探究減稅降費的潛在財政影響與風險防范

米曉明

摘 要：為實現國家"減稅降費"的政策落地生根，同時也為了防止財務風險，確保國家財政的健康發展，需要推進財稅改革，以加速建立現代的財經體制。因此，本文圍繞著減稅降費，研究分析所帶來的財政影響，并提出一些風險防范措施。

關鍵詞：減稅降費;潛在財政影響;風險防范

減稅降費是我國深入推進供給側結構性改革的一項重大舉措，也是積極財政政策的重要組成部分。2013-2017年5年間，“累計減稅超過2萬億元，加上采取小微企業稅收優惠、清理各種收費等措施，共減輕市場主體負擔3萬多億元”;2018年“全年為企業和個人減稅降費約1.3萬億元”，2019年“全年減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元”。這種連續大規模減稅舉措，無疑對我國保持經濟中高速增長，促進結構優化，經濟長期向好的基本面不斷鞏固和發展做出了重要貢獻。與此同時，我們也要看到，本輪以“減稅降費”為核心的積極財政政策與傳統的需求管理目標下的積極財政政策大不相同，不僅解決經濟下行壓力問題的切入點不同，而且對財政本身的影響也不同。曾多次強調要統籌“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”，因此，在進一步落實減稅降費政策的過程中，防范財政風險也是題中之意。

一、減稅降費的相關概念與理論

（一）減稅降費的概念與內涵

減稅降費"具體包括"稅收減免"和"取消或停征行政事業性收費"兩個組成部分。從2015年起，國家推行的減稅優惠政策重點有全面推開營改增、減輕對中小型民營企業、高新科技公司的企業所得稅、以及對于個人的非貨幣性資產進行投資的，實現收益后可以分期征收個人所得稅。降費政策主要包括有降低社保住房公積金費用、失業保險費率、清理規范行政性基金收取項目、拓寬行政事業性收費的減免范圍。

（二）減稅降費的特征

從實際執行情況來看，政府減稅降費的政策效應非常突出。更為關鍵的是，值此中國經濟的內外部環境出現了重要轉變時期，政府減稅降費措施合理、有力地提升了社會預期，也提升了生產者與消費者雙方的樂觀心態。一是方式上從結構性減稅轉向普惠式減稅;二是力度上大，很多措施一步到位;三是中央與地方的協同度較以往更高。

（三）減稅降費與成本分攤的區別

成本分攤使你能夠更準確地衡量真正的成本，反過來對各種資源組合、項目和計劃投資。它能夠使管理者正確判斷投資項目和資源組可以賺錢，達到預算目標，并高效地實施。而為企業減稅降費，則企業管理者的可支配收入也將大大增加;為個人減稅降費，個人的稅后收入也提高。當收入提高，消費需求也提高了。投資需求提高了，消費需求也提高了，對整個社會的需求量也提高了。所以，減稅降費對彌補社會總需求與社會總供給之間的短缺，是相當有意義的。

二、我國減稅降費的現狀分析

（一）減稅降費的背景和特點

今年工作報告中提到，二零一九年將降低企業所得稅以及社會保險的繳納壓力近二萬億。這一輪的政策核心是：實施更大面積減稅，將結構性減稅與普惠性減稅兼顧，著重減輕中小微企業與制造業稅負，確保整個產業稅負只降低不上升;減輕了企業社會保險繳納等的壓力，但社保負擔仍然過重，同時由于當前社會經濟的低迷，民營企業也很難簡裝上陣，尤其是中小微民營企業;減稅降費而不是降低福利，在全球情況紛繁復雜變化，外需疲軟，國內經濟增速下降的情形下，政府急需對宏觀調控政策進行逆周期調整。民營企業發展與壯大不僅可以促進社會經濟發展，更可以擴大社會就業，從而惠及廣大人民，尤其是中小微型民營企業，因數量眾多、商業模式豐富，在就業、富民過程中起到了無可替代的重要作用。

（二）我國減稅降費的制約

我國減稅降費政策的制約有財稅部門所帶來的影響。在稅收部門里，稅收預算完成率、納稅上升幅度，是二個最主要的考評指標。減稅降費等優惠政策的執行，會直接影響稅務機關的工作，特別是不利于考核等指標的實現。二是減免稅降費的門檻較高，主要是政府對企業認定的標準較高，又或者資格審核時間長，會影響減免稅降費的預期效應。第一，小微企業在認定時，主要涉及經營總收入、從業人員、固定資產總額三項指標，且在納稅方面也要符合有關指標，這也使得很多小微企業都被擋在減免稅降費等優惠的大門外。第二，高新技術企業在認定時，所包含的指標更多，比如知識產權、研究費用比率、科研人員比重、研究成果轉化率等等。同時，由于該類公司的認定主體，主要涉及國稅、地稅、財務、科研等四大部門，故整體的認定流程也十分緩慢。第三，高新技術企業的資質認證書并非永久性的，而是三年有效期，在有效期到達前，應提早三個月進行復審，不然已認定的資質就作廢了。因為認證成本增加，大部分公司已經沒有積極性，使得政府減稅降費的預計成效與實際效果出現了很大差異。三是企業進項的稅金抵扣不夠，在"營改增"以后，如果金融、建筑行業的進項稅金抵扣不夠，就會影響減稅成效。其一，由于在建材行業內，沒有上游增值稅鏈條，所以一般公民、個體戶、私營企業在采購建材后，企業根本就無法取得增值稅的抵扣發票，也根本就無法得到減免稅優惠政策所帶來的實惠。第二，在金融業務里，將進項稅額抵扣無法彌補因稅率上升增加的稅率。金融行業由于對于金融市場的研究開發還不夠深入，各項支出費用都無法進行，使得減免的比例一直處于百分之九之內，從而無法得到減免政策所帶來的經濟實惠。

（三）減稅降費的社會經濟效益

國家將從二零一八年起全方位推進減稅降費政策，市場經濟主體的稅收壓力將得到有效減輕、經濟結構也得以更加優化。另一方面，通過減稅降費舉措降低了公司的營業所得稅，以及職工社保費降低了公司運營成本，而公司也將把這些資金的運用作為技術創新與資本投入，并利用信息長效傳導機制進一步提高公司產品質量與服務，從而促進公司經濟效益的穩步增長。另外，增值稅的減免還可以大大降低原料購買成本和產品市場成交價格，既可以促進企業國內消費增長帶動內需，也可以增強企業的全球競爭力帶動國際貿易擴大。另外，通過減稅降費等政策對個人所得稅實施的額度調節將有助于保護低收入群體，增強其市場消費能力，從而激發經濟活力。

（四）減稅降費的政治收益

減稅與降費，有效平衡了社會的就業形勢。近年，在減稅降費等措施中也不斷推出了保障民生的相關舉措，其中最關鍵一項措施便是維護就業穩定。是否可以改為依據國家數據統計截至今年上半年，國家為增加企業創新能力與就業率累計出臺的政策八十九個，基本覆蓋到了中小企業全部生命周期，有力地推動了中小企業產品創新與崗位增長。近年國家接連推出了一系列有利促進外商投資的減稅政策，既引導了外商進入，也推動了中國境內資金合理運行，營造了一種和諧的內外部融資環境。目前全國固定資產投資領域增速基本平穩，但關乎民生的重大基礎工程建設投資規模正在加大，工業轉型升級項目投資態勢保持良好，高尖產業領域的投資項目增加。

三、減稅降費的潛在財政影響與原因

（一）減稅降費對潛在財政影響

一是由于財政赤字規模擴大，就短期而言，政府大幅的減稅與降費措施無疑地將擴大財政赤字規模。盡管在經濟下行區間內，進行"逆周期"調整已經是經濟學界所公認的行為，不過我們還是必須小心減稅降費所造成的財政赤字規模上升的風險。雖然在理論上減稅降費能夠激發企業活力，從而推動經濟成長并提高政府財政收入，但是人們也需小心大幅度減稅降費過后的財政赤字規模迅速增加，對公共財政可持續性造成的巨大風險。二是隨著各地的財政收入結構發生變化，在減稅降費背景下各地政府財政部門的稅收收入結構也將出現巨大變化。減稅降費無疑給當地的財政收入負面影響更大，這也將對當地財政造成巨大困境。顯然，這種不平衡的稅收收入來源將為財政可持續性發展增加巨大風險。

（二）減稅降費的作用

首先，確保地方政府增收減稅實施降價消費優惠政策的力度連續性、穩定性，并進一步助力廣大民營企業的紓難解困。疫情的直接打擊嚴重程度前所未有，但生產企業整體元氣的快速復蘇與推動社會經濟生命力的不斷增強仍然需要一定漫長過程，還是急需地方政府的各項強力政策支持。中央已多次明確指出宏觀政策將"不急轉彎"，減稅或者降低消費同樣不會"剎車"或"急轉彎"，而是將政策持續保持有力，并在有效支持我國民營企業順利渡過難關、推動國民經濟持續恢復健康增長中繼續產生重要推動作用。其次，進一步落實完善稅費減免減稅降費各項優惠政策，增強優惠政策貫徹執行的制度針對性、實效性。今年以來我國將繼續強化實施階段性重點政策措施，和強化制度性政策安排相緊密結合，著重著力降低對小微農民企業、個體中小工商戶以及特殊困難服務行業中小企業的相關稅收財政負擔，這些重點政策措施積極效應將全面有效顯現。目前，很有必要對上述減稅優惠政策的貫徹落實實施情況進行加以全面分析總結，并根據當前社會納稅企業中亟待解決的實際問題，有利于針對性地做出調整、制定具體減稅優惠政策，并特別注重將通過減稅行為降低消費與加快健全推進地方政府稅制管理制度建設相結合。再次，為促進提質增效經濟降本增效還將實施多項優惠政策，發揮優惠政策釋放紅利帶動效果。采取了不斷強化企業稅收政策貫徹宣傳宣讀解釋落實力度、優化企業納稅人稅收繳費辦理服務保障條件等多項舉措，有效助力廣大企業干部用足精力用好稅收優惠政策，打通了稅收政策貫徹落地的"最后一公里"。

四、我國減稅降費的潛在財政風險防范

（一）完善減稅收執法的法律法規

在中國征稅過程中，必須要增強征稅確定性與透明度，并根據依法治國的特點，進一步增強法制觀念，遵守征稅的法律原則，可從以下多個方面入手：

（1）要聽取社會上各個層次的利益訴求，同時也要盡力做到社會平穩發展，以確保好法好治之路。

（2）要增強稅法準確性和透明度。有關機關要把政府征稅的基本原則、征稅的標準等公布出來，同時每年都要公開政府的稅收收入，以便使人民對政府的征稅做法能夠更好地接受，從而提高了公民的自覺納稅意識。

（3）嚴格執法，在稅務管理工作中，能夠利用相應的規章制度的不斷完善，逐步擠壓地方稅收行政執法部門的自由裁量空間。同時，還針對在征稅流程中不符合法律法規的情況要實施嚴格的懲罰，以增強征稅流程的科學性。

（二）完善地方財政收入體系

從以上分析可以看到減稅降費給地方財政可持續性帶來的困難更加突出。面對這種問題，短期內可以適當增加地方政府發債規模，這可以有效緩解當前財政收支壓力;長期來看應當健全和完善地方稅制體系，適當增加地方政府財政稅收收入來源渠道，降低非稅收收入比重，加快推進房地產稅立法進程，適時推出房地產稅來填補財政缺口。

（三）完善我國減稅降費的監管機制

首先要做好政府預算績效管理工作，以提升政府資金運用效益。針對當前的財政收支問題，地方政府部門必須開源節流，并繼續削減"三公"支出和一般費用，以減少企業行政運營成本。對政府全部的財政開支項目都必須進行績效評價與考評，以強化人大、審計機關以及社會公眾對政府財政開支項目的監管功能。需要對一些國家財政支出項目適當引進社會資金，加以補充。其次，要健全的地方財政收入體制。從上述分析中可看出，減稅降費給地方財政可持續性造成的問題已經越來越明顯。針對這個問題，在短期內可以適度擴大地方政府的發債規模，這樣就能夠有效減輕地方當前的財政收支壓力;長遠考慮必須健全與完善地方稅制體系，合理擴大地方政府的財政與稅收收入來源途徑，逐步減少政府非稅收收入比重，以加速與推動房地產稅的立法進度，并及時出臺房地產稅來彌補地方財力短缺。

（四）減稅降費的潛在風險防范與救濟

目前中國的稅務征收效率還比較低，而且稅務征管方法也還比較落后。在信息不對稱的大背景下，不少公司都想方設法來避稅。在最近幾年，隨著大數據技術、網絡的高速發展，稅收機關運用這種工具可以更迅速了解企業實際運營的信息，也促進了稅收征管業務和方法的革新。政府要進一步優化稅收稽查體系，促進信息來源的更加準確，并運用信息技術對納稅人行為進行實時監測，以實現稅收征管的全面信息化。而且，政府部門還努力實現稅收的信息資源共享。稅務部門要和其他涉及經濟活動的機關進行密切的協作，以有效監控稅源，從而提高稅務征管效能。另一方面，在國家財政收支運轉過程中，沉淀資金現象已經大量產生，政府需要更積極的拓展途徑，將這部分沉淀資金盤活公司利用就好，并嚴格地監督一些一直游離于在國家金庫外的資金，以進一步加強政府監督力度;要對一般公共預算結轉結余資金等采取適當清理辦法，整合利用一部分規模較大的資金，以實現資金在經濟社會發展急需的重點領域應用，以提高資金利用效益;對存量財政專戶做好管理，同時還不夠再新設立若干專門支出的財務賬戶，對那些經國務院已批復可以保留資金的專戶，要加以嚴格監管，不得將資金借出周轉用途。另外，要注重財政投入使用效能的提高，利用財政投入的導向性功能和對財政投入的帶動能力，加強全面計劃管理工作，從財務工作環節中導入績效管理思維，把工作目標加以衡量，以成果為導向，注重投入產出分析。除此之外，還必須逐步減少政府成本，并明晰了政府的邊界，逐步降低"三公"支出規模，使得政府數量整體上只降不增。

五、結論

減稅降費政策是當前國家稅收改革工作的重要內容之一，作為降低經濟行為主體的成本負擔、推動供給側結構性改革的一項重要財政政策措施，無疑也會對宏觀經濟運行和財政健康狀況產生巨大影響不但能夠降低市場主體的稅費負擔，而且還能夠調動整個社會的創新與創造力量，還能夠改善企業營商環境，有效推動市場資金流動，提高企業風險抵御能力，從而推動國民經濟的平穩上升，但需要在現有成果上加以加強落實。

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