生態環境修復制度的法律架構
——以黃河源區為實證切入點

楊文靜，呂雪姣，祝洪珂

（甘肅政法大學 環境法學院，甘肅 蘭州 730070）

一、問題的提出

黃河流域的生態環境狀況是我國社會經濟發展以及文明延續的重要影響因素。2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上發表重要講話，指出保護黃河是事關全民族偉大復興和永續發展的千秋大計，將黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略[1]。黃河流域橫跨青藏高原、黃土高原、華北平原等不同地域，流域生態問題呈現出綜合性、復雜性特點，其中黃河源區是指位于青藏高原東北部的黃河流域范圍，與我國三江源國家公園體制試點地區存在部分重合，涉及青海、四川和甘肅三省的6個州、19個縣，總占地面積約13.2萬平方公里，約占黃河流域總面積的17%[2]。因此，黃河源區具有重要的生態價值，其環境的變化影響整個黃河流域的生態安全和社會經濟的可持續發展，具有極其重要的生態地位。

黃河源區地理位置及氣候條件特殊，海拔較高，常年干燥寒冷，自然條件的制約使得該地區生態系統結構簡單，物質、能量流動緩慢，地表植被稀疏低矮、生長期短、生產能力低下，以草地為主。源區內生態極為脆弱，在全球氣候變化以及社會經濟發展的影響下，產生了一系列生態退化問題。具體表現為：過度放牧、土地不合理利用導致的草地退化現象，以高寒草原的沙漠化以及高寒草甸的“黑土灘”化為主導；全球范圍內的氣候變暖引起的凍土退化、濕地萎縮現象；人類活動引發植被破壞，在自然侵蝕的基礎上引發的人為的水土流失現象，進一步加劇了地區生態的惡化。

黃河流域的生態治理具有綜合性、復雜性的特點，對黃河源區的治理事關全流域的環境質量，故對該區域生態退化問題不能聽之任之，需要行之有效的綜合治理。生態環境修復就是一種適用于該地區的綜合治理方式，它是指人類通過生態恢復和重建手段來修復受損的生態系統并通過社會資源合理分配其發展機遇來實現人類社會可持續發展的過程[3]。生態環境修復制度具有其他制度無可比擬的優越性，通過修復退化的生態環境可以對原有生態系統進行恢復與重建，是一種立足于環境法自身特點的對癥良方，可以從根本上解決生態環境退化無法得到有效救濟的問題。因此，針對黃河源區生態退化問題最好的解決方式就是進行生態環境修復。

2000年以來，國家在重點區域實施了退牧還草還濕等生態修復措施，在一定程度上遏制了黃河源區的草地退化、沙化問題，但生態退化的狀況沒有得到根本性的改變[4]。原因在于生態修復制度的法律架構不夠完善，給實踐工作的開展造成了困難。探討一項制度的法律架構，首先要從理論層面出發，研究該制度的理論基礎與制度內涵，夯實理論的基石，再從制度層面分析現存制度的缺陷，從立法的角度給出對策建議，以期對黃河源區生態環境修復制度的法律架構有所助益。

二、生態環境修復制度的理論基礎及制度內涵

生態環境修復是指通過一定的人為干預，結合自然恢復過程，將受到損害的生態環境恢復至未受損害前狀態的活動[5]。隨著生態環境保護理論和實踐的發展，各國環境保護的著力點發生轉變，中心從污染防治逐步向生態環境修復傾斜。生態環境修復是一項針對環境損害本身的救濟方式，其產生發展根植于深厚的理論基礎。

（一）生態環境修復制度的理論基礎

1.公共物品理論

公共物品理論是一種現代經濟理論，可將其引入生態環境領域。生態環境資源的天然屬性決定了所有公民都可以對其擁有并享用，故將生態環境資源視為社會公眾所享有的公共物品，但是由于“公地悲劇”的出現，任何環境資源的享有者都有可能為了謀取自身更大的利益，導致公共生態利益遭到破壞。這種犧牲他人利益、公共利益來謀求自身福利的做法使得公共資源的數量急速減少、質量嚴重下降，導致個人、單位的專有利益與公眾的環境集體利益產生了重大的沖突[6]。為了解決這種不斷激化的矛盾沖突，許多國家開始關注生態環境的保護和修復問題，生態環境修復應運而生并作為一項制度被法律確立下來，配套一系列的具體措施保障其實施。

2.生態中心主義價值觀

傳統的法律價值觀以人類利益為中心，認為人類是萬物的中心，世界上的一切事物都是圍繞人類而存在的。在環境領域體現為將生態環境中除人以外的其他都看作是為人類服務的資源。例如，動植物供人果腹或使用、砍伐樹木作為建筑材料、開采礦藏供人們生產生活所需等。在人類中心主義占統治地位時期，人類活動對生態環境造成嚴重破壞，在人類利益與生態利益尚未形成沖突矛盾時，人類對環境損害不以為然，但到了20世紀后期，不斷惡化的環境產生一系列環境問題，如著名的二十世紀八大環境公害事件，對人類的健康和生命構成威脅。哲學倫理學界開始對人類中心主義進行反思并開始探討生態中心主義。生態中心主義認為，人類中心主義在過去幾個世紀對人類的發展壯大起到了積極的推動作用，但隨著人口不斷增多，環境問題日益嚴重，人類與自然處在對立面最終會使人類走向滅亡[7]。生態中心主義強調人與自然共生平等，這種倫理觀念的轉變使得各國環境保護的立法目的從保障人類既得權利與利益轉變為保護環境法益本身。生態修復制度產生于人們對環境本身的重視、對環境法益的保護，根植于生態中心主義的倫理價值觀。

3.生態文明理念

生態文明理念是在生態中心主義價值觀的基礎上發展產生的。生態文明是人類文明發展的一個新階段和形態，即人類在改造客觀世界的同時又主動保護客觀世界，積極改善和優化人與自然的關系[8]。黨的十八大宣示將生態文明建設與經濟、政治、文化、社會建設并列，合稱“五位一體”，并寫入黨章。生態文明理論重視對自然資源和生態環境的合理利用和有效保護，提倡人與自然和諧相處、良性互動，才能促進經濟與社會可持續發展。生態文明理念包含以下四個方面：人與自然的同構性、世代間生態可持續性、法律規范的規律約束性[9]。首先，人與自然的同構性強調人與自然平等和諧，基于此，由于人類活動遭受損害的生態壞境問題應當得到修復。其次，保障代際公平，確保人類社會的可持續發展的目標為生態修復奠定了基礎，生態修復使得生態系統原有功能得到恢復，保障世代間生態可持續性。最后，法律規范的規律約束性使得生態修復制度化、法律化，從制度層面得以完善，在立法中被確立下來①。

（二）生態環境修復的制度內涵

從法學的基礎理論出發，“法律制度的生成需要具備一些基本要素，第一就是確定性，即明確的權利義務主體、權利義務內容、行為方式和程序要求等”[10]。用規范法學的研究方法研究一項法律制度的制度內涵，首要的是探究該制度調整的法律關系的主體及權利義務的內容。

1.生態環境修復法律關系的主體

法律關系中的主體是指法律關系的參與者，包括權利的享有者和義務的承擔者，法律關系主體的探究是明確權利義務內容的前提。生態利益屬于公共利益，權利的最終享有者是全人類，既包括當代人，也包括后代人。義務的承擔者在不同的法律關系中也不盡相同。當生態環境損害有明確的責任人時，環境法中遵循“誰損害，誰擔責”的原則，該責任人即為修復責任的承擔者，此時的義務人一般表現為企業或個人，責任承擔的方式也分為行政責任、民事責任以及刑事責任三種類型。當生態環境的損害難以明確責任人時，此時的義務承擔者就是政府，原因在于生態利益本質上是公共利益，政府在其職能上講是公共利益的代表，在沒有明確責任人的情況下理應承擔生態環境修復的責任。

2.生態環境修復法律關系的權利義務界分

生態環境修復法律關系主體享有的權利主要是指人類天然享有的在穩定和平衡的生態系統中健康自由生活的權利。當生態環境遭到破壞、不能確定具體責任人情況下，政府作為生態環境修復法律關系主體時承擔的義務是修復被損害的生態要素，維護社會公眾的生態權益；企業或個人對生態環境造成破壞后，法律強制規定造成環境損害的主體負有生態環境修復的義務，以此作為對環境侵害的一種生態責任承擔方式，該項義務的內容為將被破壞的生態環境盡量恢復到被破壞之前的狀態，使得受生態破壞影響的人們的生態利益得到彌補。

三、當前黃河源區生態環境修復制度中的問題

在實踐層面，為應對黃河源區的生態退化、生活污染源治理能力不足等問題，國家于2015年投入資金在當地推進22個生態保護項目，目前為止已取得明顯成效②。在法律架構層面，當前適用于黃河源區的生態環境修復法律法規及政策簡要梳理如下（見表1）。

表1 黃河源區的生態環境修復法律法規及政策梳理

由表1可知，當前我國生態環境修復相關法律法規僅僅停留在少數幾個生態要素方面，并沒有專門的法律或章節規定生態環境修復的內容，政策文件眾多但較為分散，相比實踐來說，黃河源區生態環境修復制度在法律架構方面仍然存在諸多問題。

（一）法律政策并行導致的體系架構混亂

伴隨著環境法的發展，環境法調整的范圍不斷擴大，環境政策先行，經過一段時間的實施之后經立法程序上升為法律的現象越來越普遍。縱觀黃河源區生態修復法律規范也呈現出相似的特點。適用于黃河源區的《三江源國家公園條例》的制定為黃河源區的綜合治理、生態修復注入了一劑強心針，該條例對源區管理體制、規劃建設、資源保護、利用管理、社會參與、法律責任等進行了系統規定，相應的配套實施措施由相關政策跟進補充。《三江源國家公園總體規劃》于2018年由國家發改委印發，其中明確三江源地區的生態修復目標為“整體恢復、全面好轉、生態健康、功能穩定”，該地區的立法目標應定為注重科學、強調法律架構的體系化，如果缺乏體系化的考察，勢必會加劇整個源區環境立法的碎片化，不利于實踐工作的開展。從黃河源區生態修復的實證角度考察發現，現行的法律體系架構缺乏統一的標準引導，相關的環境政策雖種類繁多但不成體系，各個工作部門之間就無法在制度的統籌下做好生態修復的具體工作。

此外，立法相對滯后的“問題式立法”占主導地位，具有前瞻性的“風險式立法”不足。誠然，問題導向式立法有設立的必要性，但其受制于環境社會發展的限制，難免囿于被“牽著鼻子走”的困境，當前環境法立法的有效規范不足，無法應對層出不窮的環境問題，這一特點也體現在生態環境修復法律架構之中[11]。

（二）生態環境修復主體及其協同機制有待進一步厘清

生態環境修復法律制度應遵循共同但有區別的責任原則[12]。長期以來，黃河源區生態環境修復在實踐中存在“多頭管理、政出多門”的問題，不同類型的保護區、保護地重復設計；在實施主體上，涉及國土、林業、農牧、環保、水利等多個部門；在行政區域的責任劃分上，涉及多個行政區域。因此，改變“九龍治水”的局面，解決現行的管理體制不順、權責不清等突出問題，面臨巨大阻力③。

以三江源區的生態修復工作為例，《三江源國家公園條例》在第二章管理體制中規定了園區管理體系的架構，即園區管理委員會和地方政府之間的權能及協調運行機制。其中第十三條第二款規定：“園區國家公園管理委員會具體負責本區域內國土空間用途管制，承擔自然資源管理、生態保護、特許經營、社會參與和宣傳推介等職責。”第十四條至第十七條規定了三江源國家公園地區地方政府在三江源國家公園地區所承擔的職責。簡而言之，就是將區域內生態環境保護的工作統一交由園區管理委員會管理，地方政府在生態環境保護工作上協調配合。這種體制的建立對生態修復工作而言，能夠突出生態環境優先原則，體現共同又相區別的責任原則，對于推進生態環境修復工作具有重要的意義。落實到黃河源區的生態環境修復工作中，黃河源區的范圍如前文所述與三江源地區有部分重疊但又不完全相同，如此就會產生諸多問題：第一，對于不屬于三江源園區的黃河源區域無法適用該條例，黃河源區管委會的職責邊界難以確認；第二，若以行政區域劃分，黃河源甘肅段、四川段、青海段協同保護難以實現；第三，具體生態要素修復工作中多部門之間的協同機制有待厘清。

（三）公眾參與與公眾監督實現路徑的闕如

生態環境修復是一項龐大的系統性工程，不僅需要政府發揮主體作用，還需要社會公眾的參與和監督。以黃河源地區為例，公眾要參與到生態修復的工作中，首先就是要保障公眾的知情權。然而，關于黃河源地區的污染以及生態破壞的情況，公眾無法及時獲取，由此產生的關乎公眾環境健康利益的風險也無法知悉，公眾的訴求不能有效表達，必然會降低公眾參與的可能性和積極性。

在公眾實現環境監督權的機制途徑方面，相關法律沒有明確公眾投訴、舉報檢舉的受理單位以及受理程序。相關的具體法律規定如：受理的時間期限、作出答復的期限、調查進展的公開制度、調查結果的通報制度、相關責任人的處理制度等，都亟待法律法規作出規定。

（四）生態環境修復資金的來源單一

目前我國生態環境修復在資金的來源與使用方面沒有專門系統的立法，相關規定散見于部分法律法規與政策文件中。在生態修復工作實踐過程中，資金不足、運作不規范的情況時有發生。一般而言，生態環境修復資金的來源按照主體的劃分有所不同。企業與個人作為生態破壞者與環境污染者承擔生態環境修復責任時的資金來源于該企業與個人的交付，但生態環境修復往往需要龐大的資金支持，黃河源區經濟發展水平較低，周邊企業往往難以負擔高額的修復資金；當生態損害的責任人無法確定時，由政府作為修復責任的承擔主體時的資金來源于財政支持，但財政資金的分配和使用都有嚴格的審批手續，核算周期較長，能夠用于黃河源區生態環境修復的資金比例不高。資金不足很大程度上是由于資金來源單一。資金來源單一問題導致修復工作無法正常開展或開展后難以對后期修復工作提供持續的資金保障。

四、黃河源區生態環境修復法律架構的完善

針對上文指出的當前黃河源區生態環境修復制度中存在的問題，為保障黃河源區生態環境修復工作的進行，完善法律體系架構，現從立法層面提出如下建議。

（一）制定“黃河法”并設置生態環境修復專章

針對法律與政策并行、體系架構混亂的難題，應當通過整體性立法完善黃河流域生態環境保護法律，是否應當制定“黃河法”在學界存在不同的觀點④。筆者認為，黃河流域與長江流域都是中華民族文明發展進程中極為重要的地域，流域具有生態價值的重要性和環境問題的特殊性。黃河流域的生態環境治理應當針對黃河流域的環境問題制定專門的“黃河法”，并在“黃河法”中設立專章規定生態環境修復相關內容。該章節應以流域不同的生態問題區分，實施河湖水系修復、重點水域水生生物棲息地修復、重要區域和重要生態系統的修復等。同時將在實踐中行之有效的環境政策上升為法律，加快環境政策法律化的腳步，在立法過程中運用“風險式立法”思維，增強法律的機動性，使黃河源區生態退化問題得到切實解決。

（二）建立政府間協同治理機制

在黃河源區生態環境修復立法工作中，應當建立跨區域政府主導、市場與社會參與的網絡化多元主體協同治理體系，中央政府應當充分發揮統籌規劃作用，積極制定與黃河流域生態保護和高質量發展戰略相適應的黃河源區生態修復規劃。通過成立新的源區管理機構或整合現有機構職能，聯合國務院有關部門與黃河源區縣級以上政府，按職責分工負責黃河源區生態修復工作。同時可按照政府購買的程序和要求，把原先由政府直接負責提供的公共環境治理服務，由“第三方”代替承擔公共服務，建立起社會組織與政府部門協同伙伴關系[13]。構建黃河源區統籌管理的體制機制，裁決跨省的流域爭端，完善黃河源區各省市間的協同修復平臺，構建黃河源區跨區域協同治理網絡。

（三）拓寬多元監督體系與公眾參與渠道

完善黃河源區生態環境修復制度一個重要的方面是要加強公眾參與程度，確保公眾對生態修復情況的知情權。首先，在立法中應當規定黃河源區協調機構聯合國務院有關部門和黃河源區省級政府構建黃河源區信息共享系統，共享黃河源區生態環境與自然資源保護、開發及修復等信息。國務院有關部門會同黃河源區各省級政府構建黃河源區自然資源數據庫，定期組織調研更新黃河源區森林、濕地、礦產等自然資源情況，對黃河源區資源環境承載能力開展評價工作，定期向社會公布生態修復工作進展與資源保護情況。其次，應當在立法中構建多元監督體系，國務院有關部門及黃河源區各級政府定期向本級人民代表大會或者常務委員會報告黃河源區生態修復的工作情況。強調政府及其相關部門等行政主體的監督職責，建立環境保護目標責任制和考核評價制度，上級政府定期考核下級政府生態環境保護與修復指標。國務院有關部門和黃河源區縣級以上地方人民政府有關部門按規定和職責分工，將監督黃河源區保護、開發、建設活動的責任落實到個人，依法查處破壞黃河源區生態環境、自然資源及生態系統等違法行為，并加大處罰力度。公民、法人和非法人組織有權舉報和控告破壞黃河源區自然資源、污染黃河源區環境、損害生態系統等違法行為，拓寬公眾參與渠道，構建多元化的監督體系。

（四）建立多元化的資金來源渠道

針對當前黃河源區財政資金來源不足問題，嚴格區分政府、企業與個人關于環境修復的資金承擔，實現黃河源區生態修復資金來源的實質拓寬。

當政府作為生態環境修復的主體時，在立法中規定強化財政資金保障，加大財政轉移支付力度。按照中央與地方財政事權和支出責任劃分原則，嚴格規定國務院和黃河源區縣級以上地方人民政府在黃河源區生態修復工作中的財政投入責任，嚴格要求國務院和黃河源區各省級政府安排修復黃河生態退化的專項資金，單獨核算，專款專用。鼓勵黃河流域省際、市際之間開展橫向生態補償。同時政府牽頭成立源區生態修復補償基金，通過減稅等方式鼓勵企業、法人跨區域承擔生態修復責任。

當企業與個人作為生態環境修復的主體時，應當積極承擔生態環境修負責任或承擔環境修復資金。鼓勵黃河源區企業與個人積極購買綠色信貸、綠色債券、綠色保險等金融產品，實現社會資金流向黃河源區生態環境保護和綠色發展產業領域[14]。鼓勵相關主體采取自愿協商等方式開展生態修復補償，實現社會資金參與，多渠道拓寬生態環境修復資金來源。

五、結論

在2020年發布的《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》中，強調生態系統良性循環和永續利用，以統籌山水林田湖草一體化保護和修復為主線。同時，隨著《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》的實施，黃河流域生態環境保護和高質量發展工作進入快車道。基于這一時代背景，適用于黃河源區的生態環境修復制度的法律架構顯得尤為重要，應當制定適用于黃河流域環境保護的“黃河法”，并在“黃河法”中設置生態環境修復專章。生態環境修復制度的法律完善必將有效提升黃河流域生態治理能力，促進相關地區社會經濟的可持續發展。

注釋：

①早在20世紀80年代，《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復墾規定》、《礦產資源法》等諸多法律法規及條例就包含了生態修復的內容，2021年3月1日起施行的《中華人民共和國長江保護法》專設第五章生態環境修復，體現了生態環境修復在立法中被確立下來。

②參見青海省人民政府官網https：//www.chnlib.com/gov/2019-02/954991.html。

③參見國家發改委《三江源國家公園總體規劃》。

④如姚文廣在《黃河法立法必要性研究》中從實現黃河長治久安、促進水資源節約集約利用、加強流域生態環境保護、實現流域高質量發展、保護傳承弘揚黃河文化、推進流域治理體系和治理能力現代化等六個方面，深刻論述了制定黃河法的必要性；曹明德和黎作恒在《〈黃河法〉立法芻議》中論述了黃河法不宜立法的理由，并建議建立國家江河流域管理體制，制定《中華人民共和國江河流域法》。