黨支持司法的規范內涵及其制度邏輯

王學輝 曹夢嬌

摘要：黨支持司法制度是黨法關系本土化的積極探索，具有重要研究價值，但“支持司法”的實質內涵及其實踐發展尚缺乏系統研究。黨領導司法的組織體系是黨支持司法制度產生的組織基礎。黨支持司法的關鍵在于把握黨的領導與人民法院依照法律規定獨立行使審判權的限度，既要堅持黨對司法工作的絕對領導，又要尊重司法運行的基本規律。黨政體制從司法主體的人格塑造、對司法政策的方向指引、對司法干預的打擊排除三個維度塑造黨支持司法制度。由于實踐中領導干部借支持司法的名義實施干預司法活動的現象還比較突出，執政黨可以從平衡執政黨的資源配置、以司法公開倒逼審判獨立、培養領導干部的法治思維三個方面予以改善，確保黨支持司法持續釋放制度紅利。

關鍵詞：黨法關系;支持司法;審判權;干預司法

作者簡介：王學輝，西南政法大學行政法學院教授，博士生導師，法學博士，主要研究方向：行政法學（E-mail： xhzf123@aliyun.com; 重慶 401120）。曹夢嬌，對外經濟貿易大學法學院博士研究生，主要研究方向：行政法學。

基金項目：國家社會科學基金項目“行政法秩序下的行政批示研究”（18BFX054）

中圖分類號：D912.1文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2022）02-0083-14

引言

德國法學家拉德布魯赫曾說：“行政是國家利益的代表，司法則是權利的庇護者。”權利救濟與司法相伴相生，司法是權利救濟的最后生命線，而權利救濟也是司法審判的深層基因。然而相對于其他公權力而言，司法權更容易受到某些外來力量的影響。正如漢密爾頓擔心的那樣：“司法部門既無軍權、又無財權，不能支配社會的力量與財富，不能采取任何主動的行動。故而可以正確斷言：司法部門既無強制，又無意志，而只有判斷;而且為實施其判斷亦需借助于行政部門的力量。”研究司法權問題，我們固然要從西方各國汲取理論智慧，但是在中國法治語境下，我們更要扎根于我國的本土資源，注重我國的司法傳統，從現實出發。在我們的政治架構和政治傳統中，法院是國家機構中的一員，是一元化政治動員模式中不可或缺的一個部分，都要接受黨的領導。“堅持黨的絕對領導是中國特色社會主義的本質特征，不僅是中國特色社會主義法治之魂，也是人民法院的建院之本、強院之基、司法之魂。”是故，研究黨政體制與司法之間的關系既是司法理論研究的自然延伸，也是中國法治語境下的重要課題。

近年來，國內學者針對“黨政體制與司法的關系”展開的專題研究已初具規模。大體觀之，可以分為三條路徑。第一，從黨的組織結構出發，研究黨的組織機制對司法產生的影響，尤其是政法委員會的功能定位和運作方式。如鄭智航從政法組織機構的歷史展開、黨管政法的組織社會學基礎、黨管政法實施的組織機制三方面展開，認為“中國共產黨利用黨管干部、歸口領導和意識形態機制等一系列的組織機制，充分實現了黨管政法這一機制的制度功能。”于龍剛從部分黨組、政法委員會和地方黨委三個機構分別闡述黨領導司法的運作方式，認為“在基層場域，部門內部治理、政法綜合治理和地方整體治理三個結構相互耦合，形成一個十分精細的治理體系。基層法院嵌入這一體系之內，既更好地回應了基層社會的治理需求，同時確保了司法權的獨立公正運行。”第二，從歷史沿革的視角出發，通過梳理黨法關系的歷史流變期以探索黨與政法關系的演繹邏輯。如周尚如對新中國成立至今黨與政法關系的發展特點進行總結，得出“‘黨管政法實通過探索性的組織機制、運作技術在黨政關系、黨法關系和其他關系的均衡互動中實現的。”劉忠描述了1949年至1958年“黨管政法”思想的組織生成史，進而闡明中國與司法兩種司法治理的不同，出自政治范式的差異，在“政黨—國家”的治理形態下，暴力壟斷這一國家的核心定義是由“黨管武裝”和“黨管政法”進行表達的。第三，聚焦“黨的領導”和審判獨立兩者的關系或黨對司法的絕對領導等微觀領域，探討如何改善黨對司法的領導方式。如陳衛東以司法體制改革為切入點對黨的領導和司法機關獨立行使審判權加以解釋，并闡明觀點：“在我國，應當淡化司法獨立的政治色彩，構建以依法獨立行使職權為核心的司法獨立，并排斥案外因素的影響，以司法的法律效果為根本追求。”田夫從憲法解釋學的角度出發結合對黨政關系的研究，認為“八二憲法”暗含黨政機關和領導干部干預司法的現象，建議恢復“五四憲法”第78條的規定。以上研究對理解中國黨政體制下司法審判有參考價值，但卻缺少對黨法關系最新發展的關注，對黨法關系的頂層設計理解不夠深入。

十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提到“必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。”其中，黨支持司法成為黨法關系的最新表達，江必新對黨支持司法作出解讀：“法和黨的關系上，一方面強調堅持黨的領導是社會主義司法制度的根本特征;另一方面，將黨‘支持司法作為領導司法的主要內容。”黨支持司法是黨法關系本土化的積極探索，具有重要的研究價值。令人遺憾的是，學界對黨支持司法制度一直缺乏關注，對黨支持司法制度專門的理論研究尚付闕如。因此，本文嘗試對黨支持司法進行系統性研究，從黨支持司法的組織基礎、黨支持司法的規范內涵、黨支持司法的實踐樣態及黨支持司法中的隱憂和消解四個方面詮釋黨支持司法制度，以期充實黨支持司法制度的理論研究，為黨法關系良性運作提供智識支持。由于黨支持司法制度涉及的領域過于寬泛，這里僅選取黨與法院的關系作為研究客體。

一黨支持司法的組織基礎

一項制度的產生必有其存在的基礎，擁有自身的生成邏輯。在單一制的國家結構中，慮及我國特有的國家權力組織體系及司法權的本質屬性，法院憑借自身獨立生長并不具有現實性。依靠黨和國家的力量推進我國司法制度的建設是我們的必然選擇。換言之，黨對司法的領導是黨支持司法的現實基礎。沒有黨對司法的領導，黨支持司法就喪失存在的基礎，而黨對司法的領導有賴于長期以來形成的黨內組織結構。黨的組織機構是政治有效運轉的根基，也是我國政治治理的邏輯起點。中國獨特的黨政組織結構決定了司法系統與政治系統兩者之間是一種嵌入性關系，執政黨以組織結構為載體與司法機關建立緊密聯系，進而形成黨領導司法的組織格局。在筆者看來，黨對司法的組織領導應當分為兩個方面來講：一是講“機構設置”，一是講“干部選拔”。“機構設置”是剖析黨政組織體系的窗口，黨組、政法委員會、黨委這些組織機構是黨領導司法體系的“骨骼”;“干部選拔”用來了解司法機關應當交付給那些人，標準由誰制定的問題，這是黨領導司法體系的“血液”。為了講清楚這個問題，下文將分為三個層次進行闡述：EC3C82F8-48C9-4D7B-9D19-AFB0F191DD94

（一）司法機關內部成立黨組，同級黨組接受同級黨委領導。黨組是同級黨委向司法機關派出的組織機構，根據《中國共產黨章程》《中國共產黨政法工作條例》《中國共產黨黨組工作條例》等黨內法規，黨組主要負責貫徹黨的路線、方針、政策、討論和決定單位內的重大問題、對本單位的普通干部和行政人員進行人事管理，研究制定本單位的執法司法政策等。“黨組涵攝了非黨組織的組織決策、干部提名、意識形態及紀律監督等組織要素，從而整合生成一種新的邏輯——黨組運行邏輯。”“在司法系統中建立黨組是執政黨與司法權關系在司法機關的具體落實與體現”。黨組作為黨與司法機關的傳輸紐帶，“把黨的意志和權威有效嵌入司法系統，使黨的系統和法院系統形成一個有機體”。同級黨組由同級黨委領導，黨委通過請示報告制度可掌握司法機關的工作情況，進而把握司法系統的運行情況。

（二）設立歸口管理機關政法委員會。盧梭曾說：“當政府過于松弛的時候，就可以設立一些委員會來使之集中化，這正是一切民主制國家所實行的。”政法委員會的設立是執政黨領導集中化的表現，也是盧梭的觀念在中國本土的真實投射。為了防止重復管理和多頭管理，在黨的系統內部設立專門的政法口管理政法工作。政法委員會在協助黨委統籌推進政法工作，協調應對重大突發事件，支持和監督政法單位依法行使職權等方面發揮重要作用。“從組織結構來看，‘口是黨的權力與國家權力的重要聯結點，它能夠把黨的科層制體制產生的壓力傳導到各個具體的執行部門。”黨借助政法委員會這一樞紐將黨的意志和決策滲透到司法單位具體的工作部門，能夠直接對司法機關施加影響，進而有效提升黨在司法領域的執政能力，避免司法機關脫離“黨的領導”，實現黨對司法機關的有力管控。

（三）黨委（黨組）及其組織（人事）部門選拔任用法院領導干部?? 《人民法院組織法》第42條、第43條規定：最高人民法院和地方各級人民法院院長由本級人民代表大會選舉，副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由院長提請本級人民代表大會常務委員會任免。但對法院領導干部的選拔任用產生實際影響的卻是黨組織。根據黨管干部原則，法院的院長、庭長、審判委員會委員，在本級人民代表大會或者本級人大常委會任命前需同級黨委或者組織部門討論予以提名，即同級黨委或者組織部門的提名權是人民代表大會或者人民代表大會常務委員會任免的前提程序。“黨通過干部體制，對法院領導干部和普通法官實行統一化與專業化相結合的領導機制，實現了對法院干部人事問題的絕對掌控。”黨管干部原則與具體權力關系及組織結構交織在一起，確保中國共產黨在司法機關中保持政治權威與優勢地位。

簡單來說，黨一方面借助黨組、政法委員會及黨委三機構，使黨的組織格局下沉進司法系統的各個部門，搭建黨法的互動渠道;另一方面通過對司法機關內部領導干部的選拔任用，把握司法機關的組織命脈，實現對司法領域的綜合治理。“機構設置”與“干部選拔”共同構筑黨領導司法的組織體系，這是黨支持司法得以產生的現實基礎。

二黨支持司法的規范內涵

彌合理論與現實的落差，應當回歸到法律文本中去，在現有的法律文本框架內尋找理論依據。黨支持司法本質上是一種黨法關系的闡釋，《憲法》的第1條與第131條是黨支持司法的憲法依據。筆者從文本出發，結合歷史、政策及社會變遷等多維度進行考察，進而解讀黨支持司法的內涵。

（一）堅持黨對司法工作的絕對領導

“人民法院獨立行使審判權”是有約束有條件的，“黨的領導”是法院獨立行使審判權的必要前提。理解中國審判制度需考慮“黨的領導”，遺漏“黨的領導”這一重要因素，孤立的解釋審判制度容易落入西方權力分立理論之窠臼以至無法體會中國本土語境下“人民法院獨立行使審判權”之原意。現行《憲法》第131條是“人民法院獨立行使審判權”的直接依據，由于該條款在《憲法》上的規范表達自“五四憲法”起一直處于動態變化之中，因此對其理解需結合時代背景及特殊的語境。“五四憲法”制定之初，業已存在“人民法院獨立行使審判權”的憲法條款，只不過當時的表達是“人民法院獨立進行審判，只服從法律。”可以看出，建國初期中央對人民法院審判獨立的法治理念是深為認同的，并不排斥，但這一條款卻因其過于絕對的表達飽受爭議，最大的疏漏莫過于無法解釋法院對國家權力機關負責及黨領導法院這兩組關系。正如在1981年第一次全國政法工作會議中有人質疑的那樣：“法院獨立審判，只服從法律，任何機關、社會團體、個人不得干涉和施加影響，這樣講還要不要黨的領導，還要不要對全國人民代表大會及其常委會負責？”由于該條款存在規避“黨的領導”的風險，最終未能逃脫被極端政治化的命運，被打上意識形態的標簽，在“七五憲法”和“七八憲法”中一度無影無蹤。

1978年之后，隨著政治上的正本清源，“人民法院獨立行使審判權”再度提上議程，“八二憲法”明確認可“人民法院獨立行使審判權”的法治理念，但表述與“五四憲法”有所不同，改為“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”可以看出，與“五四憲法”相比，“八二憲法”明確羅列了法院不受干預的組織，而這些組織并不包括黨組織和國家權力機關，從側面回應“法院獨立行使審判權”不能排除“黨的領導”，“黨的領導”與“法院獨立行使審判權”兩者并行不悖。爾后，《人民法院組織法》《法官法》《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》等法律一并沿襲列舉排除的方式表述“法院獨立行使審判權”。2018年《憲法修正案》將“黨的領導”寫入序言，并在《憲法》的第1條明確規定：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”這標志著“黨的領導”不僅具有政治意涵更具有規范屬性，“黨的領導”是統領性條款，“人民法院獨立行使審判權”應當置于“黨的領導”框架之下，《憲法》從正面對“黨的領導”和“人民法院獨立行使審判權”兩者的關系予以澄清，以“人民法院獨立行使審判權”排除“黨的領導”的時代到此終結。EC3C82F8-48C9-4D7B-9D19-AFB0F191DD94

無論從歷史出發還是從政治上考察，黨對司法工作的絕對領導都具有正當性。從歷史發展的進程來看，“黨對人民法院工作絕對領導的根本原則和制度，發端于江西蘇區中華蘇維埃共和國成立臨時最高法庭，定型于中華人民共和國成立最高人民法院，歷經新中國建立后廢除國民黨六法全書和舊法統，到確定解放區司法原則和推行司法改革運動，也經歷過‘文革曲折發展的過程，并豐富和發展于黨領導人民在各個不同時期的司法工作革命、建設和改革的偉大實踐中。”堅持黨對司法工作的絕對領導是實踐的必然選擇，是經過歷史檢驗的結果。從政治傳統及政治基礎來看，在我國，中國共產黨的領導是中國最大的國情，中國共產黨的領導地位與執政權威是國家發展的根本保障，司法體制作為政治體制中的一部分，必須接受中國共產黨的領導。另外，從政法工作自身的特性來看，政法工作關涉公民的切身利益，需要黨的領導。建國初期長期領導政法工作的彭真同志在公開講話中屢屢強調，“在中國，離開了共產黨的領導，政法工作是會出亂子、犯大錯誤的，因為政法機關處理的問題都是矛盾的刀刃且政法機關的工作涉及牽連全局的方針政策等問題”。堅持黨對司法工作的絕對領導是執政能力的集中表達，離開黨的領導，司法機關也將失去主心骨，失去方向。

黨對司法的領導主要是政治、思想及組織領導。第一，黨對司法工作的領導是一種宏觀領導，也就是圍繞著路線、方針、政策的政治領導，集中體現為對政治方向、政治原則、重大決策的把握。包括黨“對司法工作政治方向、貫徹中央政法工作精神、落實中央關于政法工作的部署和政法改革方案的方向把控、過程監控和結果考核評估。”第二，黨對司法工作的領導是一種意識形態領導，要用馬克思主義理論領導人民群眾，用各種宣傳工具宣傳社會主義理論和黨的方針路線，黨對司法的組織領導在上文已經述及，此處不再重復。就三者的關系而言，“黨的組織領導有著基礎地位，政治領導、思想領導都以組織領導為保障，各種工具的運用也已具體組織形態為載體。”黨的政治領導和思想領導不具有獨立性，往往通過組織領導作用于司法機關。

（二）尊重司法運行的基本規律

黨支持司法是黨領導司法方式的科學轉變。黨支持司法本質上是黨法關系的闡釋，對黨支持司法的溯源也必然要回歸到黨法關系的演變中去。自建國以來，黨法關系可以大致分為三個階段，第一階段為黨法關系的探索期（1949—1978年），這一時期中國共產黨主要圍繞政法組織體制和政法工作建設開展任務，先后經歷了在政府內設政法組織、在政府內設黨組干事會、黨委歸口管理的模式探索，并發展出黨委審批案件制度。這一階段為我國黨管政法的組織體系形成奠定堅實基礎，但由于過于強調黨的絕對權威，出現以黨代政、以言代法的混亂情況。第二個階段黨法關系的成型期（1978—2014年），這一時期中國共產黨總結黨領導政法工作的經驗與失誤，“‘黨管政法開始超越專政工具的政治范疇，逐步衍生出政治經濟學內涵，政法工作開始強調職能分工與專業化。”這一時期不僅強調堅持黨對司法工作的絕對領導，而且注重尊重法律和司法權威，符合司法規律的黨法關系逐漸形成。第三階段，黨法關系的轉型期（2014年至今），這一階段以習近平同志為核心的黨中央提出“黨支持司法”的重要決斷，積極改善黨領導司法的方式，著力解決司法管理體制和司法權力運行機制中深層次問題，增強法院抵御內外干預的能力，探索黨與司法之間的良性互動。

梳理黨法關系發展的脈絡可知，黨領導司法與黨支持司法是一脈相承的，兩者是發展與繼承而非對立與割裂的關系，黨支持司法是黨改善領導司法方式的具體體現。在黨法關系的探索期和成型期，為了強調“黨的領導”的絕對性和權威性，形成的黨委審批、過問案件制度，架空法院的審判權，黨不是領導司法，而是黨代替法院司法。司法審判脫離法律控制，領導干部可以恣意插手案件審理，法院變成“無意志”的黨政下屬單位，這種情況下司法公正無從談起。此外，黨委審批案件更存在分散責任的潛在風險，“現行黨的領導方式無異于將不屬于自己的司法責任轉嫁到了自已身上，客觀上承擔了不必要的風險，也給黨的領導權威造成了負面影響。”傳統的領導方式弊端暴露無遺，法院無力且無法獨立行使審判權，這是執政黨不得不面對的問題，促使黨轉變領導司法的方式。黨的十六屆四中全會審議通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出：“加強和改進黨對政法工作的領導，支持審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，提高司法隊伍素質，加強對司法活動的監督和保障。”《決定》更是直接以“黨支持司法”來描述黨法關系，習近平在中央全面依法治國委員會第一次會議上也談到：“要支持司法機關依法獨立行使職權，健全司法權力分工負責、相互配合、相互制約的制度安排。”自不言待，黨支持司法是“黨的領導”在司法領域的具體展開，黨支持司法依法獨立行使審判權就是黨領導司法的最佳方式。黨支持司法與黨領導司法兩者同根同源，核心是執政黨為司法公正保駕護航，黨支持司法不是對黨領導司法的否定，而是黨領導司法的延續。

黨對司法的領導不是對具體審判工作（證據采信、事實認定、司法裁判）的直接干預與定性。堅持黨對司法工作的絕對領導并不意味著黨可以包辦司法，要準確把握“黨的領導”與法院依法獨立行使審判權的限度問題。司法審判本質上是一種判斷權的行使，具有中立性、獨立性。習近平在2014年中央政法工作會議上的講話強調：“司法活動具有特殊的性質和規律，司法權是對案件事實和法律的判斷權和裁決權。”“司法的任務是通過其判決確定是非曲直，判決為一種‘認識，不容許在是非真假上用命令插手干預。”無論是司法機構還是司法官員，在從事司法裁判活動時都必須在證據采納、事實認定及法律適用等方面保持獨立自主性，不受來自司法機構外部或內部的任何壓力、阻礙或影響。”法律適用的參照只能是法律規范，而非利益、人情等無關的因素，為了防止保護權益的訴訟目的被邊緣化的風險，避免司法審查程序空轉，將強勢的外界力量阻隔于法院審判之外是必要的，法院審判需盡可能避免其他機關或個人的消極影響，才能保障審判公正，切實化解糾紛。EC3C82F8-48C9-4D7B-9D19-AFB0F191DD94

黨支持司法首先要轉變黨委、政法委員會的領導方式，“把黨組織及其領導的注意力從個案協調督辦轉移到對司法工作的政治領導、政策領導、思想領導、組織領導上來，轉移到對司法機關的黨員的教育、監督上來。”正如《決定》中指出的那樣：“各級黨委政法委員會要把工作著力點放在把握政治方向，協調各方職能、統籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創造公正司法環境上，帶頭依法辦事、保障憲法法律正確統一實施。”其次，黨支持司法要把握具體工作中黨委批示、政法委員會協調和干預司法的界限。把黨可以依照工作程序了解案件情況，組織研究司法政策，統籌協調依法處理工作，督促司法機關依法履行職責，為司法機關創造公正司法的環境與插手對案件的證據采信、事實認定、司法裁判區別開來。此外，執政黨還要遵照《憲法》第131條規定，增強法院的防御能力，幫助法院排除來自行政機關、社會團體和個人的干預，消解司法的工具主義色彩。

（三）黨支持司法不可與黨支持法院完全等同

黨支持司法的本意是支持法院獨立行使審判權，而不是法院這個行使審判權的職能部門，這是解讀黨支持司法的內涵時必須明晰的一點。誠然，法院往往是司法的象征，但這句話隱含的前提是法院可以依照法律獨立行使審判權，當法院可以心無旁騖地行使審判權時也就意味著司法公正是可期待的，此時法院可以代表司法。換言之，可以代表司法的法院必須是正義的化身，是一個理性的、不受干擾的法院，而這樣的法院只存在于理想架構之中。現實的法院是一個不理性的機關，因為推動法院運作的人容易受到各種各樣的干擾，經不住利益、金錢的誘惑，誰也不能保障手拿審判權的法院不會將利劍指向人民群眾。因而，法院作為一個權力機關，不得被全然信任，當法院無法公正行使審判權時，法院就處于人民的對立面，也是被制裁的對象。我國的司法權力運作體系也佐證了這一觀點，堅持黨對司法的絕對領導，不是因為黨領導司法是既有存在且無法置疑必須強行背書，而是黨領導司法是符合客觀規律的，法院需要被管理監督才可以確保其在正常的軌道上運行，實質行使審判權，黨領導司法是符合司法權的屬性而作出的正確決斷，是黨對司法公正的尊重和不斷追求的表現。

不應將黨支持司法狹隘地等同于黨支持法院。黨支持司法源于司法是維護社會公平正義的最后一道防線，司法公正可以維護人民的根本利益。當法院惰怠、沉溺現狀不思進取時，執政黨督促法院便是支持司法。假使法院濫用審判權，以公權力謀私利，法院的工作嚴重偏離人民群眾的利益，整改法院便是支持司法的表現。黨支持司法與其說是支持司法機關工作，毋寧說支持的是無形的審判權，是符合人民利益的價值觀念和價值導向。權力本就不屬于任何機關，正如洛克所說：“開始組織并實施組成任何政治社會的，不過是一些能夠服從大多數而進行結合并組成這種社會的自由人的同意。”權力屬于人民群眾，黨始終代表人民群眾的根本利益，因此黨支持的對象唯一且只有人民群眾。由此可以推導出，對黨支持司法的理解不應局限，黨支持司法不僅可以體現在為法院提供必要的幫助、提高法院排除干預的能力，還可以體現在為法院“刮骨療傷”“看病治病”提高自身的“免疫力”。

總而言之，在我國權力組織結構中，黨與司法之間的關系并非是單向的，實際上蘊含著多種權力權衡的意味。既要堅持“黨的領導”的科學性，找到黨、政、法三者之間的平衡點，避免法院審判脫離原有的軌道;又要尊重司法規律，積極排除外界力量對司法審判的干預，保障法院依法獨立行使審判職權。

三黨支持司法的實踐樣態

“‘類型思維是與‘概念思維相對立而言的，‘概念是抽象和邏輯的，用以精確描述某一事物的特征，并要求現實之事與‘概念若合符節，方能套用其中。”“類型”思維不及“概念”思維抽象，能加深我們對某一事物的感知。黨支持司法是一個較為復雜的內容，很難僅通過一個固定概念作出清晰的界定，因此，可以嘗試對黨支持司法的實踐進行類型化處理，描摹我國黨支持司法的具體樣態，從實踐中抽離出黨支持司法制度的運行機理。

（一）黨管干部對司法主體的人格塑造

隊伍建設對司法主體獨立人格的正向塑造。司法人格是法院在審理案件中思維方式、行為模式及心理軌跡的抽象性概括，獨立的司法人格是法官具有獨立審判能力的精神保障。具有獨立司法人格的法官必然是信仰法律的，對法治觀念的認同和忠誠促使法官依法行事，不會輕易失了底線，具有抵御干預的內生動力。由于黨的組織結構已經深嵌司法系統內部，黨的干部培養模式也以一種無形的方式塑造著司法主體的獨立人格。比如，對司法工作人員的思想政治建設，能夠堅定理想信念，保持對黨絕對忠誠的品格，增強有為擔當的意識;對司法工作人員的業務能力建設，可不斷加強司法團隊的正規化、專業化和職業化;對司法工作人員的作風建設，可提高其職業道德水平，正風肅紀等。《最高人民法院關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》中更是明確：“堅持抓黨建帶隊建促審判，切實加強審判執行機構、審判執行團隊的政治建設和業務建設，健全完善審判執行團隊的黨團組織，提高團隊組織力和戰斗力。”通過滲透主流意識形態、弘揚社會主義價值觀的方式可構建符合法官形象的象征系統。

組織激勵對司法主體獨立人格的逆向塑造。自古以來，中國都崇尚德才兼備、選賢任能的選拔理念，愛民護民、清正廉潔的官吏更受百姓的愛戴。就法官而言，不僅應當具有專業能力和職業素養，更重要的是從內心深處認同司法公正、司法為民的法治理念。我國一直倡導“任人為賢”的選拔理念，法官的選拔不僅需要考察專業能力，還需要考察政治能力、道德品質、生活作風、廉政情況。根據《中國共產黨黨組工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等相關黨內法規，單位內部的人事任免權由黨組負責，“法官的職級提升經過法院黨組提名、討論、提交黨委組織部考察，最終確定人權的程序等環節。”可以看出，黨委（黨組）可以監督和評議司法工作，對領導干部的晉升有提名權。法官想要提升職位職級，必須規制自己的行為舉止，使其符合黨組織所設置的門檻和要求，要在提升政治能力、提高道德水平、端正生活作風、加強廉政建設等方面下功夫。執政黨掌握著司法機關內部人事資源的配置權，資源配置可以形成對司法主體的有效激勵。人事資源與激勵機制相掛鉤的模式，能夠充分釋放激勵效能，促使法官完成自我更新與凈化。簡言之，“黨通過管住法官的‘關鍵少數，實現對整個法院隊伍的管理和塑造。”EC3C82F8-48C9-4D7B-9D19-AFB0F191DD94

（二）公共政策對司法政策的方向指引

執政黨善于以政策文件的方式向法院傳遞政治勢能。即黨借助其政治權威，以政策文件的形式向法院輸送政治理念與政治話語，最高人民法院再將黨的政策轉化為司法政策，自上而下的對法院系統內部進行規制和引導，以此達到推動法院獨立行使審判權的目的。“在組織層面主要呈現為‘同級黨委—同級法院—下級法院的形態，這有助于防止改革的政治推動陷入政治動員的窠臼。司法政策的良性運行及規范轉化意味著可以將改革措施最終吸納進法律的規范體系之內。”就司法體制改革而言，針對制約審判獨立的深層次問題，執政黨在以下兩大方向作出頂層設計。

1.司法權力運行的糾偏與復位。審判脫節背離司法運行的基本規律。法院系統因其照搬行政系統的科層制管理而受人詬病，這是法院系統內部審判獨立的最大制約因素。一般的案件，由審判員審理后，經庭、院領導的審批方可定案，重大、疑難的案件提交審委會討論之后才可作出裁判。層層審批的行政管理模式肢解了司法審判，造成審判脫節，形成“審者不判、判者不審”的局面。審判脫節不但違反司法親歷性、獨立性等司法規律，而且還存在分散司法責任的潛在風險。審理和裁判的實際分離，稀釋了本該屬于法官的審判權，而權力的分解也就意味著責任的模糊。“法院內部組織機構的膨脹及其內部的科層化管理體制，業已對法院的司法效率和司法公正構成無法逾越的制度性障礙。”

為了化解審判脫節的困局，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《全面深化改革的決定》）提出：“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。”最高人民法院出臺以《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》為核心的系列文件落實黨中央的相關政策。第一，在審判權力運行方面，規范合議庭、審判委員會的運行流程，通過建立案件質量評估體系和評價機制、法官業績評價體系和業績檔案、陽光司法機制強化審判管理和監督。第二，明晰司法人員職責與權限，尤其對院長庭長管理監督責任進行詳細列舉，嚴格區分審判職責與審判管理。第三，明確法官的審判責任范圍、審判責任承擔、違法審判責任追究程序。司法責任制改革通過向辦案者放權，對辦案權力制約監督實現放權與監督雙向到位，在尊重司法規律的基礎上，建立權責明晰、權責統一、監督有序、配套齊全的審判權力運行機制，有利于消弭司法審判與司法行政的沖突，克服官僚化、科層化的弊端，最終達到“讓審理者裁判，由裁判者負責”的目標。

“任何一項制度，絕不是孤立存在的。各項制度間，必然是相互配合的，形成一整套。”司法責任制加大了主審法官的權力和責任，這就要求法官應當具備更高的專業能力和職業素養，必須完善人員管理、法官精英化建設等配套制度。十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干問題的決定》提出：“深化司法體制綜合配套改革，完善審判制度、檢察制度，全面落實司法責任制。”最高人民法院發布《關于深化司法責任制綜合配套改革的實施意見》及《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》通過完善審判權力和責任清單、嚴格違法審判責任追究等方式健全審判監督管理機制，并且采取“法官員額動態管理”“健全法官遴選制度”“完善法官推出機制”等措施完善人員管理制度，加強履職保障體系建設。總體來看，司法責任改革的方向符合法院發展的整體趨勢，有望從根本上改善法院系統內部的生態環境。

2.司法資源的穩定供給。在傳統的司法管理體制下，法院的人財物高度依賴地方財政部門。“既然法官、檢察官的工資待遇及各種社會福利都要由地方政府負擔，便在客觀上存在對地方政府的依賴關系，身份上無法獨立于地方政府。”法院對地方政府的財政依賴使得法院開展審判工作缺乏“底氣”，法院成為具有地域特色的“地方法院”，法院的經費取決于地區的經濟發展程度及財政收支狀況。近年來，隨著案件數量的指數性上升，法院的資源供給與繁蕪的工作總量間的沖突愈發凸顯（在經濟不發達地區兩者的沖突更加明顯），資源與工作量的不匹配增加司法人員的工作難度，影響司法效率，致使法院在應對工作時總顯露出疲軟之態。“司法機關為了獲得較為充足的財政資源，無奈地將司法天平傾斜于地方政府，甚至拿司法權作籌碼與政府進行交易，進而導致法院失去獨立性。”表面上，法院人財物受制于地方的原因是地方政府對司法資源的把控權，但根源還在黨對干部的人事管理結構存在漏洞。由于地方黨委掌握同級法院領導干部選拔任免的提名權，法院領導干部想要晉升就要顧及黨政機關的意志。正如漢密爾頓所說：“就人類之一般情況而言，對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權。”部分地方黨政機關缺乏大局意識，基于個人政績、地方利益的考慮希望法院作出有利地方的判決便時有發生。

司法權不僅是一種判斷權，本質上也屬于一種中央事權。法院是代表國家行使審判權的權力機關，不應當淪為地方或者團體利益的附庸，要保持相對的獨立性。弱化法院對政府的依賴性要從人事管理和財政管理兩方面入手，《全面深化改革的決定》提出：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。”中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》為省以下地方法院、檢察院人財物統一管理提供政策導向。具言之，在人事管理方面，建立法官、檢察官統一由省提名、管理并按法定程序任免的機制;在財政管理方面，建立省以下地方法院、檢察院經費由省級政府財政部門統一管理機制，從而切斷同級黨政機關與法院人事、財政的管理關系。人財物統一管理能夠有效克服因地方利益過度膨脹進而引發侵蝕審判獨立的現實困境，實質性進展有賴地方黨政機關的大膽試驗和黨中央的強勢推動。

（三）黨內規制對司法干預的打擊排除

前已論及黨委審批、過問案件制度導致干預司法盛行，司法審判既有可能面臨黨政領導干部的權力制約，又可能被司法內部人員的意志左右。受“唯上思維”的影響，不少司法工作人員將遵守個別領導干部超出工作和業務范圍內的指示和意見（這里主要指的是對個案裁判的指示和意見）等同于堅持“黨的領導”，作出違背法律規則的裁判，克減公民之權利，擠壓公民的權益空間。為了防止領導干部干預司法活動、插手具體案件處理，扭轉干預司法的不良風氣，改善修復司法生態，《決定》提出：“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。”“司法機關內部人員不得違反規定干預其他人員正在辦理的案件，建立司法機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度。”隨后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，中央政法委出臺《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合印發《關于進一步規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織接觸交往行為的若干規定》（以下簡稱“三個規定”）貫徹落實《決定》的有關要求。EC3C82F8-48C9-4D7B-9D19-AFB0F191DD94

根據“三個規定”，防止干預司法活動的工作機制主要包含三個制度，分別為記錄、公開、追責。詳言之，對領導干部及司法內部人員干預司法活動、插手具體案件處理的情況應當全程記錄，全過程留痕。出現領導干部及司法內部人員為案件當事人請托說情、私下會見與案件有利害關系的人等情況應當予以通報，必要時可以向社會公開。根據領導干部及司法內部人員干預司法活動的情節不同，可處以嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨觀察或者開除黨籍的處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。全過程記錄、通報及責任追究三制度相互配合，構建了干預司法的“隔離帶”和“防火墻”，從事中事后兩個環節加強對干預司法現象的監管。從實施效果來看，司法審判的外部環境得以改善，干預司法的現象得到一定程度的遏制。

但“三個規定”也存在過于原則和抽象，實踐操作性不強的問題。比如，記錄制度中對記錄內容、記錄標準、記錄流程都未有規定，而且忽略了司法人員“不敢記錄”的情況;通報制度封閉性較強，社會公開力度有待加強;責任追究力度不夠等。2021年最高人員法院黨組印發《關于進一步強化日常監督管理嚴格執行防止干預司法“三個規定”的意見》（以下簡稱《意見》）對防止干預司法制度進行豐富和發展。第一，明確內外部人員過問的記錄情形，規定院庭長在本院審判權力和責任清單范圍內履行審判監督管理職責不屬于違反規定過問和干預案件。針對“不敢記錄”的情況，建立干預過問案件的月報告和“零報告”制度，健全對記錄辦案人員的保護和記錄機制。第二，加大司法公開力度，主動接受當事人、律師和社會各界監督。第三，完善追責問責機制。加大對違反“三個規定”線索復查和責任倒查力度，強化檢查督導。對“零記錄”“零報告”“零查處”問題突出的單位和部門，組織專享檢察和重點督辦，約談主要領導和相關部分負責人。《意見》出臺通過進一步細化和完善防止干預司法工作規定，可以有效鞏固深化防止干預專項整治成果，形成日常監督的長效機制。

綜上所述，執政黨從司法主體的人格塑造、對司法政策的方向指引、對司法干預的打擊排除三個維度塑造了黨支持司法制度，形成了具有中國特色的黨法關系。上述三種類型僅是黨支持司法的一些重要面相，并非涵蓋黨支持司法的所有形態，黨支持司法的實踐樣態仍需繼續總結與提煉。

四黨支持司法中的隱憂及消解

黨支持司法制度經過多年沉淀已經初具形態，但實踐中黨支持司法制度依然存在隱憂。黨支持司法的過程就是執政黨持續向法院釋放政治勢能的過程，黨的十八屆六中全會審議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》開宗明義指出：“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨。”無論黨如何支持司法，前提是要確保黨組織及黨內領導干部的自己能夠在法律框架之內行事。可以說，支持司法制度的核心在黨，要排斥黨內支持司法的不利因素，抓住“黨”這一“牛鼻子”，黨支持司法制度也就有了制度導向和問題導向。下文將應深入發掘黨支持司法制度在實踐中存在的不足與瑕疵，從更深層次的維度探索黨支持司法的未來發展路徑。

（一）黨支持司法中的隱憂

黨支持司法制度融合在我國的政治架構與司法組織結構之中，內含中國本土的分析框架與理論范式。但黨支持制度的現實運行并不總盡如人意，與制度設計的預期偶有偏差。實踐中，領導干部借支持司法的名義實施干預司法活動的現象還比較突出，而且領導干部介入司法審判方式愈加隱蔽，不易察覺。如領導干部以宏觀指導為名暗示個案的處理結果，口頭之間的交談，通過親朋好友間接干預司法等，不言而喻，治理干預司法的形勢依然嚴峻。究其根源，“干預司法”內生于“黨支持司法”之中，黨支持司法制度中結構性問題在于黨的領導與非法干預界限模糊。如前文所述，現有的司法組織結構是黨支持司法的基礎，但這種組織架構也為領導干部干預司法提供生存空間。請示報告是黨的領導體制得以運作的重要制度，但落實過程中存在一些問題。根據《中國共產黨重大事項請示報告條例》第13條第2款：重大改革措施、重大立法事項、重大體制變動、重大項目推進、重大突發事件、重大機構調整、重要干部任免、重要表彰獎勵、重大違紀違法和復雜敏感案件處理等黨組織應當向上級黨組織請示，這就意味著上級黨組織擁有對具體案件審理的批準和決定權。“請示報告制度肇始于黨的自身建設，具有治黨管黨特殊優勢。但是，黨建‘靈丹妙藥與制度經驗，簡單套用至國家政權層面，特別是具有特殊專業屬性和運行規律的司法領域可能無法產生預期的治理成果。”部分領導干部以指導批示之名行干預審判之實，這種干預可能是基于對地方政治經濟、社會穩定等因素的考慮而進行的“正當”干預，也可能是基于關系、金錢、人情等私人利益的考慮而進行的非正當干預。

政法委員會協調案件存在干預司法的風險。自1990年恢復政法委員會制度，政法委員會前后經歷兩次擴權，1995年政法委員會的職權擴大到10項，其中“研究和討論有爭議的重大疑難案件”直接打通政法委員會直接干預司法的途徑，“指導政法隊伍建設和政法各部門建設”使政法委員會實際上掌握政法部門的人事權，成為法院的真正上級。政法委員會的主要工作方式是組織協調，而政法委員會的工作指導邏輯與法院的審判邏輯存在本質不同，政法委員會對案件協調的過程往往是政治導向，“而所謂‘政治導向在極大多數情況下是‘政府導向，甚至是‘政績導向”與法院的“規則導向”相悖，協調案件極易異變為審理案件。十八大以來，黨中央高度重視政法委員會干預司法的情況，加快政法委員會的職能轉變，《中國共產黨政法工作條例》中對政法委員會的職責任務予以明確， “研究和討論有爭議的重大疑難案件”的相關表述也不見蹤影，但是政法委員會作為一個實權機關，即便在規范層面不能直接插手具體案件，但在實踐中也很難避免此類情況的發生。

當然，司法組織架構只是一個載體，領導干部干預司法更深層次的原因與長期形成的社會文化有關。身處于熟人社會的我們，深諳人情世故，更習慣利用人情處事，這種現象在基層社會更是極其普遍。“在基層社會，司法人員的行為模式難以逃脫場域的邏輯，司法權常常成為人情和關系交換的籌碼。”正如費孝通總結的那樣：“中國鄉土社會的基層結構是一種我所謂‘差序格局，是一個‘一根根私人聯系所構成的網絡。”這樣一種‘差序格局的基層社會存在了幾千年，不可能在短時間內消解。長久形成的社會文化致使部分法律思維缺失的領導干部隨心而為，濫用手中的權力，插手其他部門的工作事務。想要改變這種現狀，絕非一朝一夕能夠達成。EC3C82F8-48C9-4D7B-9D19-AFB0F191DD94

（二）消解黨支持司法中的隱憂

針對地方黨委和政法委員會干預司法的現象已有較多學術研究，總體來說學界對其評價較為負面，不少學者甚至呼吁廢除“政法委員會協調”制度。筆者認為不能因噎廢食，必須堅持黨委和政法委員會的領導，貫徹落實請示報告制度，保留政法委員會協調政法工作的權限，但應當對地方黨委、政法委員會干預司法的行為加以規制。中央層面已出臺多項政策，包括規范黨委、政法委員會的職權行使，建立打擊干預司法機制等，但筆者認為以下措施更具有實效性。

1.平衡執政黨的資源配置。國家機關在國家權力結構中的地位由兩個因素決定，一個是憲法所賦予的法定職權，一個是執政黨權威性資源。“執政黨權威性資源主要指其從鄉鎮黨代會、黨委到中共全國代表大會、中共中央、中央政治局及其常委會的代表、委員、常委資格。”根據《憲法》，政法機關、行政機關、監察機關的法律地位應當是平等的，分別行使司法權、行政權和監察權，各司其職，分工配合，但是實踐中政法機關的政治地位卻無法與行政機關、監察機關相提并論，這要歸結于各機關的執政黨資源配置問題。現有的國家機關執政黨資源占比結構中，各機關的執政黨資源配置明顯失衡，政法機關的總體占比偏少。在中央層面，國務院總理是中共中央政治局常務委員，國家監察委員會主任是中共中央政治局委員，而最高人民法院院長僅屬于中央委員。在地方層面，法院院長也只是該單位的黨組書記，不屬于地方黨委的組成人員，這從客觀上導致司法機關黨內地位的邊緣化。為了改善法院天然弱勢的局面，筆者認為有必要向法院讓渡一些執政黨權威性資源，可以考慮通過法院院長入地方黨委常委、法院院長兼任政法委員會書記抑或是法院院長兼任紀律檢查委員會書記等途徑提高法院的政治地位，平衡各機關的政治力量對比。

2.以司法公開倒逼審判獨立。擴展司法公開的廣度和深度，將司法審判的全過程置于陽光之下，尤其是公開法院副卷。副卷中包括案件的請示、批復和領導批示、有關單位的意見、合議庭筆錄及上級法院和有關單位領導人對案件的批示，是各種權利干預的“遮羞布”，不能使之“神秘化”。深度公開可將案件的整個流程展示在大眾面前以此形成監督機制，對有干預司法意圖的領導干部產生心理威懾，增加其違規干預的成本。此外，深度司法公開為法官依法辦案提供制度保障，增強法官公正審理案件的決心和勇氣。如果將關系案件審理的重要環節秘密化或封閉化，法官在審理案件時就容易被權威和利益裹挾。公開意味著司法審判的過程留痕，過程留痕就表明一切司法審判的過程都具有可追責性。司法公開可能無法杜絕所有的干預現象，但至少可以讓想干預司法者行為收斂，減少“暗箱操作”。由于公開法院副卷與黨內工作具有保密性有一定沖突，依靠司法機關自身難以完成，需要黨的高位推動才有實現的可能性。

3.培養領導干部的法治思維。習近平強調：“各級領導干部尤其要弄明白法律規定我們怎么用權，什么事能干、什么事不能干，心中高懸法律的明鏡，手中緊握法律的戒尺，知曉為官做事的尺度。”無論制度設計的多么精巧，如果領導干部無法體會其中的良苦用心，制度也將形同虛設，難以形成上行下效的示范效應。要從根本上扭轉領導干部的“關系思維”，因為“在關系思維中法律的意義確定性經常被解構、消解，用關系思維代替根據法律思考的法治思維，決定了法治的失落不可避免。從法律定義失去絕對性開始，法律逐步失去了控制人們行為的能力。法律的定義不斷在思維過程中被稀釋，法治的成分越來越少。”領導干部要加強法治培訓，加強憲法及與自己工作密切相關法律法規學習，提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力。《墨子·尚賢》有言：“夫尚賢者，政之本也。”在當今時代，賢能之人必將是擁有規則意識之人，也必然是內心深處敬畏憲法與法律之人。

行文至此，黨支持司法制度的大致樣貌業已廓清。錢穆先生曾說：“某一項制度之逐漸創始而臻于成熟，在當時必有種種人事需要，逐漸在醞釀，有必有種種用意，來創設此制度。”黨支持司法制度并不是憑空而生的奇思妙想，是為了解決多元權力結構體系下司法審判公正的本土產物，是黨遵循歷史規律不斷總結經驗的智慧結果。承載著中國歷史傳統、民族文化的黨支持司法制度更具有兼容性和包容性，為黨法之間的良好互動關系提供了新樣板，也證明黨法關系并非只存在西方模式。中國的法治必將破除法律移植的僵局，探尋出具有本土特色的法治之路。

Normative Connotation and System Logic of the Party-supported Judicature

WANG Xue-hui， CAO Meng-jiao

Abstract： The party-supported judicature is an active exploration of the localization of the relationship between the Party and the judiciary， which has important research value， but? the substantive connotation and practical development of “the party-supported judicature” are still lack of systematic research. The organizational system of the Party leading the judiciary is the organizational foundation for the party to support the judicial system. The key to the Partys support of judicature lies in grasping the limits of the leadership of CPC and the peoples courts exercising judicial power independently according to the law. This means we should adhere to the absolute leadership of the CPC over judicial work， and respect the basic rules of judicial operation. The party-government system should form the party-supported judicature from the following three aspects： shaping the personality of the judicial subject， guiding the direction of judicial policy， and eliminating the strike of judicial intervention. In practice， the phenomenon of interfering in judicial activities by individual officials in the name of supporting the judicial system is still quite prominent，the ruling party can make improvements in the three aspects of balancing the resources allocation of the ruling party， forcing judicial independence with judicial openness， and cultivating law-based thinking of officials to ensure that the party-supported judicature continuously releases the system dividend.

Keywords： relationship between the Party and the judiciary; the party-supported judicature; jurisdiction; judicial intervention

【責任編輯：龔桂明陳西玲】EC3C82F8-48C9-4D7B-9D19-AFB0F191DD94