化就業優先政策；大力拓寬就業渠道，注重通過穩市場主體來穩就業，增強創業帶動就業作用；財稅、金融等政策都要圍繞就業優先實施，加大對企業穩崗擴崗的支持力度。

《報告》表示，推動就業優先政策提質加力，強化就業優先導向，中央財政就業補助資金安排617.58億元，增加51.68億元，并將支持各地落實就業創業扶持政策。

從支出來看，科技得到了進一步重視，2021年的預算報告提出，堅持把科技作為財政支出重點領域，聚焦國家戰略需求優化支出結構。圍繞強化國家戰略科技力量，穩定支持國家實驗室建設運行，支持國家重點實驗室體系重組。加大基礎研究投入，中央本級基礎研究支出增長10%。推動產業鏈供應鏈優化升級。統籌相關資金，支持制造業高質量發展，深入實施產業基礎再造工程，加快構建自主可控、安全穩定的產業鏈供應鏈。

今年，《報告》延續對科技創新的支持力度。比如，加大基礎研究投入，完善國家自然科學基金資助體系，實施基礎研究十年規劃，加強長期穩定支持；強化國家戰略科技力量；優化調整科技經費支出結構，重點投向戰略性、關鍵性領域；增強產業鏈供應鏈韌性和競爭力。

與此同時，《報告》也指出，總體來看，2022年財政收支形勢依然嚴峻，必須加強財政資源統籌，有保有壓、突出重點、盡力而為、量力而行，科學合理編制好預算，切實保障黨中央、國務院決策部署落實。

財政新趨勢

報告對2022年財政改革發展工作提出了七項要求，分別是嚴格貫徹預算法及其實施條例；確保減稅降費及時落實到位；推進財政法治建設；防范化解地方政府隱性債務風險；強化財會監督；深化財稅體制改革；主動接受和積極配合預算審查監督。

其中深化財稅體制改革和強化財會監管備受關注。《報告》提出，繼續推進后移消費稅征收環節改革，研究完善相關品目消費稅政策，推進省以下財政體制改革，健全省以下轉移支付制度。

消費稅的改革已經推進多年，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍。2019年10月9日，國務院印發《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》（以下簡稱《方案》），明確提出先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。之后的“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，“調整優化消費稅征收范圍和稅率，推進征收環節后移并穩步下劃地方”。

山東大學財政系主任李華表示，珠寶玉石和高檔手表在消費稅中的收入占比并不高，所以當時先拿這兩個稅目進行試點。這也符合稅收和稅源一致的提法，加大地方政府對消費的重視，后續應該還會繼續推進消費稅后移的擴圍。

“消費稅的主要收入來源是煙、酒、油，從穩妥的角度來看，這三個稅種收入比較大，對于中央的收入影響也比較大，短期內后移的可能性不大。”李華說，這是中央和地方政府，生產地和消費地之間的財力分配問題。

此外，《報告》還提出，持續加大監督檢查力度，暢通違規涉企收費等舉報查處渠道，依法打擊偷稅騙稅，堅決查處亂收費、亂罰款、亂攤派等侵害市場主體合法權益的行為。

2021年12月17日，國辦督查室發布“關于河北省霸州市出現大面積大規模亂收費亂罰款亂攤派問題的督查情況通報”。2020年6月28日，國辦督查室在國務院“互聯網+督查”平臺通報了，河北省衡水市景縣違規征稅、攤派捐款、舉債搞迎檢辦大會等問題。

李華認為，在減稅降費寬松市場環境的情況下，對于政府亂收費和市場主體的偷逃騙稅的不法行為要嚴厲打擊，這也是維護市場公平、讓企業在良好公平的環境中發展的必要。公平正義是稅收的靈魂，依法納稅是每個公民應盡的義務。稅務部門對偷逃稅行為堅持依法嚴查嚴處，堅決維護國家稅法權威。