鄉村振興債券發展演進路徑與中國實踐

文 呂柏樂 周雯 呼延玉瑾 赫彤

隨著我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，我國“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要對堅持農業農村優先發展、全面推進鄉村振興作出全面部署。當前，我國正在全面推進鄉村振興，將鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。努力探索“三農”與金融的融合形式、推動金融服務“三農”發展是金融領域面臨的重大課題和歷史使命。在各類金融服務模式中，債券作為直接融資方式之一，是拓展資金來源的重要渠道，債券市場為構建多層次、多元化的農村金融體系提供了完備的基礎設施和金融環境。在全面推進鄉村振興階段，債券市場需要進一步創新實踐模式和提升服務能力。

鄉村振興債券概況及現狀

鄉村振興債券是以地方國企、央企、民營企業等企業為發行主體，用于彌補農村融資缺口、支持鄉村振興建設而發行的地方政府債、公司債、企業債、短期融資券、中期票據等債券。鄉村振興債券發展是隨著鄉村振興債券政策的完善而推出的。

2017—2018年，鄉村振興債券的重要性得到進一步凸顯，政府開始嘗試探索鄉村振興債務融資工具的實施路徑。以2017年《國務院辦公廳關于創新農村基礎設施投融資體制的指導意見》（國辦發〔2017〕17號）發布為契機，國家允許地方政府發行專項債券支持農村污水、污水垃圾處理設施建設，探索發行縣級農村基礎設施建設項目集合債，政策出發點是從鄉村亟需治理的污水著手，以點帶面，在地方政府債中引入鄉村振興的概念；隨后，試點在重大區域發展及鄉村振興領域發行項目融資和收益自平衡的專項債券，用于支持符合條件、有一定收益的鄉村公益性項目建設，開始注重鄉村振興項目的收益性，募集資金用途聚焦在公益性項目上。在這一時期，各界的目光集中在尋找鄉村振興和債務融資工具的結合點上，鄉村振興專項債券的雛形在我國初現。

2019—2020年，政策對資金募投領域有了明確要求，鄉村振興債券的發展逐漸常態化。2019年，政策層面將支持農村人居環境整治、村莊基礎設施建設、重點支持易地扶貧搬遷后續扶持、農業農村設施等重大項目作為地方政府債券的必要安排，與之前的“探索”和“試點”相比，這個階段的政策有了明顯的半強制性特點，募投范圍也隨之擴大，集中在重點領域的重大項目建設上，標志著鄉村振興債務融資工具的發展逐漸成形。2020年《政府工作報告》提出，“增加專項債券投入，支持現代農業設施、飲水安全工程和人居環境整治，持續改善農民生產生活條件”，標志著鄉村振興專項債券已成為一種常規的債券品類，發行規模將進一步擴大。

2021年至今，鄉村振興債券迎來品類擴充、增長加速的契機。“三農”工作重心將實現從脫貧攻堅、全面建成小康社會向全面推進鄉村振興的歷史性轉移。2021年中央一號文件《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》中首次提出支持地方政府發行一般債券，用于現代農業設施建設和鄉村建設行動。此前，發行范疇僅限于專項債券，并且提出“制定出臺操作指引，做好高質量項目儲備工作”，為鄉村振興債券發行和擴容創造了有利的條件。3月15日，中國銀行間市場交易商協會發布公告，提出將聚焦“三農”發展，將債務融資工具市場支持鄉村振興發展落到實處，靈活運用債務融資工具全系列產品譜系，結合企業落實鄉村振興戰略需求提供精準支持。這一時期，鄉村振興債券打破了債券品類集中于地方政府債的局面，擴至公司債、短期融資券、中期票據、定向工具、資產支持證券等非金融企業債務融資工具，在豐富產品體系、加強規范性和合規性的同時，市場化程度也得到進一步提升。7月13日，深圳證券交易所推出鄉村振興專項公司債券，將鄉村振興專項債納入現有公司債券創新品種，標志著鄉村振興債券從銀行間債券市場擴大至交易所債券市場，鄉村振興類固定收益產品規則體系進一步健全完善。

鄉村振興債券在我國的發展實踐

上文從宏觀層面列示了政策框架基本成形、制度基礎逐步完善的歷程，下文將從中觀層面——鄉村振興債券市場發展的角度闡述其現狀和特點。

鄉村振興債券發行量逐年上升，鄉村振興票據的推出是其發行量快速增長的里程碑事件

根據萬得（Wind）數據，截至2021年7月31日，鄉村振興債券共發行120只，發行規模達962.22億元，呈現明顯的逐年上升趨勢。鄉村振興債券的發展主要分為兩個階段：第一個階段是從2018年8月20日全國首單鄉村振興債券（瀘縣鄉村振興專項債券）發行到2021年3月14日，這一階段主要是以各地政府發行鄉村振興地方政府債為代表；第二階段始于2021年3月15日，鄉村振興票據的推出打破了此前債券種類較集中的格局。截至7月31日，鄉村振興票據已成功發行79只，發行規模達539.92億元，占所有鄉村振興債券發行規模的56.11%，發行數量和規模均遠超過去3年地方政府債的總和。

隨著鄉村振興票據落地，鄉村振興債券的支持領域進一步細化

在鄉村振興票據誕生前，鄉村振興債券主要集中于納入政府性基金預算管理的地方政府專項債，對支持領域未曾有過明確的界定，表述大都較為籠統、模糊。而鄉村振興票據則明確提出用于支持“三農”發展。鄉村振興票據支持領域基本涵蓋農村現代化建設的各個方面，符合要求的募投項目范圍很廣，強調了主承銷商須履行勤勉盡責的盡職調查職責，此項作為必要條款，是該政策在支持領域層面得到落實的有力保障。

鄉村振興票據有利于促進農村一二三產業深度融合發展，推動農業經濟由增產導向轉向提質增值導向

鄉村振興票據的支持領域涵蓋了農村一二三產業，并促進一二三產業通過項目運作融為一體。通過支持農村一二三產業的投產、推進第一產業向第二三產業自然延伸，鄉村振興票據充分發揮資本配置的功能，有利于開發農業的多種功能和多重價值，通過各產業間相互滲透、交叉重組、前后聯動、要素聚集、機制完善和跨界配置，交叉融合成新技術、新業態、新商業模式，使協同綜合效應高于每個單獨的產業之和，產生更大的產業價值，推動農業經濟由增產導向轉向提質增值導向。

市場化的投資收益機制正在逐步建立和完善

很多鄉村振興項目都存在項目周期長、投資回收慢、經營風險大、單個項目投資規模較小、規模效應不明顯等特征，其收益性在項目開展初期較難預估。在鄉村振興地方政府債中，不強制要求披露投資收益模式，對經營和投資收益預期的考量在于“發行項目的融資和收益自平衡”。鄉村振興票據的規定則要求募集資金應堅持商業可持續原則，具有市場化的投資收益機制，發行人應當在發行文件中披露募集資金所用項目的投資收益模式。

對于運營模式和收益模式已較為成熟的鄉村振興項目來說，企業發行鄉村振興票據大多是用于償還或置換鄉村振興項目借款，其募集說明書中披露了預期的投資收益模式；而對于新領域的新項目，市場化的收益性要求作為其重要的項目指標，需要選擇成本可控、收入模式穩定且可持續的募投項目，投資收益模式仍需探索，實際操作中面臨的難度也較大。

鄉村振興票據募集資金主要用于三類用途的項目

在募集資金用途方面，《公告》規定企業發行鄉村振興票據應有明確的鄉村振興資金需求，募集資金主要用于鄉村振興項目建設、補充鄉村振興項目營運資金和償還鄉村振興項目借款三類。

從目前來看，用于償還鄉村振興項目借款的債券，即成熟的“老項目”仍然占據較大份額，但未來隨著“脫貧后5年過渡期”項目步入尾聲、農村基礎設施建設和農業現代化建設項目逐步占據主要地位、步入正常發展軌道的項目需要大量營運資金支持等，用于鄉村振興項目建設和補充鄉村振興項目營運資金的債券占比預計會有一定提升。

鄉村振興票據是鄉村振興專項資金直達實體經濟的重要渠道

在鄉村振興票據出臺之前，鄉村振興債券的發行主體均是各地人民政府，鄉村振興票據的發行使得企業資質得到下沉、企業性質更加豐富，發行主體涵蓋了地方國有企業、中央國有企業和民營企業，占比分別是72.15%、15.19%和10.13%，地方國有企業仍是發行鄉村振興票據的主力軍，這與各地政府“鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興”的定位與使命密不可分，但中央國有企業和民營企業也開始逐步發揮作用。

此外，鄉村振興票據是否能成功發行與當地融資環境關系緊密。從所屬區域來看，發行鄉村振興票據的數量與發行普通債券的數量呈現很強的正相關性。

未來我國鄉村振興債券的發展方向

為更好地促進社會資本進入鄉村振興領域，推進債券市場在鄉村振興領域發揮更大作用，需要在新時代背景下充分發揮政府與市場的雙重作用，通過持續優化政策供給、健全發展機制、創新實踐模式、打造社會資本通過債券市場進入鄉村振興領域的創新模式和綠色通道，引導社會資本通過債券市場注入鄉村振興領域，實現鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的目標。

強化頂層設計

加強債券市場基礎設施建設，進一步建立健全與鄉村振興債券相關的基礎法律法規，完善鄉村振興債券發行機制和交易模式；支持對優質涉農企業開辟注冊發行的綠色通道、在滿足信息披露要求的前提下簡化注冊發行流程；豐富和發展多層次交易服務體系，提升鄉村振興債券的市場化程度，推動鄉村振興債券在債券市場各類基礎設施之間互聯互通，促進要素自由流動，防止市場分割和監管套利；加強鄉村振興債券的配套監管，一方面提高鄉村振興票據的鄉村振興資金用途占比，另一方面對鄉村振興募投項目的運營模式、投資收益模式進行監測，設置鄉村振興資金使用效率的風險閾值，對于超過風險閾值的項目和債券進行預警，形成鄉村振興債券監測預警體系。

推進業務創新

創新鄉村振興債券品種，進一步建立、完善和創新適應鄉村振興戰略要求的產品服務體系，從現有的地方政府債、短期融資券、中期票據、定向工具、資產支持票據、公司債券擴大至其他債券類型；靈活搭配各類債務融資工具，形成鄉村振興結合綠色金融、碳中和等概念的復合型債券，探索新型債券品種的落地實施。

突出服務重點

通過加大對服務模式、服務工具的創新和支持力度，提升鄉村振興債券供給的配置效率，提高服務水平，拓展鄉村振興債券的支持范圍和應用場景；圍繞鄉村振興的重點領域和關鍵環節，擴大鄉村振興債券的服務規模和覆蓋面，促進鄉村振興專項資金精準投放至實體經濟，更好地滿足鄉村振興項目多樣化的金融需求；鼓勵社會資本發揮龍頭帶動效應，扶持產業鏈條長、一二三產業融合發展基礎好的行業，創新產銷各環節有機銜接、滲透交叉的開發模式，帶動產業鏈上各類經營主體協同發展，從而促進農業全產業鏈融合發展、一體化經營。

在中央支持引導、地方積極作為、債券市場落實推進的“三方一體”格局下，債券市場在服務鄉村經濟發展、優化鄉村振興資源配置、支持宏觀調控和區域產業統籌調度等方面將發揮更重要的作用。對于鄉村振興債券的發展，既要正確認識和把握當前的有利局面，也要用發展的眼光看待問題，補齊制度短板，加大監管力度、豐富產品體系、創新服務模式，引導農村第一二三產業融合發展。屆時更多的社會資本將通過債券市場投向鄉村振興項目，解決鄉村發展瓶頸，多方面支持鄉村經濟良性發展。