我國長期護理保險基金可持續性研究
——基于三類籌資人群的思考

陳 倩

(河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100)

目前，我國面臨著邁向深度老齡化的嚴峻挑戰，據國家統計局《2019年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2019年末我國65周歲及以上的人口數占總人口的比例已達12.6%。老年失能人口數伴隨老齡化速度加快持續增長，據預測，2050年我國老年失能人口數將達5472.3萬人[1]。為解決家庭贍養功能弱化的問題，減輕個人及家庭照護負擔，2016年人力資源和社會保障部辦公廳下發了《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》(下文簡稱《指導意見》)，在全國15個地區開展長期護理保險試點工作。長期護理保險試點的推行是應對人口老齡化、促進經濟發展的重要舉措，填補了失能風險制度保障的空白。穩定的資金來源是長期護理保險可持續發展的關鍵，而繳費率的高低直接決定了籌資主體的繳費負擔及繳費意愿，進而影響長期護理保險資金池。本文試圖建立一個財務平衡的籌資機制，按照預測我國老年失能人口→評估長期護理保險需求→測算覆蓋三類繳費人群的總體繳費率→分析財政、企業、個人籌資壓力的邏輯層次依次展開研究，為長期護理保險籌資提供決策參考。

1 資料與方法

1.1 數據來源

本研究數據來自聯合國《世界人口展望》、中國統計年鑒及公開發表的研究文獻，具體見表1。

1.2 研究假設

本研究將我國長期護理保險制度確定為現收現付制，遵循“以收定支、收支平衡、略有結余”的原則，其本質為某時期的基金支出規模等于該時期的基金收入規模，且測算過程中不考慮基金投資收益。為方便計算，做出如下假設。

假設1：我國長期護理保險采用強制性社會保險模式，由財政、企業、個人3方共同籌資，且參保率為100%。

假設2：不同年齡組的老人失能發生率不因經濟狀況、醫療技術水平、生活方式的改變而改變，即各年齡組失能率恒定不變。

假設3：單位護理成本、居民人均收入增長水平與經濟增速同步。為避免新冠疫情造成經濟波動對研究結果帶來的影響，下文所涉及的成本、收入等均以2018年數據為基數測算。

假設4：為方便計算，各方案繳費人數恒定。

1.3 籌資方案設計

為了比較長期護理保險覆蓋不同籌資人群時的財務負擔，本研究將參保人群設定為以下3種情況。

方案1：我國與日本同屬東亞文化圈，具有相似的養老文化傳統與養老難題，本方案參考“日本介護保險的被保險人為所屬市町村范圍內居住的40歲以上居民”這一規定，設定40歲以上就業人員參與繳費。根據第六次人口普查長表數據資料(2010)，我國40歲以上就業人員合計3.56億人(記為α=3.56)。

方案2：我國法定勞動年齡為16周歲，據此設定16歲以上就業人員參與繳費。同理，我國16歲以上就業人員合計7.15億人(記為β=7.15)。

方案3：《指導意見》中提出“原則上主要覆蓋職工基本醫療保險參保人群”，據此設定參加城鎮職工醫療保險的人參與繳費。在各地試點方案中，退休人員通過職工醫保個人賬戶代扣代繳的方式參與長期護理保險，因此本方案所指人群包含在職職工與退休職工。根據《中國統計年鑒(2020)》，我國職工醫療保險參保人數為3.29億人(記為γ=3.29)。

1.4 模型構建

1.4.1 長期護理保險基金支出模型

(1)

TE(t)表示t年長期護理保險基金支出，Mu(t)表示t年失能程度為u的老人數量，Ruv表示失能程度為u的老人選擇護理方式v的比例，Suv(t)表示t年失能程度為u，選擇護理方式v的老人的單位護理成本。

1.4.2 長期護理保險基金收入模型

TI(t)=CR(t)×W(t)×N

(2)

TI(t)表示t年長期護理保險基金收入，CR(t)表示t年長期護理保險總體繳費率，W(t)表示t年繳費工資水平，N表示繳費人數。其中，W(t)×N為t年長期護理保險繳費基數。

1.4.3 長期護理保險基金平衡的供需模型

在現收現付制下，我國長期護理保險各年基金支出額等于各年基金收入額，即TE(t)=TI(t)，從而可以建立起長期護理保險繳費水平的精算模型，整理得到：

(3)

根據相關學者測算，財政、企業和個人的籌資額分別占長期護理保險基金的1.5%、56.8%、41.7%[10]，本研究以財政補貼額占GDP的比重(即財政補貼率)、企業與個人籌資額占繳費基數的比重(即企業繳費率、個人繳費率)分析長期護理保險的籌資壓力分擔情況，為長期護理保險的可持續發展奠定基礎。

2 結果

2.1 老年失能人口數

2020-2050年，我國老年失能人口由1374萬人增長至3656萬人，其中中度失能人口增加957萬人，重度失能人口增加1325萬人，見表2。

表2 2020-2050年老年失能人口 單位：萬人

2.2 長期護理保險基金支出

2020-2050年，長期護理保險基金支出由3063.0億元增長至38,340.2億元，年均增速為8.79%，見表3。

2.3 長期護理保險總體繳費率

2020-2050年，3種方案的長期護理保險總體繳費率均呈上升趨勢，分別由1.85%、0.92%、2.00%增長至5.01%、2.49%、5.42%。繳費覆蓋人群越多，總體繳費率越低，見表4。

表3 2020-2050年長期護理保險基金支出 單位：億元

表4 長期護理保險總體繳費率 單位：%

2.4 長期護理保險籌資壓力分擔

伴隨長期護理保險制度的推行，各主體財務負擔持續加重，且變化趨勢一致。2020-2050年，財政補貼率由0.031‰上升至0.084‰，30年間增長2.7倍；企業繳費率、個人繳費率分別介于0.52%～3.08%、0.38%～2.26%，見表5。

表5 長期護理保險籌資壓力分擔

3 討論

3.1 長期護理保險籌資負擔日益加重

我國長期護理保險支出在短短30年間增長了12.5倍，財政補貼率、企業繳費率與個人繳費率的不斷上漲也對各主體繳費能力提出了更高的要求。長期護理作為一項勞動密集型產業，對技術及設備的依賴程度較低，單位護理成本不斷上漲，加之老齡化進程加快，使得長期護理保險基金支出規模快速擴張。日本介護保險費率的不斷提高就說明了這點，2012年日本介護保險的第2順位被保險人平均費率已達1.55%，按照厚生勞動省預測，2025年將達到3.1%，13年間增加了兩倍[11]。但是，通過比較不同方案的繳費率，可發現繳費率與參保人數負相關，即參保人群的擴大在一定程度上減輕了長期護理保險財務負擔。

3.2 財政有能力維持長期護理保險可持續運行

我國長期護理保險財政補貼率不高，提示預測期內財政有足夠能力維持長期護理保險制度的可持續運行。雖然財政補貼率持續上升，但我國2050年0.084‰的數據遠遠不及如今經濟合作與發展組織(OECD)國家1.7%的平均水平。2015年老牌北歐福利國家財政補貼率均達到1.6%，其中瑞典高達2.7%；采納商業保險制度的美國，其政府對長期護理保險僅起到兜底作用，財政補貼率也達到了0.5%；德、日、韓3國長期護理保險制度運行平穩，財政補貼率均介于0.8%～1.8%。相比較而言，我國財政補貼率還有很大的提升空間。

3.3 企業社會保險繳費壓力沉重

長期護理保險制度大大加重了企業社會保險繳費壓力。現階段我國規定企業所承擔的社會保險費率之和最低為23.7%(含養老保險16%、醫療保險6%、工傷保險0.2%～1.9%、生育保險0.5%、失業保險1%)，雖然距離29.75%的最大繳費能力還有一定距離，但是繳費率極限值不代表長期繳費能力。據研究，維持企業可持續運行的社會保險費率之和約為25.9%[12]，意味著企業將于2035-2040年間面臨難以承受社會保險繳費負擔的挑戰(α=3.56與γ=3.29)，這也從側面解釋了近年來我國為何屢次調整社會保險費率以降低企業勞動力成本。

3.4 個人可分擔長期護理保險籌資壓力

個人作為長期護理保險的受益對象，有義務繳納保險費用，分擔政府及企業的繳費壓力。目前我國規定個人參加社會保險的繳費率之和為10.5%(含養老保險8%、醫療保險2%、失業保險0.5%)，遠低于個人可承受的最大繳費率31.39%[13]。預測期內個人最高繳費率分別為2.09%、1.04%、2.26%，表明若長期護理保險作為“第六險”全面推廣，個人完全有能力承擔繳費壓力。但是參保人群對長期護理保險繳費率的心理期望值僅為2%，根據表5，α=3.56、γ=3.29中的個人繳費率分別于2045-2050年、2040-2045年間達到2%，若此后個人繳費率攀升，則會持續擴大社會爭議，造成負面影響。

4 建議

4.1 適時推行長期護理保險制度

長期護理保險的穩定運行需要具備良好適宜的經濟環境。由于長期護理保險繳費率逐步上升，故2020-2025年為推行長期護理保險的最佳時期，這段時期長期護理保險的財政、企業、個人繳費壓力相對較輕，為試點推廣提供了絕佳契機。建議在該時期加快法律修訂與頒布，盡快明確長期護理保險運行模式、覆蓋人群、籌資方法與標準，加大政策宣傳力度。另外，在制度推行前期應著重發展居家、社區性照護服務機構，通過強化照護人員專業訓練、提高照護技巧與水平健全社會服務網絡，為后續降低制度運行成本與壓力、構建長期護理融資體系奠定良好的基礎。

4.2 同步推進城鄉居民參保全覆蓋

參保對象的確定是長期護理保險籌資機制的首要環節。《指導意見》提出長期護理保險試點從城鎮職工起步，但是我國人口老齡化城鄉倒置，農村失能率與失能規模均高于城鎮，若只覆蓋城鎮職工，則城鄉居民作為被排斥群體一旦遭遇了失能風險，將會面臨巨大的財務與心理壓力。從測算結果來看，參保人群范圍的擴大在一定程度上減輕了高繳費率帶來的沉重負擔，即高參保率與低繳費率會形成良性互動。建議我國有步驟、分階段地實現全民覆蓋[14]，在城鎮職工參保的基礎上積極吸納城鄉居民參保主體，待制度運行穩定之時納入失智人員，逐步覆蓋全體社會成員，體現社會公平。

4.3 構建獨立于醫療保險、主體多元化的籌資渠道

籌資主體的確定是合理劃分籌資責任的前提。《指導意見》提出探索建立“互助共濟、責任共擔”的多渠道籌資機制，但醫保基金劃轉仍是試點地區最普遍的籌資方式。日本經驗已表明如此做法會導致“社會性入院”問題擠壓或拖累醫療保險基金[15]，長期護理保險基金的獨立性與安全性同樣存在風險，因此我國可構建獨立于醫療保險的多元化籌資體系。目前，國內學者對城鎮職工長期護理保險構建“財政+企業+個人”的籌資框架已達成共識。針對用人單位繳費壓力較沉重的情況，可以借鑒德國“下降其它險種費率中和調升長期護理保險和醫療保險費率”的經驗，通過調整社會保險內部費率結構[16]，劃撥一部分資金用于長期護理保險，維持企業總體繳費率不變。對于沒有用人單位資金支持的城鄉居民，可采取財政補貼與參保個人共擔的籌資結構。此外，公益劃撥、福利彩票等社會化籌資也是夯實長期護理保險資金池的有效方式。

4.4 探索科學合理的籌資標準常態化調整機制

科學合理的籌資標準決定了參保主體的繳費意愿。《指導意見》提出“籌資標準根據當地經濟發展水平、護理需求、護理服務成本以及保障范圍和水平等因素”合理確定，測算結果也表明了長期護理保險繳費率并非一成不變。長期護理保險籌資費率的設定應遵循社會發展規律，根據資金池缺口與失能人口做出調整，因此科學厘定與動態調整籌資標準將對長期護理保險基金平衡產生深遠的影響。目前試點地區籌資標準確定的隨意性較強造成各地籌資標準差異過大，為縮小籌資的碎片化狀態，提出以下建議：一是建立長期護理保險精算制度，綜合考慮人口結構、經濟水平、長期護理需求等確定繳費標準。二是動態調整繳費率，注意避免調整過于頻繁與調整幅度過大，適時預留改革空間，保障長期護理保險基金的可持續來源。三是在智能化時代背景下，鼓勵融合大數據思維制定科學的護理需求等級評估標準，有效控制護理成本。