新形勢下國有企業混合所有制改革戰略的思考

林浙翔

[摘 要]地方政府主要承擔地方基礎設施建設、戰略新型產業投資、國有資本運營等職責，城投公司作為集國企、金融、財政于一身的政府融資平臺，在當地城市建設和經濟發展進程中，承擔著重要的基礎設施建設及國有資產運營責任。城投公司借助國企的身份，與正規金融合作，發揮金融的職能，彌補了財政缺位的空當。隨著政府對隱形債務監管趨嚴，城投發債門檻不斷提高（見《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》銀保監發【2021】15號），城投公司融資模式正逐步由原來的土地證券化模式轉化為借助資本市場的股權證券模式。在此過程中將面臨治理不合理、經營模式不完善等諸多難題，文章從新形勢下國有企業混合所有制方面討論，闡述了國有企事業單位在當下的社會經濟體制下的改革策略中的相關風險和挑戰，并提出了相應的對策，以促進國有資本推進改革，使國有企業有更好的發展。

[關鍵詞]國有企業；混合所有制改革；戰略

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2022）05-0028-03

背景：城投公司是我國國有企業城市建設投資公司的簡稱，是全國各大城市政府下屬的集國企、金融、財政于一身的投資融資平臺，是各地方區域范圍內主要國企，集聚區域較大比例的國有資產資源，在當地城市建設和經濟發展進程中，承擔有地方基礎設施建設、戰略新型產業投資、國有資本運營等職責[1]。城投公司主要是我國分稅制改革與城鎮化的產物，在經濟迅速發展的今天，政府主導的國有企業和集體產業進行再融資，一直以來備受爭議，從2010年的國發19號文、2013年國發43號文到2017年的六部委50號文、財政部62、87號文，政府層面的各項政策更是層層加碼，對融資平臺的監管力度與日俱增，監管日趨嚴格，出發日趨嚴肅，城投公司轉型已是迫在眉睫之勢。隨著國企改革的深入，城投公司也將面臨著如何改革升級，激活活力，增加造血功能，國有資產的保值增值，在市場競爭中占據主導地位[2]。文章主要研究城投公司依托資本市場通過不同性質的資本聯合、融合或參股進行改革，成為一家完全按照資本市場規則運作的公眾公司。一般來說，在同一經濟組織中，多元化的主體結構幫助供給側結構的改革，推陳出新產生新的產權配置結構，建立健全市場經濟體制，從而達到克服國企弊端，拓展融資渠道，不同經濟體制的優勢互補，激發國有經濟活力，實現服務國家戰略及履行地方政府職責的目的。意義：

（1）提升國有資本流動性。以往的國有制企業改革比較單一，企業的資本非常固定單一，流動性比較差，但是如果想要發展企業資本的流動速度也是很關鍵的，企業資本的流動周期越大，所得的利益就會越高，將混合所有制運用到國有企業中[3]，能夠使國有企業更好地適應社會主義市場經濟發展，同時也能夠有效地加速資金流轉。

（2）提高國有資本經營效益與財務價值。實現產融結合，結合戰略合作對象對象產業運營能力，為國有企業的風險識別、風控提供支撐，助力嫁接優質資產，擴大服務范圍。落實產融結合將合資公司業績并表后，營收規模龐大，經營業績良好，改善財報，提升信用評級，降低融資成本，助力股東做優做強。有效優化金融環境，系統性解決國有企業發展難題，促進產業轉型升級，助力打造金融服務平臺。

（3）提高國有企業市場競爭力，隨著社會的迅速發展，對于經濟體制來說，我國現如今的經濟體制是以社會主義為核心的，國有經濟占主導地位，但是允許私有制經濟并存，通過不斷深化改革，能更好地適應市場的發展，促進國有公司和民營企業進行良性競爭，相比之下，有比較領先的作用，例如國有企業通過國家的宏觀調控，優化市場資源配置，帶動經濟發展，促進資源的有序利用，同時更好地服務社會，服務廣大人民。

（4）突破國企團隊機制和人才激勵的瓶頸，引進專業人才。在以前單一的制度下，所在企業的員工組成也比較單一，并且缺乏相應的競爭力，然而在混合所有制企業中，員工的工資與整個企業相關聯，所以會有更多的專業人才選擇到混合所有制企業工作。

（5）發展混合所有制經濟從根本上可以解決我國不同所有制經濟共同發展的競爭問題。中國特色社會主義實踐表明，中國采取的是公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，其中公有制可以有多種實現形式，除國有經濟和集體經濟兩種形式以外，隨著社會的迅速發展，混合所有制也逐漸在公有制中占據比較核心的地位，同時通過發展混合所有制經濟，我國的基本經濟制度在社會主義市場經濟制度中找到了更有效的實現途徑，在混合所有制企業中，國有資本與民營資本二者的利益與發展可以結合在一起，做到同興衰、共進退。

（6）發展混合所有制經濟可以增強國有資本的勞動力。國有企業通過發展混合所有制可以增強資本的帶動力，能夠更好地發揮資本的作用，一方面可以將社會上的資源引入到國有企業中，促進民營和社會資本協同發展；另一方面可以將那些因為資本減退而退出的國有資本更多地去優先發展，提升國有資本產業對于國民經濟的調節作用。

（一）拓展融資渠道和降低隱性債務風險的需要

混合所有制改革作為一種經濟形勢，改革肯定是基于我國的國情，我國有不少國有企業存在利潤連年虧損，在經營方面缺乏活力，在管理方面缺乏一定動力，內部還存在政企不分、產權不清等一系列問題，所以要拓展融資渠道，以便國有企業有更多的選擇，從而能夠有效降低隱性債務的風險，促進國民經濟的健康發展，促使良性循環機制的形成，維護市場經濟秩序。

（二）市場化轉型的需要

因為土地出讓接近尾聲，資產證券化的融資模式難以繼續運營下去，面臨著城建資金缺口的重大考驗。根據市場化轉型的需要，要進一步去開拓經營性業務，提升市場化融資與抗風險的能力。以天津城投混改華潤置地為例，天津城投面臨著城建資金缺口的重大考驗，通過混改，可以盡快融資、整合、包裝、策劃，改善公司資本結構，做大資產規模，提升公司的融資能力。華潤置地借助城投，獲取了更多價格便宜的優質地塊。天津城投公司通過不斷引進社會優質資產、投資和規劃實體化企業、高層管理人員脫離政府公職身份、在公司內部采取市場化的產業模式和運作措施，促進市場化激勵機制的推進，逐步將公司引入可持續經營的正軌，公司規模穩步發展壯大。

（三）本地產業發展的需要

城投公司與地方政府關系密切，可以說城投公司同樣也在承擔著政府的職能，通過混改，能夠引入相應的產業，為當地產業贏取更多的利益，通過全方位的考察，引入龍頭企業，在當地打造一個好的新興產業，完成產業拼圖，能進一步完善本地產業發展的需要，從而更好地促進本地產業的發展。

（四）本地企業的紓困

城投公司在對本地企業充分了解的基礎上，對主業與紓困實施主體比較匹配的、雙方能優勢互補的困難民企，采取直接并購重組或者財務兼顧戰略投資等市場化手段，研究制定“一企一策”對其予以定向扶持。此舉短期可避免債務違約、股權質押風險的系統性爆發，避免企業資金鏈斷裂，緩解流動性的壓力，維護社會穩定。長期可進一步優化城投公司資產質量，提高市場競爭力和資產證券化水平。

（一）參與市場行為經驗不足

因為政府融資平臺一般都比較傾向于行政化的管理，管理比較單一，導致政府融資平臺跟不上最新的發展節奏，參與市場的動力不足，缺乏相關的管理經驗，因此，無法與并購的產業相結合。

（二）財務風險

我國國有和集體企業經濟制度不斷朝著混合所有制方向進行改革，一些潛在的風險也在不斷地顯現出來，其中有關財務方面的風險有可能隨時遇到，比如，有一些國有企業為了能夠更快地發展，一般情況下都會采用引進投資或者是對外進行投資這兩種方式。但凡是投資就會有相應的風險，很多的投資結果與預算相差很大，而且投資的效果不單單是與企業的經營狀況相關聯，還有很多的外部因素。在投資時會有很多不確定的因素，如果前期沒有考慮到，后期可能陷入經濟危機，因此，在國有企業中進行混合所有制改革時，應該考慮到投資所帶來的財務風險。

（三）由于經營不善造成國有資產流失

國有企業在進行混合所有制改革時，必須適當調整自身以往的運營方式，以跟上發展的節奏，然而，大部分的國有企業并沒有注重運營的管理模式，沒有將混合所有制的價值發揮出來。在社會主義市場中，國有資產占據了很大一部分的市場份額，有些國有企業利用掛牌引進戰略投資的方式進行交易，但是在掛牌的價格方面，沒有制定詳細的相關方案，導致不公平的現象出現，造成了國有資產的流失。

（一）黨的領導堅強有力

堅持黨的領導是我國的傳統，黨的領導是中國特色社會主義制度最本質最鮮明的特征，堅持黨的領導，加強黨的建設，加強黨的領導作用，通過各行各業的統籌安排，繼承先烈革命，牢記光榮傳統。黨的領導是國有企業的根基和靈魂，是我國國有企業的獨特優勢。有必要將一家企業的黨組織嵌入公司的管理結構，認真履行黨的義務，在國有單位的高層管理中務必有黨的組織，在黨的領導下形成一個科學系統核心的運作機制，更好地履行國家義務，更好地響應黨的號召，跟黨走。

（二）創新驅動不斷增強

充分發揮戰略投資者在管理、技術等方面的先進經驗，對于公司法人的業務內容、相關治理和組織結構要進行調整，保證戰略投資者能作為職業經理人參與公司的日常決策中；公司上下要做到以董事會為核心的法人監督管理結構，對于其他管理層次恰當引入職業經理人負責制度，通過績效考核和市場化激勵約束機制增強市場經濟為導向。在外界風險變動的階段，嚴格進行企業的內部管理控制，認真做好企業風險管控和消除，促進國有資本平穩有序發展，同時進行二次投資，嚴格篩選一批混合所有制企業保障技術職工，通過管理骨干分配持股、上市公司股權激勵、科技公司股權激勵和股利激勵等手段，充分調動企業全體職工創造價值的主觀能動性。探索建立不同于國有、獨資企業的治理機制和監管體系，引入多元化管理模式，以不斷推進技術的創新，提高企業中產品的技術含量以及企業自身的綜合能力，實現企業在區域內的領導能力，推動國有企業未來可持續發展。

（三）充分激發國企活力

建立國有企業的管理制度是完善公司協同發展的重要內容，帶動國有企業各行業人才的積極性、主動性、創造性。通過合理設計激勵機制，兼顧社會效益和經濟效益，既完善了市場化薪酬分配機制、靈活運用多種形式的激勵措施，又平衡了國有企業的責任和權利，形成了公平有序的競爭環境。

（四）健全國有資產監管體系

發揮國家有關部門的監督管理作用，科學利用資本市場工具，提高國有資本配置和運行效率。國有企業進行非公有資本投資改革時，應認真研究，如資本引入的可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行決策審批程序、開展審計評估等一系列合規程序，確保資產的安全，充分測算資金成本以及相應的利潤收益，力爭國有資產連年保值增值，提升國有經濟市場的核心競爭力，使國有資本更好地服務社會、保障民生。

（五）服務國家戰略，履行地方職責

城投公司是地方政府重要的公共機構和國有企業，應當按照國企改革的政策部署和精神，深化改革，不斷創新，地方城投應當從政府的“融資SPV”轉型發展為“政府投資公司”，從只管“找錢還錢”轉型發展成為資產規模巨大、業務板塊眾多、治理結構規范、經營管理高效的大型企業集團，在本地發揮“公共資源利用主體、公共項目實施主體和公共利益實現主體”三大主體作用。在市場經濟條件下，經濟增長難免會出現波動。國有企事業單位應當牢記使命，不忘初心，依法完善自身責任和義務，通過經濟、政治和社會責任的全面履行，成為國家發展、民族復興的中流砥柱，為中華民族崛起和人民復興起到重要的作用。比如，在經濟下行期間采取擴張投資、推動并購、增加雇員、紓困民企等手段緩解經濟下行壓力，促進就業市場穩定，帶動民營企業和中小微企業發展，促進經濟平穩健康發展。

在國有企業中進行混合所有制改革是一項艱難而又充滿挑戰的工程，在此期間肯定會遇到一些棘手的問題，但是，我們應堅定不移地推動改革，不斷挖掘國有經濟新的增長點，銳意進取，開拓創新，不斷增強國有企業在社會主義市場經濟中的競爭力。

[1] 混合所有制改革的風險和難點[J].綜合管理.2021：33-34.

[2] 劉章涵.關于國有企業混合所有制改革的思考[J].商場現代化，2015（18）：78-79.

[3] 祝偉君.國有企業多元化戰略發展的思路探討[J].中國經貿， 2013（14）：15-18.