重大突發事件跨區域協同處置機制研究

周立軍，劉彥超，辛文卿

中國人民警察大學 a.馬克思主義學院； b.學報編輯部； c.智慧警務學院，河北 廊坊 065000

0 引言

國外關于重大突發事件跨區域治理的研究起步較早。“9·11”事件后，美國成立國土安全部用于管理重大自然災難和突發緊急事件等涉及國土安全危機。英國設立“緊急規劃長官”，應對暴雨、暴雪、大風雪等自然災害；德國建立“緊急預防信息系統”，為老百姓提供開放的互聯網平臺；日本在首相官邸建立全國“危機管理中心”，指揮應對包括戰爭在內的所有危機。這些做法都是跨區域性和全國性合作應對重大危機的重大舉措。西方在應對重大突發事件實踐中，形成一些較為完善的協調機制，擁有較為豐富的成功經驗，如歐盟的應急協調機制和運作機制等。西方的跨域協同治理是區域治理模式為適應區域發展中遇到的新的實踐問題而產生的，如美國地方政府在公共服務領域的跨區域協作行為，受到學界的普遍關注。

相較于西方國家而言，我國重大突發事件跨區域治理研究起步較晚，但發展迅速。劉雅靜研究跨區域公共危機應急聯動機制，從主體素質、組織架構、制度平臺、技術支持及資源保障五個方面分析跨區域應急協調聯動機制的構建路徑[1]。劉丹等認為突發事件應急決策是一種典型的分布式組織決策，通過組織和協調地理上分散的多個部門，使其相互協作共同應對突發事件[2]。王慶明提出在環渤海地區建立區域應急協調聯動系統，提供整合應急資源平臺的對策[3]。陳述等指出：重大突發事件應急常需多部門開展應急救援，應急響應組織者需要考慮參與應急救援部門之間的協同作用，應急決策反映協同應急部門之間決策的相互影響[4]。王宏偉探討了制約跨域突發事件應急聯動機制的障礙，并基于此分析構建京津冀跨域突發事件應急聯動機制的關鍵環節[5]。薛瀾認為，應大力加強國家應急管理綜合能力建設，全面提升應急管理系統化水平，進而實現應急管理體制的優化協同[6]。

通過深入分析，筆者認為，上述研究還存在一些不足：如重理論研究，實踐操作性不強；研究較為分散，跨學科研究不夠；跨區域應急體制研究較多，跨區域處置工作的地理布局及運行機理研究較少。基于此，本文擬從重大突發事件跨區域治理的運行機理入手，探究重大突發事件跨區域協同處置工作組織架構和處置機制的系統構成，以期為重大突發事件跨區域處置工作提供一個有效的運行載體和分析框架。

1 提出重大突發事件跨區域協同處置機制的必要性

重大突發事件是由自然因素(天災)或人為因素(人禍)引發的、嚴重危害人民生命財產安全和社會穩定的，并波及多個區域甚至全國的重大公共性災害，其具有突發性、跨行政區擴散性、巨大破壞性、超預案性、處置成本高及網絡輿情引導難等特征。

重大突發事件跨區域治理的困境主要表現為：一是治理客體(災害)復雜多變、危害大，治理任務重；二是治理主體眾多、權責不清，協調困難；三是治理環境空間運行不暢，如區域協作信息不暢、主體協調路徑不暢等；四是治理保障體系不完善，如法制保障、物資供應、人員參與和志愿性服務渠道等不完善。最終導致統一指揮難、行動協同難、資源調配難、后勤保障難，甚至產生機會主義行為等問題，在實踐中沒有形成有效的合力。協同治理、參與式治理可有效解決重大突發事件跨區域治理的困境，實施科學有效的重大突發事件跨區域協同處置工作尤為重要。本文基于協同原理、系統論和治理理論，就重大突發事件跨區域協同處置體系、處置機制做一些有益的探索。

第一，研究重大突發事件跨區域協同處置機制，是有效提升跨區域協同作戰能力的需要。跨區域應急處置工作的本質是通過聯合作戰、協同作戰，迅速解決戰斗，最大限度降低災害的損失。但在應急處置實踐中面臨戰前準備、統一指揮、應急力量調集、多元主體協調等問題，在實踐中很難形成有效的戰斗合力。若把來自不同地區的多元治理主體(各政府、部門、公安隊伍、消防救援隊伍、醫療隊伍等)納入一個分析框架，即建立一個跨區域聯合作戰系統，完善其運行機理，加大協同作戰機制建設，可以有效提升跨區域協同作戰能力。

第二，研究重大突發事件跨區域協同處置機制，是全局性調配和優化配置應急物資的需要。物資的供給是開展有效治理工作的前提和物質基礎，但由于各地經濟發展水平存在差異，導致物資不足和物資閑置同時存在。若在全國和省內的相鄰(重點)地區預先構建應急物資跨區域調配體系，將不同區域的物質資源納入統一的協作框架之下，在發生重大災害時統一調配，可以有效解決物資不足和物資閑置等問題，有利于應急物資的優化配置。

第三，研究重大突發事件跨區域協同處置機制，是完善我國應急管理體系的需要。就我國災害的發展態勢來講，跨區域重特大災害已經成為我國突發事故的常態。從特大火災、洪災到特大冰凍雪災，從松花江水污染到汶川特大地震，從“非典”疫情到新冠肺炎疫情，各類突發事件頻發。而我國常態化的跨區域應急管理制度不健全，運行效果不理想，這種應急處置模式使得我們在突發事件來臨時顯得被動、倉促，無法滿足當前跨區域處置工作的需要。因此，在全國范圍內一些相鄰或重要地區設置常態化、程序化、制度化的跨區域協同處置體系，探究其運行機制，是應對跨區域重特大災害的需要，有助于完善我國應急管理體系。

2 重大突發事件跨區域協同處置工作的地理布局與組織架構

重大突發事件跨區域協同處置工作是一個多地區、多部門、多領域、多層次、多力量的聯合作戰系統，需要科學設計其地理布局和組織架構，如圖1所示。

圖1 重大突發事件跨區域協同處置工作組織架構

2.1 重大突發事件跨區域協同處置工作的地理布局

地理分布并非“滿地開花”，越多越好，主要應考慮以下因素：一是地理的鄰近性。相鄰地區便于調集人力、物力等資源協同作戰，有構建跨區域聯合作戰的需求。二是經濟發達區，如“長三角”“珠三角”等地。這些區域人口密度大、社會資源集中，安全隱患和風險也突出，需要建立制度化的協作機制。三是自然災害和事故災難多發區，如一些重化工區域和地震等自然災害頻發區。事故一旦發生，往往需要調集多地治理力量和社會力量才能有效處置，迫切需要跨地區協同救援。四是資源互補性區域。各地區存在著經濟水平及資源稟賦等差異，在構建重大突發事件跨區域協同處置機制時要充分考慮區域資源的互補性，避免重復建設和無效組合。五是面對“非典”疫情、新冠肺炎疫情等特重大全國性突發事件時，需要組建全國性協同處置機構，如中央應對突發事件領導小組等。

2.2 重大突發事件跨區域協同處置工作的組織架構

該組織架構主要包括：一是常設跨區域協同處置領導小組。跨區域協同處置領導小組是重大突發事件跨區域協同處置的最高權力機關和決策機構，由不同地區選出1至2位應急管理部門首長和專業技術專家組成，其組長由不同地區輪值擔任。跨區域協同處置領導小組負責跨區域合作協議和發展綱要的制定、跨區域資源調配、制定應急救援戰術以及任命戰斗指揮長等。二是構建跨區域聯合指揮中心。跨區域聯合指揮中心全程監控入網區域的應急力量和物質資源的使用情況及災害事故的發生、處置等全過程，各地重大災害在上報當地主管部門的同時必須上報跨區域聯合指揮中心。三是不同地區治理主體的入網建設。各地方政府、公安部門、民政部門、應急管理部門、醫療機構及科研所等是治理主體，根據跨區域合作協議加入合作框架。四是信息、通信技術、氣象及運輸等硬件基礎設施建設。重大突發事件跨區域協同處置的本質是關系協調、行動協同，但必須建立在信息技術和網絡技術等先進的硬件基礎上，如互聯網、物聯網、通信網絡和大數據處理中心等。五是新聞媒體及志愿服務等。

3 重大突發事件跨區域協同處置機制的系統構成

重大突發事件跨區域協同處置機制的系統構成包括協同作戰機制、信息協同機制、社會協同機制、協同保障機制及其之間的聯動。

3.1 協同作戰機制

協同作戰原指各種作戰力量為形成整體作戰能力，按照統一的協同計劃，在行動上所進行的協調配合[7]。協同作戰機制就是在重大突發事件跨區域協同處置中，通過一定的方式方法將來自不同地區、不同部門的多元應急力量協調在一起，使之相互作用、協調配合，克服或明顯減少在非協同狀態下出現的一系列負面效果(避免內耗)，實現重大突發事件跨區域協同處置過程中各環節間的無縫鏈接，提高主體間協同作戰效能，產生互補效應，進而使系統整體功能發生倍增或放大(整體協同效應產生)的作用過程。協同作戰機制在重大突發事件跨區域協同處置中處于核心地位，它由以下四個子機制組成。

3.1.1 協同作戰預備機制。協同作戰預備機制就是通過跨區域聯合作戰預案的制定與演練、戰前事故災害的研判和應急力量的調集等為戰斗做準備的作用過程。協同作戰預備機制的建設路徑：一是科學設置跨區域協同處置預案，使應急隊伍從容應對各種復雜的突發情況，做到臨戰不亂、處變不驚，這關乎整個突發事件處置的成敗。二是科學研判臨戰前事故事態，它有利于對重大突發事件跨區域處置時機的把握，研判準確，事半功倍，研判失誤，則貽誤戰機。三是構建區域應急力量的調集體系，把不同地區、部門的應急力量集中統一調集到位。

3.1.2 協同作戰指揮機制。協同作戰指揮機制就是通過一套清晰的統一指揮鏈，實現指令迅速傳遞的作用過程。協同作戰指揮機制的建設路徑：一是建設跨區域聯合指揮中心，成立現場指揮部。二是建立一套標準規范、統一指揮、處置專業、靈活高效的跨區域協同作戰指揮系統，明確等級有序的指揮關系。這是聯合作戰成功的重要保證。

3.1.3 協同作戰協調機制。協同作戰協調機制就是通過協調各地區、各部門間以及政府與社會力量的關系，來實現各種應急資源、應急力量的有效整合和調集到位的作用過程。協同作戰協調機制的建設路徑：一是跨區域協調組織機構建設、法規制度建設；二是跨區域應急文化建設；三是資源保障及技術支撐方面建設。其中，組織機構是執行主體，法規制度是保障，跨區域應急文化是核心，資源與技術支撐是基礎。

3.1.4 協同作戰殲滅機制。協同作戰殲滅機制就是在上述三個子機制基礎上，將來自不同地區、不同部門的各支應急力量投送戰場，使其密切配合、通力合作，協同產生倍加效應，以最低代價迅速解決戰斗的作用過程。協同作戰殲滅機制的建設路徑：一是“敢戰必勝”戰斗精神的培育；二是作戰裝備現代化建設。

3.2 信息協同機制

信息協同機制是在重大突發事件跨區域協同處置中，利用信息技術等手段推動不同地方政府、不同部門、不同組織以及前線戰斗員之間的信息交流與共享，加強政府與社會、民眾之間的溝通與協調，最終達成信息協同，并為重大突發事件跨區域協同處置提供信息支持和輿論引導的作用過程。信息協同機制包括以下三個子機制。

3.2.1 信息聯合發布機制。民眾有知情權，將事態真相第一時間告知民眾，可避免因信息失真、信息扭曲和謠言而造成不必要的恐慌和混亂。民眾根據政府發布的可靠信息自覺防護或參與處置行動。信息聯合發布機制建設的主要內容：構建區域統一信息發布平臺或在跨區域聯合指揮中心的專門網站開辟專欄，統一發布疫情、災害、事故相關信息，實現信息聯動。

3.2.2 信息交流共享機制。信息交流與共享是各方力量聯合參與處置行動的驅動力，是跨區域協同處置機制良性運作的前提條件之一。跨區域信息交流與共享機制建設主要包括兩個方面：一方面，要建立以縱向“信息上傳下達”為核心的上下級(即區域應急最高指揮長、地方政府、應急管理部門、救援隊伍、戰斗員之間)信息聯動機制。需要完善各級政府突發事件信息報告法規制度，細化上下級部門在重大突發事件信息報告、收集、研判和發布中的責任義務。另一方面，建立以橫向“信息共享”為核心的跨區域信息聯動機制，需要不同地區、不同部門、不同組織間建立起制度化的應急信息共享渠道，實時互通有無，注重風險信息通報，避免信息出現條塊間的隔離，杜絕橫向“信息隔閡”。

3.2.3 網絡輿情引導機制。良好的輿論有助于重大突發事件跨區域協同處置。網絡輿情引導機制的建設路徑：一是加大電視、報紙、廣播、網絡等媒體建設，讓它們正確及時地匯聚、傳遞、發布和更新事件信息。二是構建政府與民眾交流渠道，讓民眾及時了解事件動態，為改善民眾自我防護和社會互動提供有利條件。

3.3 社會協同機制

重大突發事件跨區域協同處置需要社會力量的有序參與和民眾的積極配合。社會協同機制就是在重大突發事件跨區域協同處置中，政府通過建立健全各種制度化的溝通渠道和參與平臺，整合各種社會力量(企業、NGO、社區組織、志愿性團體和個體等)，使其發揮功能優勢，積極參與應急處置活動，并最終實現突發事件跨區域處置中各系統、各部門、各階層之間的社會協同效應產出的作用過程。社會協同機制包括以下四個子機制。

3.3.1 合作動力機制。合作意愿和合作動力是達成社會協同的前提，增加社會各個主體協作的動力，建立多元主體間的合作動力機制已成為社會協同的必然。合作動力機制建設的主要內容：一是政府通過績效考核、行政獎勵與行政懲罰等手段對專業主體的合作行為進行激勵，促使其自覺參與并主動維護多元主體的協同行為。二是政府通過法律、相關政策法規對企業的合作行為進行激勵，促使企業增強社會責任感，承擔更多的社會責任。三是對社會組織和個體公民的合作行為進行激勵，培育社會的開放性、包容性和公共精神。四是倡導和鼓勵不同企業、NGO之間良性競爭，擇優選取信譽好、資質優的組織參與突發事件處置活動。

3.3.2 集體行動機制。集體行動困境是主體間合作和社會協同的頑疾，構建集體行動機制可以降低合作成本(溝通成本、協調成本和觀望、等待成本)和避免內耗，達成有序參與和合作。集體行動機制建設的主要內容：一是信任、規范和公民參與網絡等社會資本建設；二是平等協商和信息共享制度建設；三是科學設計集體參與行動流程；四是構建集體行動結果的反饋評估體系。

3.3.3 責任分擔機制。社會協同治理強調責任共擔，重大突發事件跨區域協同處置需要各社會主體分擔各自的責任。責任分擔機制建設的主要內容：一是企業組織社會責任建設，承包政府合同項目的企業應以社會利益為重，要直接或間接參與突發事件處置，并培育和承擔公益服務性活動。二是社會組織和志愿性團體社會責任建設，提供社區公益服務活動、發展社會公益事業。三是民眾責任心培育，個體對自己和他人負責，如在疫情期間居家、戴口罩和主動隔離等。通過這些建設，實現跨區域、跨部門協作治理的去行政化，實現責任的社會化，真正提高社會責任和社會的自治能力。

3.3.4 監督糾錯機制。在社會力量參與重大突發事件跨區域處置中，政府扮演著監管者、規制者的角色。監督糾錯機制就是政府運用法律、法規、政策等手段對社會力量行為進行總體性監督，鼓勵各成員之間相互監督、相互約束，并對一些不當行為(過度參與、無序參與和強制性參與等)進行糾錯的作用過程。監督糾錯機制建設的主要內容：成立監督隊，建立內部自我監督機制和接受媒體、公眾的監督機制，構建一套能夠真實反映社會參與績效的評價體系，等等。

3.4 協同保障機制

保障支持是突發事件應急處置體系有效運作的支撐和基礎。協同保障機制是指在重大突發事件跨區域協同處置中，來自不同地區的政府、部門、組織及個人等社會主體密切配合、通力合作，通過正式或非正式渠道為重大突發事件應急處置工作提供物資支持、人員支持和法制支持，并達成各政府、各部門和各組織間協同保障效應產出的作用過程。協同保障機制包括以下三個子機制。

3.4.1 物資保障機制。物資保障機制包括跨區域物資儲備機制、物資緊急生產機制和物資統一調配機制。物資保障機制建設的主要內容：一是跨區域物資需求的預測、儲備庫的選址及儲備庫建設。二是區域政府(工信部門、商業部門)與社會組織或企業建立業務關系，在重大突發事件發生后，立即啟動這些合作企業或組織為協同處置提供應急物資。三是物資儲備庫的啟動機制建設、應急物資緊急生產建設、物資配送形式與路徑的優化設計等。

3.4.2 人員保障機制。合理有效配置、調度和補給應急力量是戰勤保障的核心。人員保障機制就是整合不同地區、不同部門和行業的專業力量與非專業力量，及時投送和補給到戰場的作用過程。人員保障機制建設的主要內容：一方面，有效整合不同地區的專業救援隊伍，加強軍隊、公安、消防、醫療等專業救援隊伍的合作。另一方面，通過政府的引導和培訓加強非專業力量(社區工作者、社會工作者、志愿者等)的招募、培訓和使用，有效整合多元力量，提高社會力量的應急處置能力。

3.4.3 法制保障機制。良好的法規制度能降低人的機會主義行為和激勵其有所作為，也是跨區域合作治理的根本保障。法制保障機制就是通過制定和出臺相關法律、協議和規范制度，調動各地區、各部門、各組織和各治理主體的主動性，積極參與跨區域應急處置行動并為其行動提供法制支持的作用過程。法制保障機制建設的主要內容：一是加強重大突發事件跨區域應急協同處置的頂層設計，出臺推進跨區域合作的法律法規，確保跨區域合作行動的合法性。二是加強重大突發事件跨區域應急協同處置工作的規章制度建設，如區域合作空間規劃、區域會議制度和跨區域應急管理合作協議、突發事件現場指揮等。三是出臺跨區域合作處置突發事件相關配套制度建設，如跨區域領導責任制和責任追究制等。

3.5 重大突發事件跨區域協同處置工作運行機理

重大突發事件跨區域協同處置工作的運行是四大處置機制(協同作戰機制、信息協同機制、社會協同機制和協同保障機制)、四大系統(聯合作戰系統、信息支持系統、社會支持系統和戰勤保障系統)及其之間的聯動，如圖2所示。

圖2 重大突發事件跨區域協同處置機制的系統構成及運行機理

協同作戰機制的各子機制(協同作戰預備機制、協同作戰指揮機制、協同作戰協調機制和協同作戰殲滅機制)之間相互作用、相互聯系，共同發揮各自的功能和效應，內在地作用并形成一個聯合作戰系統，最終實現重大突發事件跨區域協同處置中的協同作戰目標。

信息協同機制的各子機制(信息聯合發布機制、信息交流共享機制和網絡輿情引導機制)之間相互作用、相互聯系，共同發揮各自的功能和效應，內在地作用于信息支持系統，并形成一個基于“資產、機制架構、能力和行動”的信息協同生成模型[8]，最終實現重大突發事件跨區域協同處置中的信息協同目標。

社會協同機制的各子機制(合作動力機制、集體行動機制、責任分擔機制和監督糾錯機制)之間相互作用、相互聯系，共同發揮各自的功能和效應，內在地作用并形成一個社會支持系統，最終實現重大突發事件跨區域協同處置中的社會協同目標。

協同保障機制的各子機制(物資保障機制、人員保障機制和法制保障機制)之間相互作用、相互聯系，共同發揮各自的功能和效應，內在地作用并形成一個戰勤保障系統，最終實現重大突發事件跨區域協同處置中的協同保障目標。

四大處置機制中的協同作戰機制是重大突發事件跨區域協同處置工作的核心機制(即直接處置機制)，信息協同機制、社會協同機制和協同保障機制是支持機制(即間接處置機制)，支持協同作戰機制，分別為重大突發事件跨區域協同處置提供信息支持，社會支持，物資保障、人員保障和法制保障，它們之間相互作用、相互影響，共同作用于重大突發事件跨區域協同處置全過程，最終實現協同效應產出。

4 結論

4.1 對重大突發事件跨區域協同處置工作的地理布局和組織架構進行科學設計，是處理重大突發事件的前提和基礎。科學的地理布局和完善的組織架構是跨區域應急處置工作開展的前提。基于地理因素、經濟因素和資源稟賦差異等因素對跨區域應急處置工作的地理布局進行構想，在此基礎上，提出跨區域應急處置工作的組織架構，為跨區域應急處置工作提供一個有效的運行載體和操作框架。

4.2 理論分析重大突發事件跨區域協同處置機制的內涵和系統構成，它包括協同作戰機制、信息協同機制、社會協同機制和協同保障機制，有助于探究重大突發事件跨區域協同處置機制的運行機理。重大突發事件跨區域協同處置機制由直接處置機制和間接處置機制組成：協同作戰機制是直接處置機制(亦是核心機制)；信息協同機制、社會協同機制和協同保障機制是間接處置機制(亦是支持機制)，分別為跨區域協同處置提供信息支持，社會支持，物資保障、人員保障、法制保障。這四大機制相互作用、相互影響，共同作用于跨區域協同處置系統，最終實現協同效應的產生。

4.3 重大突發事件跨區域協同處置工作的組織架構設計及處置機制的系統分析僅僅是當前重大突發事件跨區域協同處置工作的一個初步構想。該構想的支撐條件還不很成熟，有些條件受人為因素影響較大。后續將進一步研究和優化構建重大突發事件跨區域協同處置工作的相關配套設施和宏觀運行環境，并結合實例驗證其實用性和可操作性。