我國地方海洋科技政策的變遷分析
——基于1997—2021年228項政策文本的實證研究*

李紀琛

(南京大學 商學院, 江蘇 南京 210093)

一、引言

1978年《1978—1985年全國科學技術發展規劃綱要》的出臺，標志著中國海洋科技工作正式拉開帷幕。1996年《中國海洋21世紀章程》提出“科教興海”戰略，將海洋科技提升到了戰略高度，自此迎來了“海洋科技的春天”。中央及各地方政府涉海部門紛紛出臺了一系列的綱要、程序、方案、辦法等相關政策。中共十八大“海洋強國”戰略的提出，更是標志著海洋開發與利用在我國進入了新紀元。經過40余年的發展與創新，我國已經形成了相對完善海洋科技政策體系，為海洋事業的發展提供了有利的政策支撐。

政策能力是一個國家公共治理能力的重要組成部分，就科技政策而言，政策的供給效能直接影響科技實施效果。[1]因此，作為提高海洋科技競爭力的重要工具，海洋科技政策的有效制定有著重要且深遠的現實意義。目前，海洋科技實力的競爭已經成為國家綜合實力競爭的重要組成部分，在我國2019年、2020年和2021年的《政府工作報告》中，海洋強國戰略的多次提及，彰顯了國家的高度重視。基于此，本文以我國沿海重點省份出臺的海洋科技政策為研究對象，旨在厘清地方海洋科技政策的發展脈絡與變遷規律，總結不足及成功經驗，并提出相關建議，為我國地方海洋科技政策體系的完善添磚加瓦。

二、文獻梳理

(一)政策變遷研究

政策變遷是一個或多個政策取代現有政策，包括采取新政策和修正或廢止現有政策的替代過程。[2]20世紀80年代以來，為解釋政策變遷的影響因素和驅動力，國外研究涌現出了豐富的政策變遷理論模型。其中，制度理性分析模型、多源流理論、間斷-平衡模型以及倡導聯盟框架脫穎而出，受到眾多學者的推崇。[3]制度理性分析模型借鑒和吸收了政治科學理論，認為行動者和制度之間存在雙向作用關系；[4]多源流理論主張從問題源流、政策源流和政治源流來理解政策過程，探究議程設定、備選方案與公共政策之間的關系；[5]間斷-平衡模型認為新政策的形成是政策反對者、政策企業家、公民與社會團體多方博弈的結果；[6]倡導聯盟框架認為，政策制定過程是政策倡導者聯盟互動的過程，[7]而政策學習是引起信念體系改變及政策變遷的主要原因之一。[8]而后，政策企業家精神作為政策變遷的關鍵因素，也被檢驗并應用到了政策變遷理論模型中，[9]并隨著模型的修正和日趨成熟，環境、能源、水利、教育以及科技等領域的政策變遷和演進得到了有效的解釋。[10]為了克服理論模型主觀性太強的缺點，文獻計量方法、政策內容分析法、政策文本量化分析方法也被引入到了政策變遷的研究之中。[11][12]

(二)海洋科技政策的研究

海洋科技政策作為科技政策在海洋領域的具體表現，也因此得到了學者們的高度關注。國外學者對海洋科技政策的研究比較分散，研究側重點分散，且更關注海洋科技政策的解讀和其在實際問題中的應用而非變遷過程。Vivero，Halvorson等對科技政策做了解讀。[13][14]Mclean等、Rodwell等著重分析了海洋科技政策未來走向。[15][16]Rees等、Press等著重關注海洋管理活動優化，以促進可持續發展。[17][18]

相對來說，中國學者更注重對海洋科技政策的靜態系統性研究。喬俊果等、Su等從政策內容、政策目標、政策參與主體等視角對海洋科技政策的發展歷程進行梳理。[19][20]戴彬等、Lin等通過對海洋科技要素的研究，提出海洋科技政策的制定或優化思路。[21][22]陳俊和同春芳、孫悅琦對不同國家的海洋戰略決策及海洋科技政策進行對比分析，進而提出了適合中國海洋科技政策發展的理論依據。[23][24]

綜合以上研究，可以看出，在研究內容上，既有成果大多以海洋科技政策的制定和優化為目標，側重于將海洋科技政策作為海洋科技體系的支撐要素，而較少關注海洋科技政策的演化變遷；在研究方法上，既有關于海洋科技政策變遷的研究大多以定性研究為主，相關對策和建議的提出也是基于研究者的主觀經驗，而缺乏對事實的定量客觀描述。本文運用詞頻分析、多維尺度分析、聚類分析以及社會網絡分析等多種文本計量方法，對1997年以來我國地方228份海洋科技政策進行了分析，嘗試探究我國地方海洋科技政策發展變遷的規律，并以此為依據為我國海洋科技政策體系的完善提出對策建議。

三、數據來源和研究方法

(一)數據來源

考慮政策文本的可得性和代表性，研究選擇我國9個沿海省份、14個沿海開放城市、8個首批國家海洋高技術產業基地城市、15個海洋經濟創新發展示范城市以及海洋經濟發展示范園區所在的城市為研究對象，涵蓋了我國重要的海洋經濟和海洋技術產業發展區域。并且通過合并出現重復的城市，最終確定研究對象為9個沿海省份，21個沿海城市。政策文本數據來源于這些省市政府官方網站、北大法寶等權威數據庫中的公開資料。另外，在政策文本時間跨度的選擇上，考慮1996年具有綱領性意義的《中國海洋21世紀議程》(簡稱《議程》)出臺，國家明確提出“科教興海”的戰略。因此，最終確定海洋科技政策文本收集的時間開始于1997年。最終，本研究篩選出1997—2021年地方政府機構頒發的海洋科技政策文本228件，囊括意見、條例、規定、方案、辦法、決定等文件形式。

(二)關鍵詞提取

關鍵詞是政策文本所關注核心焦點的高度凝練和概括，通過對關鍵詞的詞頻統計可以反映某一時期政策文本所關注的重點和熱點。由于漢語結構和語義的特殊性，當全部采用軟件進行關鍵詞提取時容易產生歧義。然而，當全部關鍵詞進行人工提取時，又容易造成主觀性偏差，故本文結合人工與軟件Nvivo兩類提取方式，作為相互的補充和驗證來提高所提取關鍵詞的客觀性和飽和度。其中，人工提取方式主要通過課題組成員，本著代表性、全面性、假設性和獨立性的原則，對每一篇海洋科技政策文本進行了仔細的研讀，并對比軟件關鍵詞提取，從而確定本文所有關鍵詞。

(三)多維尺度分析和聚類分析

將提取出來的關鍵詞構造共現矩陣和相異矩陣，在此基礎上運用SPSS24.0軟件進行多維尺度分析和聚類分析。多維尺度分析可以通過低維空間展示變量之間的聯系，利用平面距離和點狀位置分布來揭示變量之間的相似程度，從而作為劃分變量類別的依據。[25]聚類分析是根據分類對象之間的相似程度進行聚類，同一類中個體相似性較大，不同類中的個體差異性較大。[26]通過兩種分析方法，更好地提取一定時期內海洋科技政策的主題關鍵詞類別，從而揭示這一時期地方海洋科技政策文本的聚焦領域。

(四)社會網絡分析

社會網絡分析方法來源于社會科學領域，它通過網絡成員之間的關系而不是每個成員的實際貢獻來研究社會系統的結構。[27]本文運用UCINET軟件進行海洋科技政策的社會網絡分析，并用NetDraw繪制海洋科技政策關鍵詞共現網絡圖譜，來研究一定時期內海洋科技政策關注熱點。

四、實證分析

首先，按政策發文時間對收集的228份海洋科技政策樣本進行統計分析，政策發布的年度分布如圖1所示。

圖1 地方海洋科技政策年度分布(截止到2021年底)

如圖1所示，發展海洋科技并制定完善配套的海洋科技政策在我國經歷了較長時間的探索。從1997年開始，各地方海洋科技政策文件陸續出臺。2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》頒布，以自主創新為主的海洋科技發展模式成為主流趨勢。同年，國家海洋局制定《“十一五”海洋科學和技術發展規劃綱要》，從發揮海洋科技對海洋事業發展和引領作用的角度出發，統籌考慮全國海洋資源和科技力量，部署了未來五年內海洋科技發展規劃。由圖1可以看出，2006年地方海洋科技政策的出臺數量為12項，達到了21世紀第一個10年內的新高。2012年，黨的十八大提出“海洋強國”戰略，要求“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”，標志著包含海洋科技在內的海洋事業進入了新時代。此后，“一帶一路”倡議也為海洋科技事業的發展注入了新的活力。2012年以來，地方共出臺海洋科技政策155項，年均15.5項。其中，2017年出臺政策32項，為歷年來最高。

本文將國家對海洋事業發展戰略和調整模式作為分界點依據，同時結合1997年以來歷年海洋科技政策文件的出臺數量，將地方海洋科技政策的變遷過程分為三個階段：1997—2005年為政策起步階段；2006—2011年為調整發展階段；2012—2021年為戰略發展階段。其中，在政策目標和政策工具分類方面借鑒了Rothwell和Zegweld、徐喆和李艷春的研究。[28][29]

(一)1997—2005年政策起步階段

雖然改革開放初期，海洋科技就被納入了我國海洋事業的發展規劃中，但是直到“科教興海”戰略的提出，我國海洋科技才真正進入了海洋科技政策的起步階段。在此階段，我國地方政府共計出臺海洋科技政策文件14項。對每項政策提取3—6個關鍵詞不等，共計25個關鍵詞。其中，高頻關鍵詞(≥2)共計16個，按頻次排列(見表1)。

表1 1997—2005年地方海洋科技政策文本關鍵詞統計

對上述關鍵詞構造相異矩陣進行系統聚類和多維尺度分析，結合聚類分析結果，繪制多維尺度圖(見圖2)。

圖2 1997—2005年地方海洋科技政策關鍵詞多維尺度

通過構造共詞矩陣，進行社會網絡分析，繪制社會網絡圖(如圖3)。

圖3 1997—2005年地方海洋科技政策關鍵詞共詞網絡

在精讀每項政策文件的基礎上，通過詞頻分析、多維尺度分析、聚類分析以及社會網絡分析，可以得出1997—2005年中國地方海洋科技政策呈現出如下特點：

1、多維尺度分析結果表明，高頻關鍵詞聚成四個主題群，根據各個主題群中分布的關鍵詞的內涵，可概括為：海洋科技研究與推廣體系建設政策、以企業為主體的政產學研金服用一體化政策、海洋高新技術產業科技成果轉化和產業化相關政策以及海洋科技體制改革政策。其中，海洋科技研究與推廣體系的建設政策離原點最近，是這一時期的主要政策領域。

2、關鍵詞共詞網絡結果表明：海洋科技人才隊伍建設、海洋科技攻關是這一時期的政策熱點，與國家“科教興海”戰略目標相一致。如《浙江海洋經濟強省建設規劃綱要》《中國浙江省委、浙江省人民政府關于建設海洋經濟強省的若干意見》等地方性文件中就紛紛提出“科技興海”戰略，響應國家的政策號召，要求進行海洋科技攻關，做好海洋科技人才隊伍的建設。

3、在政策目標方面，通過資金支持、海洋科技成果轉化、科技成果引進等關鍵詞，可以看出這一時期的政策目標主要是鼓勵科技成果轉化，從而促進科技進步。

4、在政策工具方面，通過海洋科技人才、資金支持、海洋科技信息化管理、海洋科技服務、海洋科技教育等關鍵詞，可以看出政府主要通過供給政策來推動海洋科技事業的發展。《中共海南省委海南省人民政府關于加快發展海洋經濟的決定》等多項政策文件都對資金支持工作、人才隊伍建設工作以及海洋科技教育等做出了相關規定，從而支撐海洋科技事業的發展。

5、通過UCINET軟件將共現矩陣二值化，可計算出這一時期地方海洋科技政策關鍵詞網絡的總體網絡密度為0.5667。表明這一時期政策內容的相關性較高，政策的一致性和銜接性程度也較高。但這主要是因為這一時期海洋科技政策內容較少，海洋科技也是作為支持海洋開發和發展海洋經濟的保障措施出現的，而未形成獨立的內容體系。

(二)2006—2011年調整發展階段

經過前期海洋科技的起步發展，隨著2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》的印發，海洋科技政策指導方針開始發生變化。在“自主創新，重點跨越，支撐發展，引領未來”的指引下，“自主創新”成為這一時期地方海洋科技政策的主題。這一階段共有海洋科技政策文件57項，每項政策提取3—6個關鍵詞不等，共計69個關鍵詞。其中，高頻關鍵詞(≥2)共計34個，按頻次排列(見表2)。

表2 2006—2011年地方海洋科技政策文本關鍵詞統計

對上述關鍵詞構造相異矩陣進行系統聚類和多維尺度分析，結合聚類分析結果，繪制多維尺度圖(見圖4)。

圖4 2006—2011年地方海洋科技政策關鍵詞多維尺度

通過構造共詞矩陣，進行社會網絡分析，繪制社會網絡圖(如圖5)。

圖5 2006—2011年地方海洋科技政策關鍵詞共詞網絡

在精讀每項政策文件的基礎上，通過詞頻分析、多維尺度分析、聚類分析以及社會網絡分析，可以得出2006—2011年中國地方海洋科技政策呈現出如下特點：

1、多維尺度分析結果表明，高頻關鍵詞聚成五個主題群，根據各個主題群中分布的關鍵詞的內涵，可概括為：海洋科技推廣政策、以自主創新為目標的海洋科技創新體系建設政策、支持海洋科技成果轉化以及相關獎勵措施政策、支持海洋高新技術產業發展政策以及海洋科技平臺建設政策。其中，以自主創新為目標的海洋科技創新體系建設政策離原點最近，是這一時期的主要政策領域。

2、關鍵詞共詞網絡結果表明：海洋科技人才隊伍的建設、海洋科技創新體系建設是這一時期地方海洋科技政策的熱點。其中，自主創新是海洋科技創新體系建設的重點。這說明，各地方涉海部門試圖以人才供給為主要手段來增強海洋科技創新能力，最終達到自主創新的目的。

3、在政策目標方面，資金支持、政府補貼、海洋科技成果轉化、海洋科技標準化以及科技合作等主題關鍵詞可以看出，這一時期的政策目標更加多元，主要包括鼓勵科技成果轉化和鼓勵完善創新體系兩個方面。

4、在政策工具方面，通過關鍵詞海洋科技人才、資金支持、海洋科技教育、金融支持以及知識產權等關鍵詞可以看出，這一時期的政策工具更加豐富，政府主要通過供給政策和環境政策兩方面來推動海洋科技事業的發展。并且，對政策工具的運用更加靈活細致，涌現出了一批專門針對海洋科技人才以及財務金融方面的政策。如《關于大力推進浙江銀行支持海洋經濟發展的若干意見》對金融支持海洋科技工作做了詳細的說明，《關于為實施重點區域帶動戰略提供人才支撐的意見》對人事工作做了詳細部署。

5、這一時期地方海洋科技政策關鍵詞網絡的總體網絡密度為0.3779。相比較政策起步階段，這一時期海洋科技政策在內容的相關性上有所降低，政策的一致性和銜接程度也有所下降。這主要是因為海洋科技政策開始作為一個獨立的政策領域發揮作用，并在海洋科技人才和示范區打造等細分領域有了單獨的政策文件。

(三)2012—2021年戰略發展階段

在繼承此前兩階段海洋科技政策的基礎上，政府吸取發展過程中的經驗，高度重視海洋科技。隨著2012年黨的十八大“海洋強國”戰略的提出，海洋科技作為國家綜合競爭力的重要組成部分被真正提升到了戰略發展高度，而非僅僅是作為發展海洋經濟的手段。這一階段共有海洋科技政策文件155項，每項政策提取3—6個關鍵詞，共計101個關鍵詞。其中，高頻關鍵詞(≥2)共計49個，按頻次排列(見表3)。

表3 2012—2021年地方海洋科技政策文本關鍵詞統計

對上述關鍵詞構造相異矩陣進行系統聚類和多維尺度分析，結合聚類分析結果，繪制多維尺度圖(見圖6)。

圖6 2012—2021年地方海洋科技政策關鍵詞多維尺度

通過構造共詞矩陣，進行社會網絡分析，繪制社會網絡圖(如圖7)。

圖7 2012—2021年地方海洋科技政策關鍵詞共詞網絡

在精讀每部政策文件的基礎上，通過詞頻分析、多維尺度分析、聚類分析以及社會網絡分析，可以得出2012—2021年中國地方海洋科技政策呈現出如下特點：

1、多維尺度分析結果表明，高頻關鍵詞聚成五個主題群，根據各個主題群中分布的關鍵詞的內涵，可概括為：以海洋戰略新興產業為對象搭建科技平臺促進海洋科技成果轉化政策、以協同創新和自主創新為目標的海洋科技創新體系建設政策、海洋科技體制改革相關政策、創新發展區域示范打造及其項目和專項資金管理方面的政策以及十二五期間以海洋科技為手段的海洋資源開發利用政策。其中，以協同創新和自主創新為目標的海洋科技創新體系建設政策離原點最近，是這一時期的主要政策領域。

2、關鍵詞共詞網絡結果表明：戰略性海洋新興產業的發展以及海洋科技創新體系建設是這一時期地方海洋科技政策的熱點。其中協同創新和自主創新是海洋科技創新體系建設的重點。說明這一時期，各地方涉海部門主要以海洋科技協同創新和自主創新為手段，以戰略性海洋新興產業的發展為目的，從而促進海洋科技的進步。

3、在政策目標方面，稅收優惠、科技合作、海洋科技成果轉化、資金支持以及科技創新戰略聯盟等主題關鍵詞可以看出，這一時期的海洋科技政策目標趨于完善，包括鼓勵基礎研究、鼓勵科技成果轉化和鼓勵完善創新體系三個方面。各地方涉海部門試圖以更加多元的政策目標完善海洋科技政策體系。

4、在政策工具方面，通過海洋科技教育、海洋科技人才、海洋信息化管理、資金支持、稅收優惠、金融支持以及知識產權等關鍵詞可以看出，相比前兩個階段，這一時期的政策工具更加豐富。但是，政府仍然主要通過供給政策和環境政策兩類政策工具來推動海洋科技的發展。以政府采購、貿易管制和外包為代表的需求類政策工具仍然缺乏。

5、這一時期地方海洋科技政策關鍵詞網絡的總體網絡密度為0.3631。相比較調整發展階段，這一時期的政策內容在相關性上有了些許下降，表現在政策的一致性和銜接性上有所降低。考慮到這一時期海洋科技政策的細分領域更加豐富，除了海洋科技人才、示范區打造外，在財稅支撐政策等方面也做出了專門的規定，可以認為這一時期的地方政府在政策協調性調整上是取得進步的。

五、變遷規律分析

通過對地方海洋科技政策文本的量化分析可以看出，每一階段的政策文件在其演進過程中都表現出了不同的特征，如政策內容、政策工具、政策目標和聚焦領域等方面呈現一定的變遷邏輯。

(一)制度厚度呈現出由“薄”到“厚”的發展過程，但政策內容的一致性和銜接性卻持續走低。科技政策作為一種制度，其政策的寬泛程度可以作為制度厚度的重要衡量指標。通過考察1997年以來每一階段的地方海洋科技政策可以發現，起步階段的政策更偏重于產業本身，海洋科技主要是被視為促進海洋經濟發展和加快海洋資源開發利用的支撐手段，海洋科技的戰略性地位較低，而政策內容也較“薄”，以海洋科技攻關和海洋科技人才隊伍建設為主，在創新方面雖有所提及，但涉及內容較少。這也是政策之間關聯性和延續性較高的原因；而在政策調整發展階段，海洋科技政策內容逐漸豐富了起來，除了海洋產業政策以外，以自主創新為目標的海洋科技創新成為這一時期的重點，也開始出現了相關的金融、財政以及人才等配套措施，共同推動海洋科技的發展。海洋科技政策開始作為一個獨立的政策領域發揮作用，成為這一時期的另一個重要轉變。但是由于制度厚度的變“厚”，各地方涉海部門未及時對政策體系進行調整和優化，致使這一時期政策內容的相關性和銜接性變差；戰略發展時期的海洋科技政策內容更加豐富，以協同創新和自主創新為目標的海洋科技創新體系建設是這一時期的重點。相關的財稅收、金融支持、示范區項目管理和資金管理以及海洋科技人才政策等一系列配套措施應運而生，補充和完善了這一時期的海洋科技政策體系。各地方涉海部門開始吸取以往的經驗教訓，在豐富政策內容的同時注重政策內容相關性和銜接性，因此，這一時期的網絡密度基本保持不變，但仍需再健全海洋科技政策體系，兼顧政策橫向的廣度和縱向的深度上進行進一步的優化。

(二)政策工具由單一孤立到多元協同，但需求類政策仍然缺乏。依據政策工具維度可以將海洋科技政策分為供給政策、需求政策和環境政策。供給類政策工具表現為政策對科技活動的推動力，需求類政策工具表現為對科技活動的拉動力，環境類政策工具表現為對科技活動的影響力。通過對海洋科技政策文本的階段性分析可以發現，在政策起步階段，以供給類環境政策工具為主，涉及海洋科技服務、教育培訓、人才隊伍建設、科技信息支持以及專項資金支持等具體方面，海洋科技的進步主要依靠政策的推動力，這一階段的政策工具較為孤立單一；到了政策調整發展階段，政策工具逐漸豐富起來，除了教育培訓、人事措施、專項資金支持等供給類政策以外，相關金融政策、科技成果知識產權政策等配套措施開始出現，這些政策從環境方面對海洋科技活動施加影響，屬于環境類政策工具；在政策戰略發展階段，政策工具進一步豐富完善，在繼承此前兩階段政策工具的基礎上，推陳出新，相關稅收政策以及行政措施政策等進一步補充完善了海洋科技政策體系，但仍然以供給類政策和環境類政策為主，需求類政策幾乎未涉及。在這里，筆者進一步推測需求類政策工具數量較少的原因。相較于其他科技政策的發展變遷，政府將發展海洋科技政策的重心仍聚焦在引導開發建設中，這不僅是由于我國海洋科技活動相較于其他類型的科技活動發展程度還較低，仍處于較低活躍位置，國內專門從事海洋科技活動的企業較少，僅在沿海城市較為發達。此外，進一步考慮到需求類政策工具性質，如政府外包政策，需要將有關事項交給有資質的社會組織來完成，但鑒于我國海洋科技活動才剛剛起步，以企業市場為主導的活動仍處于價值鏈較低位置，絕大多數高價值創造活動仍由政府把控。因此，在這一時期，政府仍將重點精力集中于對科技活動的推動力以及增強有關科技活動影響力即供給、環境兩類政策工具，并逐步隨著有關科技活動力度的增大以及對企業等有關政策體系的逐步完善，需求類政策會逐步增多。

(三)在政策目標維度上，由單一目標的重點突破到多政策目標的齊頭并進。在政策起步階段，以海洋科技作為支撐手段來促進海洋資源開發和提高海洋經濟發展水平是這一時期的目標。因此，這些政策集中在鼓勵海洋科技成果轉化方面，具體包括外資引進、技術引進、產業化以及投入補貼等手段，目標是鼓勵企業、科研機構和高等院校加強技術合作，組織推動政產學研金服用聯合，同時引進吸收國外先進的技術手段，來促進海洋科技成果轉化；隨著2006年國家在科技政策領域“自主創新”戰略的提出，地方海洋科技政策目標開始出現變化，“創新引領”代替“追趕超越”成為新的目標定位。各地方政府開始有意識的減少對技術引進的強調，除了原有的鼓勵海洋科技成果轉化以外，鼓勵完善創新體系也是這一時期的地方政策目標。各地方政府強調企業的主體作用，并加強與科研機構和高校的合作，搭建海洋科技平臺。

(四)政策聚焦核心實現了由關注科技進步到強調海洋科技創新的轉變。為趕超世界先進水平，我國地方政府初期出臺了一系列政策來響應國家號召。技術引進和產業方面的科技攻關是這一時期的主要舉措，科技進步成為這一時期的政策核心，而在海洋科技創新方面較少涉及；進入政策調整發展階段，對海洋科技的定位開始發生變化，海洋科技的競爭力開始被提及，而非僅僅是作為海洋其他領域發展的支撐手段，以自主創新為目的的海洋科技創新取代科技進步成為這一時期的政策核心；到了政策戰略發展階段，海洋科技的戰略地位進一步提高，海洋科技實力成為了國家綜合國力的重要組成部分。以協同創新和自主創新為目的的海洋科技創新成為了這一時期的政策核心。

通過檢視海洋科技政策的變遷規律可以看出，我國地方海洋科技政策雖然取得了長足的進步，但仍然存在如下三個方面的不足：一是在豐富政策內容的同時無法兼顧政策之間的相關性，政策之間的銜接較差；二是在政策工具逐漸豐富的同時，需求類政策工具仍然缺乏，未得到地方涉海部門的重視；三是在注重海洋科技創新的同時，創新體系仍然存在缺陷。

六、對策與建議

依據上述分析，本文提出如下對策建議：

(一)構建系統性和適應性強的海洋科技頂層政策體系。海洋科技政策既有一般科技政策的共性，又有其海洋領域的特殊性。要在借鑒傳統科技政策體系構建方式的同時，注入海洋方面特有的元素。海洋科技政策體系的搭建是一個系統性的工程，應注意構建從中央到地方、從一般到特殊的的完整政策體系。從縱向上講，中央政策與地方政策需協調配合，中央政府既要把控海洋科技整體發展和推進方向，又要適當兼顧地方海洋科技發展的差異性和特色，起到指導引領的作用；從橫向上來講，地方政府在制定海洋科技政策時，既要考慮地區海洋科技資源稟賦的特點，注重政策的適用性，發揮地區海洋科技資源的優勢，加強政策之間的銜接配合，填補政策空白的同時避免政策的冗余。此外，強化地區之間的政策聯動，鼓勵區域之間進行海洋科技合作交流，打造海洋資源集聚下的海洋科技示范區域，帶動周邊地區海洋科技的發展等。

(二)注重需求類政策工具的拉動作用。當前，供給側結構改革是政府的工作重點，而對于需求側優化改革的重視卻相對欠缺。鑒于海洋科技政策工具的使用現狀，要在優化供給類和環境類政策的同時，完善需求類政策制定實施和激勵制度。現階段海洋科技政策強調政產學研金服用戰略合作聯盟，主張減少政府這只“看得見的手”的干預，而對政產學研金服用模式下政府宏觀調控作用的強調卻所有欠缺。在海洋科技方面，可以適當增加政府的干預，以發揮需求類政策的拉動作用。首先，通過制定鼓勵合同委托研發、專利許可經營以及技術轉讓等需求類政策，支持海洋科技技術的擴散和市場化交易。其次，以“21世紀海上絲綢之路”為契機，完善海洋科技的貿易政策，鼓勵與周邊國家和海洋科技發達國家進行重大引領型海洋科技貿易。最后，政府更加側重并支持打造海洋科技成果轉化生態，建立以市場為主體的轉化模式，形成鏈式布局、優勢互補、協同創新、集聚轉化的海洋科技成果轉移轉化體系，以系統的運行方式協同推進海洋科技的發展。

(三)強化海洋科技企業作為科技創新主體地位的驅動作用。海洋科技企業不同于傳統的科技企業，必須依托于海洋資源才能創造價值。因此，壯大海洋科技企業是進行海洋科技創新的前提。傳統的稅收優惠、金融支持以及知識產權保護等政策措施更適合作為輔助措施，而拓寬海洋科技產業的市場，增強海洋科技產業的市場活力是關鍵。這就需要政企合力，政府要精準施策，靶向性扶持，優化服務。并通過精準的政策導向，平衡高校和科研機構產業化和非產業化海洋科技成果的比例。雙方聯動共同促進海洋科技企業技術創新主體地位；以政策驅動為手段推進海洋科技平臺的建設，以明確的政策導向樹立海洋科技企業在海洋科技交流平臺、科技研發平臺、海洋科技成果轉化平臺等各類海洋科技平臺中的主體地位和重要意義。