“國家—社會—高校”互動視域下我國高校領導制度的變遷

阮 航，鹿 鵬

(1.遼寧師范大學 教育學院，遼寧 大連 116029；2.山東省青島市博文小學，山東 青島 266000)

高校治理體系與能力的現代化是我國推進國家治理體系和治理能力現代化戰略布局中的重要組成部分之一[1]，也是我國高校在現代條件下提升辦學質量與管理水平的方向與著力點[2]。對于現代化的高校治理體系及其能力的發揮來說，一套適宜校情、行之有效的領導制度是不可或缺的。因此，我國也在長期的高等教育探索過程中格外關注對高校領導制度進行建設與革新。

一、分析框架：“國家—社會”的理論模型

國家與社會向來是某種制度的建立、生效、衰落、革新等一系列流程發生的基本場域，它們往往同時對處在其控制范圍內的制度運作產生直接和深刻的影響。有學者以強和弱來綜合性地表征國家與社會對身處其中的制度及其效用發揮的這種影響力[3]，強國家指的是擁有高度的自主性和發達的能力的國家，傾向大范圍、高強度地進行控制和管理，弱國家通常指一種奉行經典自由主義與消極國家觀的國家，這類國家情愿將公共管理的職責和權力盡可能地交予看不見的手。強社會代表一種高度發達和成熟的社會體系，意味著在公共生活社會中掌握較多的權力和資源，社會中的公民、企業、團體等主體具有強大的影響力；弱社會則是相對發育不完善、不充分的社會，是受到嚴密支配的社會，無論在與強國家還是弱國家相匹配時，弱社會往往都難以在國家力量失位、越位的情況下發揮任何矯正作用。如此，國家、社會與強弱間的組合就提供了四種基本的理想模式(如圖1)。

圖1 “國家—社會”的理論模型示意圖

如圖所示的坐標軸所劃分出的四個象限分別表示一種“國家—社會”的關系模式，大學在這些不同的模式中將表現出不同的治理形態：在“強國家—弱社會”的模式中，大學身處于國家主義思潮盛行、社會受到國家嚴密控制的外部環境之中，受到國家的強力干預和管控，其治理傾向于在國家指令的嚴格遵循下進行；而在“弱國家—強社會”中，大學則要依賴社會的資源供給，其性質類似于“社會中的獨立組織”，國家對大學幾乎無法產生影響力；“弱國家—弱社會”代表一種相對混亂、無序的狀態，盡管大學在這種環境中能夠獲得最為實質的獨立性和自主權力，但其生存狀況卻難以得到保障；“強國家—強社會”的模式是近年來較受認可的模式，這種模式被視作是對傳統的國家、社會之間二元對立的零和博弈格局視角的解構，它是基于國家同社會的合作和積極互動關系的一種理論建構，大學在此種模式下可以很好地平衡追求公共利益與追求現實利益之間的關系。

二、我國高校領導制度的變遷歷程

以“國家—社會”的理論模型為分析工具，通過“國家—社會—大學”三方互動的視角進行觀察，可以將我國公立高校領導制度的變遷歷程梳理為以下幾個階段。

(一)建國早期：“弱國家—弱社會”模式

1.制度概況。新中國甫一成立，黨和政府就高度重視高等教育及其管理體制的建設事業，對高校領導制度的探索也由此正式起步。新中國高校的第一個領導制度是在1949年10月至1950年4月實行的，具有過渡性質的校務委員會制，該制度是有關部門為實現對舊社會高校的“恢復領導”和“先接后改”而實行的[4]，以校務委員會即由高校教職工代表組成、實行民主決策的高校領導機構為核心。1950年8年，在高等教育領域的過渡工作基本完善后，教育部正式要求公辦高校全面實行蘇式的校長負責制，確定了校長對高校工作的全權領導地位，這一制度一直持續到社會主義改造的完成。

2.模式分析。建國早期我國的高校處在“弱國家—弱社會”的模式當中，高校受到來自國家和社會兩方面的作用力是較弱的(見圖2)。此時新中國剛剛誕生，黨對全國上下的各項事業還處在接管、恢復領導、熟悉和探索的階段，對領導高校工作經驗的缺乏使黨和政府只能在相關事務的處理上較多地依靠高校的自主性，而考慮到尊重高校愛國進步師生對民主、自由權利的要求，黨和政府也傾向于對高校采取接而不管等較為寬松的接收政策。新中國成立前各高校原設的校務會議這一機構被改造為校務委員會[5]，并繼續發揮領導和治理高校的職能，身為校務委員會成員的高校進步師生代表得以繼續在集體領導、民主管理的原則下處理本校事務。之后所實行的校長負責制，也基本上是在校務委員會制的基礎上將較為分散的治校權集中到校長手中，提高了校長在校務決策中的話語權。

圖2 建國早期的高校在“國家—社會”模型圖中的位置

在校務委員會制度和校長負責制度之下，我國高校在與國家、社會的互動中保持了較高的獨立性和自主性。這是由于在新中國成立初期，我國近代以來長期的國家、社會力量的“雙衰”局面一時難以改觀。新中國的國家建設和整個社會的發育需要人力、物力、財力等多方面的長期、巨額投入，對于高等教育和高校的領導與支持并不能一蹴而就地實現，只能暫時調動高校本身的積極性，令其“自己管理自己”。這些制度的臨時性、過渡性與其對舊制度的揚棄，顯示出此時國家、社會方面對高校事務較低的干預程度和能力。通過這樣的制度領導高校，能夠保證校內決策的民主和高校的自主地位，但也容易造成極端民主和無人負責的局面的產生[6]。

(二)社會主義建設與探索時期：“強國家—弱社會”模式

1.制度概況。在1956年，隨著我國社會主義改造的完成，建設以黨組織為核心的高校領導制度成為黨在高等教育領域的探索中所必須完成的任務之一。1958年發布的《中共中央、國務院關于教育工作的指示》(以下簡稱《指示》)明確提出，高校要實行學校黨委領導下的校務委員會負責制[7]，以校黨委領導代校長負責，這是我國公辦高校實行黨委領導制的開端。1961年，出于對促進高校黨政合理分工的考慮和對民主集中制原則的貫徹，有關部門又提出黨委領導下的校務委員會負責制應該以校長為首，在高校黨委進行高校總體領導的前提下，校長主持行政工作、校務委員會對全校事務進行民主決策并集體負責的局面開始形成。而在1966年至1976年的十年“文革”動蕩之中，高校則被革命委員會等組織納入一元化領導的體系之中[8]，這時的所謂“領導”，實際就是對高校實行一刀切的教條式的控制。

2.模式分析。我國高校所處的外部環境變更為“強國家—弱社會”的組合形式(如圖3所示)，是我國社會主義建設事業推進和國家能力快速發展的結果。隨著社會主義基本制度的全面確立，以黨為核心的國家權力組織體系開始重塑新中國各個領域中的秩序[9]，強化黨組織對高校工作的領導、貫徹民主集中制原則成為必然趨勢。黨加強對高校領導的直接后果是高校內部的領導核心由校務委員會變為了高校黨組織[10]，高校事務處理同國家大政方針的接軌水平大大提高了。在這一階段，我國高校內部初步建立了社會主義式的領導制度，形成了黨領導高校、高校為社會主義建設服務的局面。

圖3 社會主義建設與探索時期的高校在“國家—社會”模型圖中的位置

高校黨組織所代表的國家、政黨的權力在我國高校內部領導核心地位的取得，是我國為進行國家的社會主義改造和探索所做的戰略規劃中的一部分。作為剛剛獨立的新生國家，提高文教水平，為國家建設積蓄知識和人才資源，必須要促進高校的發展，而高校發展的實現，無外乎要依靠來自國家、社會的經濟、政治等方面資源的支持。所以，“強國家”是為必要，黨和國家對高校工作的領導是符合我國國情和歷史發展規律的。

至于弱社會方面的特征，則在“文革”時期內體現得較為鮮明。從這一時期我國高等教育事業的停滯和倒退可以看出，如果國家、政黨的作用在社會尚不能予高校以充分支持的情況下失去了其穩定性，那么高校自身、社會則基本無法彌補強國家失位帶來的損失。

(三)改革開放以來：向“強國家—強社會”模式轉變

1.制度概況。改革開放以來，黨和國家路線的調整使我國高等教育工作開始穩步有序地恢復，我國高校的領導制度逐步成型和完善。首先是校長負責制這一概念的提出。1978年10月發布的《全國重點高等學校暫行工作條例(試行草案)》和1985年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)基本上設計出了一套切實可行的高校內部以校長為首的行政體系，確定了校長在高校行政事務中的核心地位。在此基礎上，20世紀80年代末期，黨和國家采用了黨委領導下的校長負責制的說法，在經過一段時間的試行之后，這一制度被列入了1998年通過的《中華人民共和國高等教育法》之中[11]，正式成為了我國公立高校的法定領導制度，并沿用至今日。

黨委領導下的校長負責制在我國高校中的確立不代表領導制度就此一成不變，在進入21世紀和中國特色社會主義新時代時期后，這一制度在基本形式相對穩定的情況下正不斷豐富其內涵。就《決定》來看，擴大高校辦學自主權是主要精神之一；提出現代大學制度的說法后，完善學校法人制度、促進管辦分離等改革舉措相繼推行；2019年發布的《中國教育現代化2035》強調了以“治理主體多元化，提倡引導、協商、溝通的方式”[12]為特點的高校治理的重要性。

2.模式分析。黨委領導下的校長負責制的成型與完善，得益于改革開放以來我國國家能力進一步增強和經濟社會全方位發展(如圖4所示)。自十一屆三中全會以來，整個20世紀80年代，國家都在強調校長負責之于高校的重要性，這實際上是對高校行政工作和自主運營能力的一種重視。在進入20世紀90年代后，我國把建立社會主義市場經濟體制提上日程，市場經濟的發展極大地豐富了社會資源，也使高校不可避免地受到市場規律的影響。在這一時期，我國多次提出要在堅持黨的領導的前提下擴大高校自主權、促進管辦分離，這也是考慮到我國高等教育即將步入大眾化與市場化的階段，社會對高等教育的需求和消費能力會大幅提高，所以要“鍛煉”高校對接社會資源的能力。

圖4 改革開放以來的高校在“國家—社會”模型圖中的位置

在中國特色社會主義新時代，我國高校進入了治理化的階段。高校治理的核心要義就是內外部利益相關者對高校事務的充分參與，這一局面形成的基礎是高校外部的來自政府、市場、企業、社會組織、學生家長群體的個體具備充分的參與能力，同時高校能夠提高有效的制度通道。我國高校對于治理的重視與接納，體現了新中國成立以來我國社會的高速和高質量發展，強社會的特征已經初現端倪，未來我國高校將必然進入并長期處在“強國家—強社會”的模式之中。當然，社會對高校事務參與的大前提是堅持黨委領導，新時代的黨委領導下的校長負責制及其發展趨勢，勢必要同“強國家—強社會”的邏輯相符合。

三、我國高校領導制度變遷的結論

(一)我國高校領導制度的變遷與國家和社會政治、經濟形勢的變化緊密聯系

我國高校領導制度的變遷與我國社會政治、經濟形勢的變化有著密切聯系。建國初期、社會主義建設與探索時期、改革開放以來，我國的國家、社會的整體面貌發生了很大變化，其結果是高校所處的“國家—社會”環境的變動。我國是無產階級專政的社會主義國家，同時是擁有著深厚的中央集權傳統的大國，治國理念滲入整個國家和社會運行的過程，所以高等教育與高校體制一般內嵌于國家體制之中，受到來自政黨、政府等歸屬于國家方面的強大影響力。因此，我國的高校領導制度自開始探索，到基本成型，再到完善發展，其整個變遷歷程基本都處在強國家的作用之下。在改革開放之前，國家的作用是我國高校領導制度變遷最主要和直接的動因，而在改革開放之后，我國的社會才逐漸發育起來，成為能夠為我國高校領導制度帶來實質影響的另外一方。

(二)政策引導在變遷歷程中一以貫之

縱觀我國高校領導制度的變遷歷程，可以發現，每一項新制度的設計、試行到正式推廣以及原有制度的調整、完善，基本都是通過國家出臺相關的法律法規、政策決定所完成的。從建國前三十年間高校領導制度的頻繁調整、變動到黨委領導下的校長負責制的最終確立，國家政策起到了關鍵性的引導作用，高校的制度變遷實際上就是對國家指令的照章辦事。黨和國家根據社會發展的現實需要，以制訂政策的方式引導、干預高校的發展，這是我國公立高校領導制度變遷的一項鮮明特征，也是促成其發展變化的主要動力機制之一。

(三)協調高校內部的黨政關系是我國高校領導制度變革的主線內容

1958年《指示》的下達使黨委領導正式成為高校內部的組織原則之一，自此，協調以高校黨委為代表的黨政權力和以校長、校務委員會為代表的行政權力之間的關系就成為高校內部生活的一個重要內容。如果片面地強調黨委對高校方方面面的絕對控制，那么就會造成校內民主空間受到擠壓、政治嚴重干涉高校日常事務的處理等亂象的出現，最終導致“文革”中革委會操控一切、高校工作陷入停滯的極端局面的發生；片面地強調行政人員負責，則顯然又不符合我國是社會主義國家的國情，容易使高校在發展中墮入“道路危機”。黨委領導下的校長負責制，是我國在對高校內部的黨政關系做了長期的探索后所總結出的最新成果。

(四)我國高校領導制度的變遷已由“激變期”進入“漸變期”

1949至1966年，我國高校的內部領導制度發生了高頻度和大幅度的變動，共出現過黨委領導、校長負責、校務委員會負責、以校長為首的校務委員會負責四種要素及其之間的五種組合方式，顯示出“激變”的特征；“文革”十年中的高校內部領導制度則處于失效和靜滯的狀態，高校全面接受黨的一元化領導；改革開放后高校辦學自主權有所擴大，校長的地位基本確定，黨委領導下的校長負責制獲得法律認可，我國高校的內部領導制度基本穩定下來，進入漸變時期，調整、鞏固和充實將成為更優的選擇。

(五)我國高校領導制度未來將長期處在“強國家—強社會”的模式之中

我國高校領導制度的變遷進入“漸變期”，意味著我國高校身處的外部環境已經趨于穩定。當前，我國國家治理現代化進程全面推進，社會經濟穩步發展，高校將逐步獲得來自市場、企業、社會組織等利益相關群體的強社會一方的資源支持，從而實現由主要依靠國家扶持的辦學模式向國家、社會共同支持的辦學模式的轉變。同時，強國家的影響力將繼續存在，這是由我國作為社會主義國家和高等教育發展中大國的國情所決定的，國家對高校的掌舵作用是始終不可缺席的。

四、我國高校領導制度變遷的啟示

(一)制度變革是一個波浪式的前進過程

從最初的校務委員會制到以法律形式確定的黨委領導下的校長負責制，近50年的時間里，我國在探索一套適合中國國情的高校內部領導制度的歷程中經歷過許多波折，每一種制度嘗試都是建立在早先制度低效的基礎上的。比如校務委員會制缺乏領導核心，容易造成極端民主的局面[13]，使得高校在配合當時的經濟社會發展時顯得力不從心；黨委領導下的校務委員會負責制導致了校黨委的大包大攬，校務委員會有其名無其實[14]。黨委領導下的校長負責制是50年艱難探索的成果，制度的變革不是一蹴而就的，必然會有迷茫和徘徊的階段，但總體上來看，每一步的嘗試都對最終目的的達成有所貢獻，整個制度變革過程就是一個波浪式的前進過程，道路曲折而前途光明。

(二)一切制度變革應該服務于高校治理體系和治理能力的現代化

高校的治理體系是國家治理體系的重要組成部分，高校的治理能力是國家治理能力的重要體現。進入高校治理的時代，高校一切制度的變革如果沒有服務于高校治理體系和治理能力的現代化，也就必然無益于國家治理體系和治理能力的現代化。“強國家—強社會”的模式下，高校及其制度的重要目標之一就是回饋國家與社會，響應國家的需求與社會的期待。

(三)“國家—社會”理論模型尚需進一步完善

本文參照“國家—社會”的理論模型對我國高校領導制度的變遷進行剖析，在研究的過程中，能夠發現這一理論模型之于本研究的適切之處和尚需完善之處：在研究的適切性上，“國家—社會”理論模型所提供的框架基本能夠描述我國高校在各個時期內的外部環境狀況，為分析其領導制度變遷提供基礎；但這一模型所能提供的要素及其組合所能構成的維度是較少的，這使它只能賦予高校的外部環境以較為粗略、抽象的內涵，而對于一些較特殊的狀況，如“文革”中的“強國家”的影響力來源的確定，20世紀80年代黨對高校的放權究竟是不是“強國家”向“弱國家”的轉換，該模型難以支撐更為深入的探討。