雙重調適：基層干部在政策執行中提升績效的內在機制
——基于岔鎮D村“秸稈治理政策執行”的觀察

李華胤 ，李 曄

(1.華中師范大學 中國農村研究院，湖北 武漢 430079；2 .中共麻城市委黨校，湖北 黃岡 438300)

基層干部是政策執行的責任主體，政策績效與基層干部的政策執行行為高度相關。但在現實性治理情境中，基層干部多基于行政的邏輯，出現政策執行的“一刀切”現象，使得政策“有執行而無質量”，無法達到政策制定者的政策預定目標，陷入政策績效低下的窘境。調查發現，岔鎮D村村干部作為《W縣農作物秸稈綜合利用工作方案》的執行主體，在政策執行過程中通過對這一政策的不斷調適實現了政策績效的提升。基層干部為何要在政策執行中做出調適行為？基層干部的政策調適行為與政策績效有何內在關系？基于這些問題，本文以基層干部的政策執行行為為切入點，對基層干部的政策調適行為與政策績效之間的內在關聯機制進行深入剖析，希冀為基層干部提升政策績效提供借鑒。

一、文獻回顧與問題提出

如何提升政策績效是國內外學者關注的重要議題。關于政策績效提升路徑的研究，主要有以下三類：

一是主體主義路徑。成功的政策執行往往是多元主體間高度合作的結果。主體主義路徑主要強調政策執行過程中政府主導下的多元主體間的合作配合。在主體主義路徑下，政府能力、資源等要素被認為是有限的，單憑政府一己之力無法實現政策績效的高度提升。而社會中的不同群體都能提供獨特的觀點、技能和資源，他們成功參與政府政策執行過程對提升政策執行績效至關重要。[1]因此，執行政治決策的機構可以通過與其他組織合作來提高自己的能力[2]，由此帶來政策績效的提升。政策執行過程中多主體間的合作程度與政策績效呈現相關關系。學界多認為組織間合作是一種改善政策績效的合理策略，通過合作和協作能夠帶來公共部門政策績效的增長，其主要原因在于不同主體間合作提高了執行機構將政策付諸實踐的能力。[3]公民與政府達成合作以增強政策執行績效往往也是學界研究的重點，公民與政府的合作多以公民參與的形式呈現。公民有序化參與一方面能夠促進形成良好的執行環境[4]，另一方面還能夠增強公民對現存政治體系和公共政策執行內容的認知與支持,提升公共政策執行的績效[5]。

二是優化政策執行過程路徑。這主要是指通過行政系統內的考核激勵、優化政策執行者所采用的政策工具以及加強上級政府對該政策的重視程度，從而帶來政策績效的提升。“壓力型體制”“晉升錦標賽”揭示了中國政策執行的特征，在“壓力型體制”[6]和“晉升錦標賽”[7]下，政府官員在規定時間內完成任務指標，甚至出現政策執行“層層加碼”的現象，以此來超額完成任務。正基于此模式，中央政府的政策才能在某種程度上得以有效貫徹落實。另外，政策執行環境與政策工具的匹配程度影響著政策績效的高低。如Hanse和 Hass的研究表明，借助高品質的電子文檔進行知識共享能夠提高工作效率，進而促進績效提升。[8]高層推動對于政策績效具有顯性作用，會產生巨大的“政治勢能”[9]，政治勢能能夠轉化為具體的治理效能,推動公共政策有效執行[10]，進而實現公共政策的提質增效。

三是提升政策自身適應性路徑。政策自身對于政策執行具有重要意義，高質量的公共政策有助于在執行過程中實現政策績效最優化。公共政策本身的合法性和合理性對公共政策有效執行具有十分重要的統領性意義。[11]公共政策質量是公共政策的生命線，高質量的公共政策是政府政策執行中取得高績效的“元動力”。[12]如果政策的規定符合基層實際情況，那政策適用性就高，可操作性強，執行難度降低，政策績效就高。[13]韓博天認為中國從革命年代就形成了“游擊式”制定政策的方法以適應治理情境中的變化與不確定性，即在制定政策過程中允許改變一些已有的規定來適應周圍環境的變化，并在執行過程中不斷調整，提出了“適應性治理”的概念。[14]“適應性治理”在一定程度上闡明了公共政策在不同治理情境下的“因地制宜”，解釋了政策績效提升的機理，但仍有相當大的研究空間。

綜上所述，三種提升政策績效的路徑為我們理解如何提升政策績效提供了有益借鑒，同時為本文的研究提供了理論參考。但不難看出，無論是主體主義路徑、優化政策執行過程路徑還是提升政策自身適應性路徑都帶有很強的制度化依賴，均是由政治系統或行政系統內為出發點的機制分析，忽視了行為主體與客觀情境的作用。無論是在理論上，還是現實性治理情境中，基層干部作為政策執行的主體，負有將國家政策有效執行的責任，對政策績效發揮著不可忽視的影響。通過調查發現，在岔鎮D村的“秸稈政策執行”過程中，D村村干部不僅限于執行禁燃政策，還在政策執行的互動過程中對政策文本進行了有機調適，對自身在秸稈治理中扮演的角色進行了深度調適。調適出的“積極政策”改善了“原初政策”的績效質量，實現了“由禁到治”的積極性轉型，從而實現了秸稈的有效治理。D村村干部在政策執行中為什么要做出對政策文本以及對自身角色的調適行為？這一行為能夠提升政策績效的內在機制是什么？基于這些問題，本文對于D村干部在秸稈治理中的政策執行行為進行深入剖析，通過考察D村在政策執行中提升政策績效的內在機制，嘗試建構“雙重調適”提升政策績效的理論機制。

二、“秸稈政策執行”的變化與績效：D村的案例

2020年10月30日，W縣政府為加快推進農作物秸稈綜合利用工作，防治秸稈焚燒現象，根據省市相關文件精神，制定《W縣農作物秸稈綜合利用工作方案》(下文簡稱《方案》)。《方案》規定在縣域內推行對玉米生產的三個環節，即“收獲、滅茬(含清運)、秋耕(犁地、旋耕)”的經營主體每畝補助52元；對實施“滅茬(含清運)、秋耕(犁地、旋耕)”兩個環節的經營主體每畝補助10元，并下發各鄉鎮組織實施。

(一)鎮干部行政調配與零度績效

根據《決定》內容，岔鎮政府結合本鄉鎮財力不足的實際情況，經研究決定，對三個環節的經營主體實施每畝補助52元，同時還需農戶每畝繳納48元，雙方協作出資形成“政府52+農戶48方案”來雇傭機器完成三個環節的全方位托管。但在這一政策執行時，D村農戶均已完成“收獲”環節，無法按照政策要求實現三個環節全方位托管；且絕大多數農戶認為每畝地繳納48元過于高昂，表現出拒絕合作的傾向。因此，“政府52+農戶48方案”擱淺，未實現政策落地。

考慮到這一實際情況，岔鎮結合市場行情后決定為每畝地“滅茬”這一環節單獨補助12元，以此來解決堆積在地里無處安放的秸稈。D村村干部基于岔鎮決議，以每畝地補助12元的價格聯系“滅茬”經營主體入地，機器入地后為追求經濟效益加快工作進度，致使“滅茬”效果不佳。且經營主體認為每畝12元補助遠低于工作成本，在工作兩天后，“滅茬”經營主體不再前往D村進行滅茬工作。此時政策執行半途而廢，績效產出近乎于零。

(二)村干部初次調整與績效激活

播種日期漸進，堆放在地中的玉米秸稈再不處理將會影響農戶生產，農戶的不滿情緒也愈發高漲。2021年2月，D村村兩委召集村民小組組長以及20位村民代表協商秸稈處理方案。村支書說道：“其實我們也在反思，我們不能光覺得把政策執行下去就行了，還得想辦法讓老百姓都滿意，在這方面我們村干部確實也有責任”，“再說了，村兩委哪一家最少不都有個十來畝地，我們自己也得種田，也得找個辦法處理自己地里的玉米秸稈啊。”此時村干部已充分認識到自己肩負幫助農戶處理秸稈并使之滿意的重擔。因此，在考慮到鎮政府財政補貼不足的實際情況后，D村村委會主動提出在政府每畝“滅茬”補助12元的基礎上，D村村委會每畝補助20元，同時農戶每畝需交納20元，將“滅茬”和“翻地”兩道工序納入此次方案補助范圍，形成“政府12+村委20+農戶20方案”。在意識到自身治理責任后，D村村委首次與政府、農戶共同承擔機械處理費用。

此后，村支書主動聯系“滅茬”服務主體，要求前來D村進行示范作業，并邀請D村農戶前往查看示范效果。2月23日，“滅茬”服務主體前往D村展開示范作業，經農戶考察實際滅茬效果后主要有以下意見：一是“滅茬”質量低下，地里殘茬數量多，需進行二次人工處理；二是每畝地20元費用較高，僅進行“滅茬”環節便可，“翻地”環節可自行處理。最后僅有39%的農戶愿意出資參與這一方案。(1)此處及文中后續數據均來源于筆者2021年5月2日到5月18日在D村調研期間收集整理的調查問卷。眼見D村農戶合作意愿不強，同時基于被舉報“亂收費”的擔憂，D村村委便將這一方案放棄。

(三)村干部二次調適與績效升級

春耕漸進，為農戶提供處理地中玉米秸稈的方法迫在眉睫。在此情境下，一方面D村村委面臨著完成來自岔鎮政府禁燃任務的壓力，但另一方面又要幫助農民尋找出路，探尋新形勢下玉米秸稈處理的好辦法，全力幫助農民做好春播準備。3月中旬，D村再次召集村兩委成員、村民小組組長以及村民代表開會，D村村干部積極聽取村民代表所提出的農戶意見，經過多輪協商，會議決定為減輕農戶負擔，機器處理工序由“滅茬”“翻地”兩項減少為“滅茬”一項，原先的農戶每畝出資20元下調為10元，村委補助由20元調整為10元，正式形成“政府12+村委10+農戶10方案”。

第二天由D村村支書起草了關于這一方案的“申請報告”遞交給岔鎮政府，這一調適后的方案得到岔鎮政府認可。于是D村村委通過村內高音喇叭向農戶公布這一實施方案。D村村委以協作為導向，為各家各戶講明機械處理的利弊；以參與為關鍵，制作《秸稈處理意愿及信息登記表》摸排各戶機械處理秸稈的意愿情況。經過入戶講解后，有84%的D村農戶贊同“政府12+村委10+農戶10方案”，愿意與政府以及村委共擔機械處理費用。與此同時，村委及時安排機器入地“滅茬”，而機械處理過后剩余的秸稈殘茬，由農戶集中到地頭路邊再經村委會統一清理，以參與為關鍵，聯結家戶協同治理。有D村農戶說道：“村委會那么積極，一畝地愿意出10塊錢幫我們解決地里的秸稈，而且我們自己出的錢也不多，那我們肯定也愿意配合。”盡管有93%的D村農戶在由機械處理后對自家土地進行了二次人工處理，但仍有高達71%的農戶認為機械處理極大減輕了其生產負擔，更有76%的農戶表示愿意明年繼續與政府、村委合作雇傭機器處理地里的玉米秸稈。

2021年岔鎮D村機械處理了約2000畝秸稈，無農戶焚燒秸稈。D村村干部通過對岔鎮“秸稈治理政策”的積極調適，提升了政策績效，實現了“由禁到治”的秸稈積極性治理轉型。

三、雙重調適：在政策執行中提高績效的內在機制分析

(一)壓力下的調適行為是績效優化的動力

基層干部面臨問責壓力時往往出現兩種面向的執行策略：一是行政性執行。在目標責任制的壓力之下，基層政府往往采用行政方式提升自身的調適能力，但這一方式使得基層社會治理出現行政化特征，從而帶來一系列問題[15]，主要表現為形式主義、政策的變通性執行以及政策抵制等。二是治理性執行。當壓力較大時，執行主體會較好地執行政策，出現“治理式執行”的現象[16]，做出面向基層民眾的治理行為。基層干部角色扮演源于村莊內部“身份標簽”與外部賦權。來自不同方向的權力授予致使村干部承擔雙重責任：一是自上而下的行政吸納代理機制使其負有行政執行責任，這意味著行政系統內的剛性問責；二是自下而上的村莊代理人的身份屬性意味著社會治理責任，村民自治初定角色使其面臨柔性社會壓力。雙重權力來源、多重任務重壓要求基層干部發揮角色主體性，同時擔負行政執行責任與社會治理責任。

政策績效依附于基層干部行動策略，社會問責壓力成為行動策略轉向的重大勢能。首先，村莊生活共同體催生情感聯結，情感聯結規制基層干部政策執行取向，變行政性剛性政策執行為情感性調適政策執行。其次，治理性情境演進助長社會問責主體問責勢能。政策績效受制于政策時效的容納度，即必須在規定時間內予以政策落地。春耕漸進便意味著政策時效底線愈近，而農戶基于自身糧食生產利益訴求，對基層干部施加的社會問責壓力呈規模性增長。基層干部為消解社會問責，基于民眾心理預期做出政策調適行為，滿足農戶內源性、根本性訴求，既達成了秸稈禁燃的政策預期績效，又在互動中實現了政策溢出績效。

(二)面向治理的調適性政策執行是提高政策績效的基礎

良好的政策執行力，既是實現政策目標的可靠保障，也是發揮政策效能的有力砝碼。[17]而具有能動性的基層政策執行者，經常能夠運用一系列社會性技巧來解讀政策目標，創新執行行為。[18]調適性政策執行具有兩個面向：一是模糊政策目標，忽視政策執行適宜性，象征性執行或變通性執行致使政策執行阻滯的行政面向；二是基于政策學習，開放決策議程，達成政策創新的治理面向。不同面向的調適性政策執行是取得差異化績效的重要因素，基于治理的調適性政策執行是提升政策績效的基礎。治理取向的調適性政策執行，根據所在地政策受眾的關鍵特征、心理期許等因素進行政策調適，在不改變政策本身合法性的基礎上增強其合理性，調和與現實治理情境的契合度，進而實現政策績效高度提升。

D村實現“由禁到治”的秸稈積極性治理轉型這一過程，可以看出：第一，面向治理的調適性政策執行的前提是政策執行者與政策受眾的良性互動。政策主客體間的協同性與交互性決定政策績效的高低。通過責任共擔、協作出資提升基層干部公信力，搭建政策容錯的蓄水池同時，構建政策執行主客體價值立場一致，激活農戶有序參與，從而增強政策執行力。第二，協商共議是面向治理的調適性政策執行的核心。基層干部在政策執行中通過政策協商摸底農戶出資的心理預期，創設農戶參與空間，回應民眾訴求；同時在政策執行中調適方案以提升農戶參與意愿，匹配方案文本與農戶參與能力連接點，最終實現農戶規模性參與共擔方案，促使政策真正落地。第三，監督有效是創設政策執行透明性空間的重要基礎。面向治理的調適性政策執行是內生性的政策調適行為。以往政策執行模式，多是自上而下的政策灌輸模式，而政策執行調適行為擺脫了體制運行內的行政依附，依托現有信息公開機制使方案制定與政策實施透明，保障民意偏好。以民眾全過程參與貫穿知情、溝通與反饋環節，破解政策執行監督真空的困境，使政策執行始終保持在民情期待與有效監督的平衡點。

(三)融入式的角色調適是增進政策績效的關鍵

政策角色調適是指基層干部基于治理共同體和身份認知在特定治理情境中對自身角色進行調適的行為。公共政策執行效果在很大程度上取決于政策執行主體的素質。[19]履責意識是履責能力的基礎性前提，而履責能力是履責意識的發展性條件，兩者互構生成政策角色調適的履責方向。履責方向形塑角色調適，從而產生不同類型的政策執行方式：一是命令式角色調適，即在責任認知上壓力與拉力相主導，履責行動只遵循“應盡之責”運轉邏輯，缺乏“愿盡之責”的內生拉力，在命令式角色調適下不斷強化自身“執行者”角色認知；二是融入式角色調適，即在異質性角色扮演下，兼及多重角色行為規范，并做出符合角色期望的積極性履責行為，本質上是履行超越自身客觀責任之外的主觀責任。

融入式的角色調適要求政策執行者代入治理情境，通過角色轉換將自己視為治理行動中的責任主體，與其他主體協商共治，實現優勢資源互補、協同發力，最終達成政策績效的提升。融入式的角色調適的內涵包括三個方面：第一，積極性責任認知是角色調適行為的前提。政策角色調適本質上是在差異化角色定位下調適自身在政策執行中的角色實踐，進而實現主體互動下的角色融入。責任定位決定責任實踐。責任實踐的首要前提便是要意識到自身在生態環境治理中的責任，在責任邊界不明的政策環境中，強化客觀執行責任與主觀認知責任的聯結，以實現協同對接，在保證政策預期績效的同時帶來政策溢出績效。第二，責任交互是角色調適的運轉邏輯。基層干部的“先賦角色”定位使其具有農民身份屬性。作為政策受眾，政策是否切合生產實際，對干部個人也具有相同影響；而作為政策執行者，“角色融入”后的基層干部負有落實政策執行、提升政策績效的責任，同時還擔負著政策受眾即農戶的角色期望。第三，責任分解是角色調適的優化手段。農業生產與生態治理是責任交互系統的“一體兩翼”，農戶在耕地上進行生產作業的同時，建構農業生產與生態環境的和諧關系同樣是不可忽視的責任。這意味著生態治理性責任與農業生產性責任彼此交融。在政策方案中，“滅茬”是生態治理性責任的現實性體現，“翻地”則是農民的農業生產性責任。就履責主體來看，農業生產性責任本應由農戶自行承擔，村干部在治理責任與生產責任捆綁之下，以責任分解規范責任錯位，以責任歸位降低履責成本。

(四)有效的政策文本調適是提升政策績效的核心

在執行上級政策時，地方政府與基層官員往往基于利益“過濾”機制，在執行政策時以自己的利益損益值作為對策參數，受損越多，越不樂于執行，乃至抵制、變換。[20] 就基層干部調適策略來看，主要有三種類型的文本調適：一是行政變通性文本調適，政策價值取向秉承“精英主義”，依托體制機制內政府官員對自身政策執行力感知，封閉政策議程下的內部調整，而缺乏對“需求側”感知的行政主導；二是權威協同性文本調適，這一政策文本調適聯結行政權威與地方權威，將村莊內部具有公共權威的村干部納入調適過程，以“效用”為中心調適政策；三是角色融入式文本調適，即基層干部在政策制定、執行過程中實現融入式的角色代入后再次將政策文本進行調適。這一文本調適開放參與渠道，傾聽民眾訴求，給予精準化回應，實現民眾參與和基層干部政策調適互構，在反復互動中校準政策文本與民眾訴求契合度。有效的政策文本調適即角色融入式文本調適。基層干部基于現實性治理情境，通過與政策受眾之間的政策協商，使得政策文本朝向政策受眾的政策預期方向做出的調整行為。多強調與利益相關者主體的互動，依據政策目標的調適需要，與執行場域中各參與主體達成“調適性聯結”[21]。

一項公共政策得以有效執行，關鍵在于基于現實性治理情境對政策文本做出調適，使得政策達到“因地制宜”的效果。只有角色融入式文本調適，即有效的文本調適才能帶來政策績效的提升。有效的政策文本調適建立在以下兩個方面之上。一是基于村莊特點的文本調適是增進政策績效的基礎。政策環境既是政策制定的影響因素，同時又是在政策實施中取得政策績效的核心變量。依托政策實施的政策環境調適政策，變“目標—責任”為“價值—回應”，實現政策文本與政策環境的交互優化。依據政策環境調適后的政策文本呈現出參與多元、上下聯動、責任匹配的特征，從而具有推動政策績效的內生性動力。二是基于“以人民為中心”價值取向的文本調適是優化政策績效的關鍵。在公共政策的制定過程中，政策主體必須基于對形勢的判斷和解決現實問題的需要，在諸多政策目標與價值取向間有所選擇和取舍。[22]與“精英主義”“效用”的政策目標相反，“以人民為中心”的價值取向要求基層干部在政策執行過程中傾聽政策受眾群體間的個體化訴求與群體化訴求，以民意為基礎回應表征性訴求的同時，察覺并回應深層性訴求，既依據農戶意見調整合作方案，又為農戶在禁燃政策之下找尋秸稈便利化處理方式。

四、調適與績效：理解政策績效提升路徑的模型

調適與績效緊密相關，在政策執行中也因政策文本調適與政策角色調適的程度不同，從而使政策績效呈現差異化表征。D村村干部在政策執行過程中提升績效的核心在于“雙重調適”，由政策文本調適和政策角色調適所形塑的政策績效為理解績效差異和提升政策績效提供了解釋路徑。

(一)有效的政策調適與政策績效緊密相關

基層干部是政策執行的責任主體。作為一種責任的政策執行，意味著需要在科層體系中“責任—問責”互動關系下實現政策預期目標。能否實現政策預期目標，在很大程度上取決于基層干部在政策執行中的行動邏輯和策略選擇。調適是中國公共政策的核心[23]，也是基層干部政策執行的重要行動策略。基層干部的調適行為通過匹配政策環境，創設參與空間以聯結政策執行者與政策受眾，在政策變現過程中實現政策預期績效的同時，往往伴隨著政策溢出績效。有效的政策調適取決于三個影響要素：

一是基層干部的調適能力。政策執行是執行者(組織或人員)與受影響者之間就目標和手段做相互調適的一個過程。[24](P.172)調適能力作為治理能力的重要組成部分，是治理能力的重要體現，同時也是有效的政策調適所需要的官員履職能力的內在要求。調適能力體現在對政策本身進行“調整”與“適應”，在行政吸納社會下促使公共參與，以政策協商聯結集體合作行動，由此帶來基層政權政策執行適用性、靈活性與回應性。二是基層干部的積極性責任認知。責任認知是調適方向的前因變量，影響調適的方向與程度。責任認知是主觀性的，只有基層官員主觀上具備發展性責任認知，才會在客觀上做出積極性的履職行為。[25]積極性責任認知使得基層干部在面臨行動策略選擇時優先采用符合理性判斷和治理要求的行動規范，以責任擔當抽象出“價值—手段”的運行邏輯與實踐理路，降低價值沖突的傾向風險。三是包容性的治理環境。包容性的治理環境是高質量政策調適的基礎性要素。包容性的治理環境首先使得基層干部在政策執行中具有相當程度的自主性，可根據現實情境靈活采用合法手段將政策進行調適，增強其合理性，使之與農民利益具有更高水平的契合度。同時，包容性治理情境下可吸納其他主體共同參與治理行動，增強政策調適的合法性與科學性。在保證政策調適高質量的前提下，將調適后的政策運用到具體治理實踐中，必然能夠帶來政策執行績效的高度提升。

(二)文本調適與角色調適：影響政策績效的兩個變量

通過對D村村干部在“秸稈治理”政策落地過程中的分析發現，基層干部不僅限于執行政策，還通過對政策文本與自身角色的有機調適，在調適中帶來政策績效的高度提升，實現了秸稈有效治理。從D村政策執行的實踐過程來看，其政治影像呈現為文本調適與角色調適內在機理的調適性治理。在實踐中，基層干部政策執行績效受到文本調適與角色調適兩個要素的影響。

第一個影響要素是政策角色調適。庫珀將行政人員的責任分為客觀責任和主觀責任兩個方面，客觀責任與來自外部的影響因素有關，主觀責任則與我們內心的觀念和想法，即對自身責任的認識有關。[26](P.74)具備行政倫理的基層干部在政策執行中既要滿足自上而下的官員行為準則，又要做出符合自下而上的民眾對基層干部這一角色的行為期待。基層干部本身負有在政策執行中提升政策績效的治理性責任。角色調適的程度越高，基層干部在政策執行中取得的績效就越高，呈現出正相關關系。

第二個影響要素是政策文本調適。政策適用性與政策績效高度關聯。政策的規定符合基層實際情況，那政策適用性就高，可操作性就強，執行難度降低，政策績效就高。[13]從治理實踐來看，政策變現的過程面臨著復雜多變的政策環境，政策環境的動態性與不可控性使得政策績效具有波動性與不確定性。政策文本具有可塑性，基層干部基于現實性治理情境，對政策本身做出相應調整以優化政策文本，在政策演進中通過漸進調適可提升政策文本的耦合度和協同度。文本調適符合治理情境的程度越高，政策績效就越高。

從總體上來看，如圖1所示，基層干部角色調適與文本調適程度越高，政策績效就越高。

圖1 政策文本調適、政策角色調適與政策績效關系

(三)雙重調適與政策績效的互動模型

基層干部依據所面臨的政策環境，在政策執行中采取響應性策略實現規則遵從[27]的同時，基于政策認同與身份共情的觀念認知，采取調適行為形塑政策績效的行為邏輯。在政策執行過程中，根據調適的程度可將基層干部的調適行為分為兩大類別：一是僅有政策文本調適而無政策角色調適的變通性調適，在生態治理行動中，此類調適在權力空間下對政策文本進行有限度的調整與適應，保證政策自上而下傳達，產生政策績效；二是在政策角色調適基礎上進行政策文本調適的治理性調適，這一類調適中積極性履責主體激發合作治理的內生動力，以角色調適行為調整角色擔當，既滿足先賦角色定位要求，又在政策執行中實現自我角色期待，充當著“政策執行者”與“責任同擔者”的雙重角色。

基層干部的文本調適與角色調適共同影響著政策績效。在實踐中，政策文本調適與政策角色調適的程度是存在差異的，對于政策文本以及自身角色定位的調適程度不同，政策績效也呈現出不同程度的差異。政策文本調適與政策角色調適兩個變量組合產生不同的政策績效類型。具體來說有四種類型：1.A類型：較強政策文本調適和較強政策角色調適下形成的治理型績效。政策主體在能提供更優渥的公共服務的同時，政策主體與政策受體的關系最為融洽，政策受眾的政策滿意度更高，但相對而言要付出較多的治理成本。2.B類型：較弱政策文本調適和較強政策角色調適下形成的價值型績效。當基層干部發生較強的角色調適行為后，在包容性治理情境下，其自身責任觀念的積極性轉變必然帶來較強的政策文本調適，因此，B類基本上不會在具體的治理情境中出現。3.C類型：較弱政策文本調適和較弱政策角色調適下形成的管理型績效。基層干部并未對自身在治理中的角色進行積極性轉型，也并未對上級政策進行適應性調整，僅是對上級傳達政策的遵守執行行為，因此難以帶來政策績效的提升，是四類中政策績效最低的一類行為模式。4.D類型：較強政策文本調適和較弱政策角色調適下形成的效用型績效。基層干部已有通過對政策文本進行調適以適應面臨的復雜治理情境，從而提升政策績效的行動，但并未清楚地意識到自身在治理中的角色定位，往往不能采用更為有效的調適行動將政策績效進一步提升。

但值得注意的是，在實踐中政策文本調適、政策角色調適的程度并非一成不變的，而是伴隨著基層干部調適策略的轉換出現變化，政策績效也隨之呈現波動，并在A、C、D三種績效類型間進行動態轉化。C類型是政策執行的原初樣態，來自上級的政策得以很快落實，出現政策執行的“一刀切”現象，對政策能否取得預期績效并未高度重視。C類型向A類型轉換需要兩個條件：一是基層干部的積極性責任認知覺醒；二是橫向與縱向的政策執行壓力加大。而當橫向與縱向的政策執行壓力變大時，C類型會向D類型轉換。當D類型責任意識覺醒，并在文本調適中呈現出角色調適的行為樣態，則會向A類型發生轉換。反之，A類型也會不同程度地向C、D兩類型轉換，隨之政策績效變低。政策文本調適、政策角色調適與政策績效的關系互動模型為我們理解為何同一政策在不同地區取得差異化政策績效提供了一個合理的解釋性框架。

圖2 政策文本調適、政策角色調適與政策績效的關系互動模型

五、結論與啟示

有效和成功的政策執行是國家發展的關鍵。[28]政策執行一直以來都是學界熱議的核心問題，但從總體上來看，學界多從政策執行低效的原因出發探討相應對策以提升政策績效。而關于政策績效提升的手段，多從合作治理、考核激勵、高層推動、政策自身質量以及政策執行能力來加以解釋。但一項政策能否取得政策制定者的預期效果，與政策執行者有著不可分割的關系。基層干部作為行政體制末梢內的工作人員，直接面向廣大民眾，承擔著將政策“落地”的任務，其對于政策文本以及自身角色的理解在很大程度上決定著政策績效。因此，與過往研究思路不同，本文試圖從基層干部在政策執行過程中“雙重調適”的角度來解釋政策績效提升的原因。

本文提出“雙重調適”的概念，即政策角色調適與政策文本調適來解釋政策績效提升的內在機制。政策角色調適是指基層干部基于治理共同體和身份認知在特定治理情境中對自身角色進行調適的行為，本質上是履行超越自身客觀責任之外的主觀責任。政策文本調適是指基層干部基于現實性治理情境，通過與政策受眾之間的政策協商，使得政策文本朝向政策受眾的政策預期方向做出的調整行為，強調對于政策本身的調適。無論是角色調適還是文本調適，毫無疑問都可以帶來政策績效的提升。正向的政策文本調適是提高績效的核心，而融入式的角色調適是增進政策績效的關鍵。在此基礎上，本文以政策文本調適與政策角色調適作為影響政策績效的變量，搭建政策文本調適、政策角色調適與政策績效之間的互動模型，為我們理解為何同一政策在不同地區取得不同程度的政策績效提供了一個合理的解釋性框架。

如何提升政策績效是亟需解決的現實性問題，基層干部在政策執行過程中的“雙重調適”不僅帶來了農民對政策認可基礎上政策績效的提升，更提高了農民對基層干部的信任度，只有在保障農民利益的基礎上執行政策，農民才能真正作為參與者融入鄉村治理行動。科層體制下對于基層干部傳統的考核、激勵只能帶來政策績效的短期提升，只有基層干部自身責任意識的提升從而在政策執行中發生角色調適，才能帶來高質量的政策績效。同時，必須意識到協商有效是實現政策文本調適以及政策角色調適的核心，只有通過有效的協商才能實現農民深度參與性與政府高度回應性交互，帶來高政策執行效能。更要注意提升基層干部的政策調適能力，變行政型政策執行為調適性政策執行，在與農民互動中落實責任的多維擔當，實現“共治、共建、共享”。