鄉村現代化中的空間秩序與治理演進
——中日空間治理政策的一個延伸比較

陳 明

(中國社會科學院 政治學研究所，北京 100732)

一、引言

脫貧攻堅戰取得全面勝利后，中央提出要全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化，這是“三農”工作重心的歷史性轉移。習近平總書記強調，農村現代化既包括“物”的現代化，也包括“人”的現代化，還包括鄉村治理體系和治理能力的現代化。我們要堅持農業現代化和農村現代化一體設計、一并推進，實現農業大國向農業強國跨越。[1](P.258)鄉村治理現代化既是農業農村現代化的高級形態，同時也是鄉村振興各項工作順利實施的重要保障。2020年以來，各地圍繞加強和改善鄉村治理開展了大量工作，但一個突出問題是沒有很好地關照到空間秩序對鄉村治理的結構性影響。

鄉村治理本質上是合理配置公共資源以構建鄉村秩序的過程，鄉村治理現代化的核心范疇是在鄉村社會塑造一套與現代化國家相適應的政治經濟結構。[2]很多人將之窄化為治理體制，甚至社會治安問題，這樣勢必影響到對鄉村治理本質的認識。如果從空間角度來審視治理問題，治理形態可以看成是空間秩序與治理體制耦合的結果。從這個意義上講，鄉村建設、公共服務、鄉村治理等環節之間并非各自獨立的進程，而是通過“空間—治理”結構形成內在勾連。空間布局會影響鄉村建設和公共服務的供給效率，又會通過治理單元、治理半徑等空間尺度因素對鄉村治理效果產生影響。因此，世界各國現代化過程中都會通過“尺度躍遷”(scaling—up)等空間治理政策來實現“空間—治理”結構的適應性調整。[3]其中既包括行政區劃調整等剛性政策，也包括行政制度創新等彈性策略。[4]此前，各地在空間治理上其實有過不少政策和舉措，但這些措施大多著眼于城市甚至是城市群層面，很少將目光投放到鄉村。一個良好的空間布局基礎是鄉村治理現代化，乃至農業農村現代化的底部支撐，包括中國在內的所有國家，在走向鄉村現代化過程中都要首先解決空間秩序與治理現代化要求不相適應的問題。

從“空間—治理”角度來看，當前中國鄉村既是一個“分散性空間”，又是一個“邊緣性空間”，這是制約鄉村治理現代化的關鍵所在。現代化的鄉村形態應該是“大聚居、小分散”，大部分鄉村居民點能夠具有一定的規模效應(一般在10000人以上)，少量散居的專業農戶依托小城市獲取公共服務。當前我國大量中小村莊的分散性布局顯然與此圖景相去甚遠，由此帶來的直接難題是在推動“公共資源的補償性配置”過程中，一方面以較高的邊際成本來逼近“結果平等”，從公域范圍內來講實際有損“帕累托最優”；另一方面，廣義的公共服務很多是私營部門提供的，受公共政策影響很小，分散村莊的設施缺失難以大幅改善。[5](PP.233-234)在地理空間上，一定會產生中心地和分散地的差異，但如果發展均衡，中心地和分散地之間會形成有效的功能互補。在一個理想狀態下，市鎮可以為鄉村提供市場和貿易中心，可以作為商品和服務生產以及向農村地區分配的中心，可以為鄉村提供兼業機會；鄉村則可以為市鎮提供自然文化價值、健康福利價值、公共安全價值、走廊和擴展空間價值，等等。[6](PP.29-30)我們當前面臨的問題是市鎮發育遲緩，帶動鄉村發展的專業化節點功能明顯不足，使鄉村陷入了邊緣化境地。

對此，本文將圍繞“空間—治理”問題，先簡要概括“空間—治理”的結構性關聯，作為理論前設；再引介日本的“市政合并”與“廣域行政”兩項政策措施、四川省成都市和浙江省瑞安市在優化“空間—治理”結構方面的典型案例，并做扼要評論；最后，在前述分析基礎上提出優化鄉村“空間—治理”結構的經驗意義與政策含義。

二、日本“市政合并”與“廣域行政”政策評析

日本面對現代化過程中出現的空間與治理不匹配的問題，先后推出了“市政合并”與“廣域行政”兩項互補性的政策。前者的主要任務是通過空間布局和行政區劃的調整來提升居住單元與治理單元的適應性，后者的主要任務則是解決既有行政區劃下跨區域公共事務的協調問題。

(一)日本的“市政合并”政策

近代以來，為推動政府分權和權力下放、應對老齡化和少子化趨勢、滿足居民生活圈擴展需求、改進地方財政狀況，日本先后推行過三輪大規模的市町村合并，即明治大合并、昭和大合并和平成大合并(見表1)。

表1 日本歷史上三次市政合并浪潮

從操作方式上看，明治和昭和時期的合并采用“合村又并居”的方式，通過行政區劃調整將若干村莊整合進一個治理單元，同時對于高度分散的村莊也不排斥通過搬遷方式實施空間布局調整。到平成大合并時，則更多是采用了“合村不并居”的方式，這一階段無論是“新設合并”還是“編入合并”，都是只進行區劃調整，而鮮有居民點搬遷的案例。

從直接效果上看，日本的三次合并特別是晚近的平成大合并取得了比較明顯的效果。一是有效推進了城市化進程。城市化的本質是人口集聚帶來經濟集聚，平成大合并雖然沒有實現物理空間的集聚，但合并后增強了以中心城市為核心的區域經濟聯系，從而帶動了城市化發展。二是降低了地方政府財政負擔。根據日本總務省行政自治局的估計，合并后地方議員人數大約減少21000人，年度支出將減少1200億日元；合并10年以后，由于人事行政效率提升，每年可以節約財政支出1.8萬億日元。(1)數據參見日本總務省「『平成の合併』について」，2010年3月5日，https://www.soumu.go.jp/gapei/gapei.html，第17頁。三是提升地方公共服務能力。合并后，衛生、保健、農業等各類公共組織人員得以集中和聯網，實現專業技術上的支持互補，從而帶來地方公共服務能力提升。

(二)日本的“廣域行政”政策

現代化過程中，除了人口布局與治理單元不匹配等問題外，人們的日常活動還經常會超出常住地的行政區域，交通等跨區基礎設施需要得到充分建設和維護，土地利用和開發也需要更多的區域性協調，在這一背景下日本適時推出了一系列“廣域行政”措施。日本的“廣域行政”合作機制分為非法人機制和法人機制兩大類型，每種類型下又有若干具體合作方式(見表2)。

兩種方式相比，非法人機制更為靈活，地方政府之間可以運用這些合作機制方便地協同處理一些日常事務。但其不足之處也很明顯：只能解決單一事務(比如消防、應急)或者日常生活中的小事(比如開具居民證副本)，對于一些復雜事務則缺少必要的制度化權力，難以發揮實質作用。因此，具備條件的地區近些年來更傾向于設立法人性質的部分事務組合或廣域聯盟。

部分事務組合和廣域聯盟在性質上都屬于特別地方公共團體，一般來說由市町村或特別區聯合組建，主要負責處理聯合單元或其執行機構的部分公共事務。與部分事務組合相比，廣域聯盟具有更廣泛的行政權力，比如可以負責廣域行政區內市政規劃的制定與實施，而且可以直接從中央政府或縣政府獲得權力事務轉移。(2)參見広域連合，https://www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki1.html。廣域聯盟從1995年開始設立，截至2018年，日本全國已經建立了116個廣域聯盟，目前的總體趨勢是廣域聯盟逐步增加，部分事務組合的數量逐步減少。(3)參見日本總務省自治行政局市町村課「地方公共団體間の事務の共同処理の狀況調(平成30年7月1日現在)」の概要，2019年2月。

(三)政策評析

日本的“市政合并”和“廣域行政”兩項政策為解決現代化過程中行政區劃、居住單元、治理單元三者之間的錯置問題提供了有效的政策范本，但也存在一些不足和缺陷。

第一，日本的“市政合并”盡管取得了一定成效，但從長期看存在較大的歷史局限。一方面，人口流出趨勢并未實質性改變，大量偏遠居民點仍然在走向空心化；另一方面，“市政合并”后，為顧及偏遠居民點的公共服務供給水平，存在市政設施的過度建設。隨著偏遠居民點人口的進一步減少，許多設施利用率變得更加低下，長期來看設施的管護也成為一筆不小的負擔。如果進一步觀察日本中小城市的空間布局，就會發現這里呈現出“農田分割城市、城市分割農田”的大地景觀，造成了城市集聚效應和農業生產效率雙低的格局。日本的“市政合并”，特別是晚近的平成大合并沒有觸及傳統村落的地理空間布局，這其實是難以適應現代化要求的，在工業化、城市化道路上勢必要暴露出比較大的局限性。近些年，日本恩格爾系數走高，農產品競爭力不足，鄉村面臨較為嚴重的凋敝和解體問題都與此有關。[7]

第二，“廣域行政”是一種比較靈活的治理單元重劃措施，但這一政策的運用需要具備幾個關鍵條件：一是有成熟的中央—地方分權機制，行政層級比較少，管理鏈條不太長；二是地方政府是一個有限政府，政府需要負擔的公共事務邊界清楚；三是廣域聯盟等特別地方公共團體內部能夠實現有效治理，并能與地方政府良好協作。要具備這些條件，首先意味著已經有一套現代化程度比較高的社會治理體系，且“廣域行政”還要求在現有治理體系之上附加額外的制度成本，因而這一措施恐怕只能適用于日本這類中小規模的國家。對于大國而言，如果需要借鑒則必須對政策本身進行大幅的調整改造。

三、中國優化“空間—治理”結構的改革政策評析

面對現代化進程中的“空間—治理”問題，中國也出現了一些與日本類似的舉措。其中，像“合村并居”“相對集中居住”“易地搬遷”等空間布局調整政策已經為人們所熟知。除此之外，四川省成都市和浙江省瑞安市分別從治理單元調整和治理邊界重構兩方面切入，開展了相應的改革，這些措施與日本的“市政合并”和“廣域行政”具有異曲同工之處，值得進行比較探究。

(一)成都：治理單元重組

為解決都市圈發展中人口布局、空間布局和治理單元不匹配問題，成都市開展了城鄉社區治理單元的重劃，有效提升了空間與治理的匹配度。

1.確定社區規模標準

成都市根據城鄉形態、主導功能將城鄉社區劃分為城鎮社區、產業社區和鄉村社區三大類型。在這一劃分基礎上，綜合多方面的研究意見，基于適宜的人口規模和人口密度，確定了社區適宜的空間規模(見表3)。

2.社區規模優化調整

社區的類型劃分、規模確定等工作為優化空間布局奠定了重要基礎。按照成都市的規劃，將上述不同類型社區的適度規模作為藍本，將現狀規模與適度規模進行比較，優化調整和厘清現有社區(村)邊界、范圍。

調整之前，成都市共有4300多個城鄉社區，按照規劃預估，調整后數量大致在3900-4200個之間。看似數量變化不大，實際上三類社區間數量的結構性變動不小。從實際操作結果來看，在城市社區中現狀保留和社區拆分的情況比較多；在產業社區中現狀保留和社區合并的情況比較多；鄉村社區的調整則主要是社區合并。位于成都市主城區南部的天府新區，正好處于成都市城鄉融合發展的前沿界面，這里可以成為觀察成都市社區規模優化調整的一個窗口。總體來看，天府新區調整前社區總量147個，調整后減少到119個，鄉村社區數量從88個大幅降低到58個，而城鎮社區數量從59個小幅上升到61個。其中，城市化水平比較高的華陽街道、萬安街道城鎮社區進行了小幅合并；城市化水平較低的幾個街道，城鎮社區還進行了拆分(見表4)。

表3 成都市三類社區規劃人口和空間規模

表4 四川天府新區村(社區)優化調整情況統計表

3.融合城鄉社區治理

從天府新區的實踐看，在社區規模優化調整的基礎上，還采取了一系列推進城鄉社區治理一體化的措施。這些措施主要包括以下兩個步驟：

第一步，構建公園城市組團、功能片區、城鄉社區、公園街區“四級空間體系”。其中“一個城市組團就是一個產業功能區”(如成都科學城，30-50平方公里尺度)；城市組團劃分為若干個功能片區，這是規劃建設管理統籌推進的基本單元(如鹿溪智谷片區，10平方公里尺度)；功能片區劃分為若干個城鄉或者產業社區，是社區治理和建設的基本單元(一般1-3平方公里，人口3-5萬人)。(4)參見四川天府新區黨工委、管委會發布的《四川天府新區公園社區發展與治理白皮書(2018-2020)》。第二步，依循新區城鄉嵌套交融的空間特征，將鄉村地區全域納入功能區管理。發揮國家農業科技中心輻射帶動作用，通過打造“企業家小鎮”“會展小村”等示范項目，推動城市高端功能向鄉村延伸。(5)參見“中國改革2020年度50典型案例”之一：天府新區深化改革打造“新時代公園城市典范”。通過這兩個步驟，一定程度上將產業功能區與廣袤的鄉村腹地聯動進來，有利于避免發展過程中城市與鄉村的斷裂。

(二)瑞安：縣鄉權責重構

當前，鄉村人口大幅減少，但縣鄉機構規模和結構并未有大幅調整；縣域范圍內，一些部門人員不足與一些部門人員冗余的情況并存；在縣鄉關系中，隨著經濟社會活動的變化，原有的權責邊界被打破，但適應性的分權結構并未完全建立起來。2020年以來，浙江省瑞安市為破解“千針一線”的基層困局，解決基層治理中權責不對等、人事不對稱的問題，從調整治理邊界的角度開展了縣鄉權責重構改革試點。這項改革的核心是通過縣鄉(鎮)層面的權責重構、體系重整、資源重配，構建集約高效、權責對等的基層治理體系。

1.厘清縣鄉職責邊界

瑞安市聚焦問題反映集中的自然資源、城鄉建設、生態環境、市場監管、應急管理、綜合執法等方面，開展部門和鄉鎮(街道)職責梳理工作。鄉鎮(街道)結合工作實際提出與部門職責交叉重疊問題清單，經由多方協商后報市委審批。(6)參見《瑞安市開展縣鄉權責重構改革試點工作方案》，2020年4月。經過兩輪梳理，瑞安從全市77家部門的5457項權力事項中，梳理出98項“高頻”事項的職責邊界清單(見表5)。清單實行動態調整機制，對于將相關職責下放鄉鎮(街道)或新增鄉鎮(街道)工作事項的從嚴管理；實施考績事項準入機制，嚴禁新設或變相設立“一票否決”事項，確保基層減負落到實處。(7)參見《瑞安市縣鄉權責重構改革工作情況匯報》，2020年10月。

表5 瑞安市縣鄉職責邊界清單示例

2.優化鄉鎮組織架構

探索鄉鎮(街道)大部制運行機制，基本思路是在保持機構編制總體穩定的前提下，推動職能相近、聯系密切的鄉鎮(街道)內設機構、事業單位與部門基層站所實行集中辦公、歸口管理。(8)參見《瑞安市開展縣鄉權責重構改革試點工作方案》，2020年4月。經過試點探索，瑞安市采取了“4+X”功能中心的改革架構，即統一設立黨建服務中心、綜合治理中心、綜合執法中心、政務服務中心，并選設X個性化功能中心，將鄉鎮(街道)內設機構、事業單位和基層站所全部融入功能中心，打破管理壁壘(見表6)。(9)參見《瑞安市“4+X”功能中心運行機制(指導版)》，2020年6月。

表6 瑞安市鄉鎮“4+X”功能中心示例

3.強化基層服務能力

平衡處理好“基層減負”和“基層強身”的關系，一方面要切實減少基層負擔，另一方面要強化基層服務能力。加大縣鄉編制資源統籌調配，通過職能部門編制向基層站所傾斜、鄉鎮(街道)挖潛盤活加強一線工作、選派機關干部擔任村第一書記或負責重點項目攻堅、安排新錄用公務員和選調生掛職鍛煉等方式充實基層力量。截至2020年底，共下沉773名人員編制充實基層，占到縣級機關人員總數的20%。(10)參見《瑞安市縣鄉權責重構改革工作情況匯報》，2020年10月。在此基礎上，推進政務服務事項向基層延伸，采用直接賦權、委托放權、部門派駐、服務前移等4種方式，明確將559項政務服務事項下沉到鄉鎮(街道)，實現與群眾生產生活息息相關的所有政務服務事項可以在鄉鎮(街道)政務服務中心辦理。(11)參見中共瑞安市委、瑞安市人民政府《關于在全市推行縣鄉權責重構改革的通知》，2020年7月。

(三)政策評析

1.成都治理單元重組政策評析

第一，關于社區類型劃分問題。社區類型劃分是成都治理單元重劃改革的基石。在現階段，城鄉社區治理確實存在一定差別，將城市社區和鄉村社區適度區分是合理的。但在城鄉社區之外把產業社區作為一種類型劃分出來，則無疑是成都此項改革中的一大“硬傷”。如圖1所示，所謂的產業社區，實際是城市中的一部分產業集聚空間，其與城鄉社區交織在一起，無法完全剝離。一般來說，良好的城市規劃布局要求居住空間和產業空間適度混合，以在片區尺度上實現動態的“職住平衡”。同時，城鄉社區管理一般是面向居住需求的，而產業功能區的管理是面向生產需求的，將產業功能區劃定為與城鄉社區同一維度的社區類型并無合理依據。

第二，關于社區規模適度問題。從規劃數據看，成都關于城市社區的規模設定還是比較合理的，天府新區的城市社區規模優化調整后綜合效率得到提升。需要著重指出的是，規劃中關于鄉村社區規模的設定存在較大的問題。鄉村社區的一般規模設定為3-5平方公里，人口估計為1500-5000人，折算下來人口密度處于每平方公里300-1500人這個區間范圍內。這一標準存在兩個問題：一是總體規模偏小。一般來說一個獨立居民點的底線是8000人左右，如果低于這個規模，公共設施和商業設施都難以獲得規模效率。比照這個標準，成都規劃中場鎮社區的規模設定都有些偏小，鄉村社區就更顯得分散。二是人口密度偏低。規劃中的每平方公里300-1500人剛好處于不穩定區間，難以持續獲得發展活力。成都之所以設定這一標準，是為了照顧鄉村人口和空間布局現狀，盡量減少村莊搬遷撤并，但過度照顧現狀，或者完全回避搬遷，恐怕也不利于鄉村現代化的推進。

2.瑞安縣鄉權責重構政策評析

瑞安的縣鄉權責重構在不觸及行政區劃和機構編制的情況下，對治理體系進行柔性調整，是一種典型的行政制度創新。瑞安這項改革的特色和亮點就是針對縣鄉尤其是鄉鎮層面，深度梳理縣鄉職責邊界，將原來較為分散的鄉鎮機構精簡強化為幾個功能中心，有效提升了基層治理能力。這一做法的優點是受空間基礎和現行體制的約束較小，便于在縣域范圍內落地實施，具有較強的推廣價值。

當然，這一政策也存在一些不足之處：其一，不觸及治理單元問題，這意味著鄉鎮間人口、產業不平衡問題將長期持續，實力較弱的鄉鎮要想取得良好的治理績效是比較難的。其二，不觸及現有機構編制，在現有鄉鎮組織框架下另行設立若干中心，這樣的運行方式短期可以，長期看會存在治理結構穩定性問題。其三，通過統籌全市編制資源加強基層，并非制度化舉措，這部分人群工作的動力、活力和穩定性都存在較大不確定性。總體而言，瑞安的這一改革措施帶有試點意義，是否能夠成功倒逼鄉鎮組織體制的調整，還需要進一步觀察。

四、優化“空間—治理”結構的經驗意義與政策含義

全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化，必須通過城鄉空間秩序的優化調整實現向鄉村善治加速演進。中日兩國在現代化過程中都采取了一系列優化“空間—治理”結構的政策措施，應該說每項政策都有可資借鑒之處，也都存在一定的局限和不足。上述政策措施的經驗意義在于：為解決城鄉空間布局與現代化要求不相適應的難題，需綜合運用空間單元重劃、治理單元重組以及產權單元重構等方式，探尋適應中國鄉村現代化實際的改革框架。在這一框架之下，需有一系列細化的政策安排，以供不同類型、不同條件地區借鑒和選用。

(一)空間單元重劃

改進鄉村“空間—治理”結構首先應該依據人口布局、空間布局的現狀來進行空間單元重劃。當然，通過重劃來調整行政區劃或者空間布局不必一步到位，而是可以考慮拆分為若干容易操作的步驟：

第一，按照空間特征確定規劃單元。以往制定各類規劃時，往往依據縣、鎮、村等行政區劃范圍來確定規劃單元，由此帶來的問題是各類規劃不能準確反映發展集聚的空間特征，也難以對空間秩序的失衡斷裂發揮修正作用。中共中央、國務院發文要求，打破行政區劃界限，依據區域性空間肌理和發展集聚特征，按照宜大則大、宜小則小的原則來確定國土空間規劃單元。(12)參見《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，2019年5月23日，http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm。該文件同時明確，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。近期，四川省委召開會議，宣布打破縣域內行政區劃和建制界限，以片區為單元編制鄉村國土空間規劃。[8]這一做法是對中央精神的貫徹落實，具有先行先試意義。

第二，按照規劃單元劃分政策單元。習近平總書記強調，要完善和落實主體功能區戰略，細化主體功能區劃分，按照主體功能定位劃分政策單元。[9]這意味著，國土空間規劃不僅是主體功能區劃定、土地利用、城鄉規劃的基本單元，還要將之作為政策瞄準的基本單元。要想很好落實這一要求，確定國土空間規劃單元時，就必須合理確定片區內的中心地和分散地，統籌考慮片區內的人口布局、聚落形態、交通流線、經濟狀況，為將來產業發展、基礎設施和公共服務等政策實施預留條件。當然，考慮到部分政策具有跨區域特征，規劃單元和政策單元不可能在所有政策上完全一致。

(二)治理單元重組

確定了規劃單元和政策單元之后就要注重依托片區來協調社會治理活動，條件成熟的地區可以逐步開展行政區劃調整和空間布局重組。

第一，按照空間單元協調社會治理。如果若干分散村莊被劃分到了一個規劃單元，同時與重要的基礎設施、公共服務的政策單元又基本重合，可以考慮以此作為基本的治理單元，調整社會治理的管轄尺度開展跨區域行政管理。比如從黨建角度，可以考慮在新的治理單元內部開展區域化黨建，打破原有組織架構的界限壁壘，推動事務共商、資源共用、成果共享，以組織融合引領和保障空間融合。[10]在網格化管理方面，也可以依據不同類型單元的特征，來確定網格的布局和組織方式，提升網格化運行效率。實際上，日本的“廣域行政”就是跨區域行政管理的一種有益嘗試。上述過程可以作為治理單元全面重組的一個前置程序，條件成熟后再開展行政區劃甚至空間布局的調整，這樣就會顯著降低制度摩擦。

第二，依托治理單元開展區劃調整。空間單元、政策單元、治理單元三個層次的運作趨于成熟之后，可以據此開展行政區劃的調整，這也意味著鄉村現代化進程中“空間—治理”結構的優化調整逐步從彈性向剛性過渡。這方面，成都市村莊(社區)規模的優化調整、四川全省范圍內的鄉鎮區劃調整等工作都做出了積極探索。區劃調整過程中，一些分布在生態功能區或者高度分散的居民點需要開展適度的空間布局調整。如果放任這類居民點自由演化，可能會帶來資源投入的巨大浪費，還可能會給城鎮化戰略帶來長期陣痛。這方面日本的“市政合并”已經有不少教訓。當然，城鄉空間布局的調整要避免強制搬遷、大拆大建等短期化傾向。

第三，按照縣鄉聯動配套組織變革。開展治理單元重組，除了管轄尺度和行政區劃的調整措施之外，還必須配套縣鄉層面組織機構的變革。這一工作有兩個重要依據：一是《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，文件要求深化基層機構改革，統籌黨政機構設置、職能配置和編制資源，設置綜合性內設機構。(13)參見《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，2021年7月1日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/11/content_5624201.htm。二是中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，文件要求構建縣鄉聯動、功能集成、反應靈敏、扁平高效的綜合指揮體系，著力增強鄉鎮統籌協調能力。(14)參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，2019年6月23日，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/23/content_5402625.htm。根據上述文件精神，縣鄉層級的黨政組織需要聯動改革，尤其是實現鄉鎮層面的“強身瘦體”。這方面，可以參照浙江省瑞安市“縣鄉權責重構”改革中的有益經驗。

(三)產權單元重構

集體化以來，村莊一級的產權單元和治理單元就基本是重合的，也就是我們通常說的“政社合一”。改革開放后，這一體制雖然在鄉鎮層面廢除了，但在村莊層面實際上一直保留至今。在過去經濟現代化水平不高、治理現代化要求尚未提上日程的時候，這一體制存在的弊端很大程度上被遮蔽了。如果不進行空間單元和治理單元的調整，這一體制還能勉強運行下去。但在鄉村現代化過程中，城鄉空間秩序的調整已經是大勢所趨，空間單元重劃和治理單元重組之后，產權單元的重構就勢必要跟上，否則就會對鄉村治理現代化形成掣肘。

產權單元的重構并非要與新劃定的空間單元或治理單元一致。事實上，這二者并沒有任何重合性的要求。現代治理中，如果產權單元與治理單元出現一致，那么更多的可能是一種偶然情況。產權單元的重構要著眼于農村集體經濟發展的實際，根據區域性的經濟聯系來劃定。農村集體經濟不可能都以村莊為單位實現與市場經濟的有機銜接。

配套城鄉空間秩序調整，開展產權單元重構可以遵循以下路徑：1.鼓勵已經進城落戶、穩定生活的農業轉移人口有償退出各項農村權益；2.以農業生產為主的區域，引導退出的土地承包經營權向專業農戶集中，由在村的專業農戶聯合組建新的農村集體經濟組織，推動土地規模化經營；3.以特色產業為主的區域，引入現代經濟主體與若干村集體經濟組織組建產業聯合體，農戶通過股權分享經營收益。筆者曾給江蘇省某農村綜合改革試點區作過一個方案設計：空間布局上，將鄉村觀光帶上5個村莊劃定為一個特定的空間單元，統籌基礎設施和公共服務配置；社會治理上，在單元內部實現一張網格統攬，優化網格化管理的層級設置和鏈條布局；產業發展方面，推動集體經濟組織與市旅游公司組建產業聯合體，發展新型集體經濟。這里面已經同時兼顧了空間單元重劃、治理單元重組、產權單元重構的含義。