波羅的海治理實踐對跨界海洋空間規劃的啟示*

郭雨晨 練梓菁

(1.廣東省海洋發展規劃研究中心，廣東 廣州 510275；2. 南方海洋科學與工程廣東省實驗室(珠海)，廣東 珠海519082；3.中山大學 海洋科學學院，廣東 珠海519082)

一、引言

海洋空間規劃是以生態系統方法為基礎的，分析、分配人類海洋活動時空分布，從而實現可持續發展目標的過程。[1]跨界海洋空間規劃則為區域、國家或地區層面在海洋空間規劃事務方面進行的跨界合作。海洋自然環境的流動性，海洋資源與海洋活動分布、影響的跨區域性，以及基于陸海統籌的海洋管理思路是進行跨界海洋空間規劃的必要性所在。[2]廣義的跨界海洋空間規劃包括跨行政邊界海洋空間規劃、跨地理邊界海洋空間規劃和跨治理邊界海洋空間規劃三層內涵。[3]狹義的跨界海洋空間規劃，也是目前學術和實務界討論最多的，一般指跨行政邊界的海洋空間規劃。

歐洲是目前在海洋空間規劃方面開展最多跨界合作的區域。根據歐盟政策的定義，“跨界合作”可大致分為兩種。一種是指具有一條共享邊界的鄰國之間的合作。邊界可能是已確定的，也可能是還未劃分、仍有爭議的。[4]另一種是指多個具有管轄權的實體(例如國家、州、省、地方機構)參與的合作。這些實體可能并不共享同一邊界，而在更廣闊的地域范圍內合作，例如波羅的海區域、地中海區域等。[5]上述兩種跨界合作都是基于大生態系統管理方法，旨在最大程度降低行政邊界劃分對海洋生態系統的割裂性管理所造成的影響。在歐洲各區域較為活躍的跨界海洋空間規劃合作中，波羅的海區域扮演了“排頭兵”的角色。因此，本文選取波羅的海區域為研究對象，擬從多維度對海洋空間規劃跨界合作所需的現實條件與實現途徑進行分析。跨界海洋空間規劃的經驗具備一定的普遍性，在目前亞洲眾多沿海國開展海洋空間規劃立法與制度建設的當下，波羅的海區域的實踐可供我國和世界其他區域沿海國就海洋空間規劃的跨界合作進行參考。

二、波羅的海跨界海洋空間規劃發展現狀

波羅的海位于斯堪的納維亞半島與歐洲大陸之間，為典型的半閉海，通過斯卡格拉克海峽、卡特加特海峽、大貝爾特海峽、小貝爾特海峽，以及厄勒海峽等狹窄的海峽與大西洋相連，深水交換較少。波羅的海水面面積約42萬平方公里，三分之一以上的水域深度不足30米。因此，與其表面積相比，波羅的海總體水量很小。[6]波羅的海流域約居住8500萬人，沿岸國包括丹麥、德國、波蘭、立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞、俄羅斯、芬蘭和瑞典等國家。除俄羅斯外，其余八國均為歐盟成員國。因此，波羅的海區域也是歐盟與俄羅斯之間重要的區域聯系紐帶。

波羅的海的淺海、半封閉特征，加之約有 200 條河流注入波羅的海，帶入河流沿岸的城市、工農業污染物，使得波羅的海的海洋環境問題一直比較突出和棘手；并且，波羅的海海域為逆時針環流，且少有深水交換；這種水循環模式使得一些沿岸國家的污染物(例如俄羅斯和波蘭)被轉移到其他國家的管轄水域。[4]因此，波羅的海的自然地理特征在很大程度上決定了沿岸國在海洋開發與保護方面合作的緊迫性與必要性。即便是在冷戰時期，波羅的海區域也成功通過了世界上首個綜合全面的海洋環保協議——1974年的《保護波羅的海區域海洋環境公約》(又稱《赫爾辛基公約》)。

在海洋空間規劃的跨界合作方面，波羅的海區域目前已完成了BaltSeaPlan、Plan Bothnia、Baltic SCOPE、Pan Baltic Scope等數個項目(見表1)，并開展了多項與跨界海洋空間規劃相關的輔助性項目。例如，Baltic LINes(2016—2019年)項目關注與“航運路線”和“能源走廊”相關的海洋空間規劃數據基礎設施的建設，以提高波羅的海區域海洋空間規劃中航運路線和能源走廊的跨國一致性；BalticRIM(2017—2020年)項目主要針對波羅的海水下文化遺產保護，通過文化遺產管理人員和空間規劃人員的合作識別、指定海洋文化遺產區，將文化遺產管理整合到海洋空間規劃中； Capacity4MSP(2019—2021年)項目則基于波羅的海區域最新完成的海洋空間規劃項目及成果，旨在促進利益相關者、政策制定者和決策者的對話交流，拓展海洋空間規劃相關知識等。

表1 波羅的海區域主要跨界海洋空間規劃項目目標與參與機構

三、波羅的海跨界海洋空間規劃法律政策保障與政府間合作機制

波羅的海跨界海洋空間規劃的法律與政策依據主要來自全球層面、歐盟層面和波羅的海區域層面。在全球性公約層面，《聯合國海洋法公約》和《生物多樣性保護公約》為各沿海國國內海洋空間規劃及跨界合作提供了基本的法律框架。[7]1991年的《跨界背景下的環境影響評價公約》和該公約下的《戰略環境影響評估協定》，以及1998年的《在環境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》分別對跨界環境影響評估、戰略影響評估，以及公眾與利益相關者參與事務提供部分法律支持。另外，國際海事組織的公約和相關制度也與跨界海洋空間規劃相關。歐盟與波羅的海區域層面的法律政策與政府間合作機制對波羅的海跨界海洋空間規劃的興起和發展起到了直接推動作用。

(一)歐盟法律政策

2007年，歐盟委員會發布《綜合海洋政策》(IMP)，意圖打破過去歐盟海洋事務部門化、碎片化的管理方式，在政策層面對歐盟海洋管理的各層級、部門予以協調和統籌。作為統籌整合海洋事務、部門和政策途徑之一的海洋空間規劃，也被列入了《綜合海洋政策》待制定和實施的工作計劃。

2008年，歐盟發布了海洋空間規劃指導性文件——《海洋空間規劃路線圖》(Roadmap for Maritime Spatial Planning)以落實《綜合海洋政策》中關于在歐盟建立海洋空間規劃制度的要求。該文件制定出臺的目的不僅在于推進成員國各自海洋空間規劃的實施，還鼓勵、倡導成員國的海洋空間規劃合作，以實現整個歐洲海域空間規劃的協調和管理。[8]除了《海洋空間規劃路線圖》之外，2008年發布的與海洋空間規劃密切相關的文件，還有歐盟的《海洋戰略框架指令》(MSFD),該文件為成員國建立以生態系統方法為基礎的海洋空間規劃制度提供了法律框架。[9]2009年，歐盟波羅的海戰略(EUSBSR)出臺，該戰略旨在加強波羅的海區域的合作，以應對其面臨的共同挑戰，并在對生態環境負責的前提下促進經濟發展。戰略提出了包括保護波羅的海海洋環境，通過能源和運輸系統加強波羅的海各國的緊密聯系，以及消除波羅的海區域各國市場壁壘，發展共同的經濟、文化和旅游基礎等主要目標，并指出跨領域行動的實施對于整個戰略的執行至關重要，其中就包括發展綜合海洋治理體系以及海域與陸域空間規劃。[10]2014年，歐盟出臺了更為詳細的《海洋空間規劃指令》(MSPD)，要求成員國在2021年3月前制定本國的海洋空間規劃。[11]《海洋空間規劃指令》明確了海洋空間規劃的總體目標和編制要求，并羅列了成員國制定海洋空間規劃時需要重點關注的幾個問題。除了海洋空間規劃文件中常提及的考慮陸海相互作用、運用生態系統方法、重視利益相關者參與外，還提出了成員國之間的海洋空間規劃合作、成員國與非成員國之間的海洋空間規劃合作的要求。

除了以上與海洋空間規劃直接相關的歐盟指令和政策，歐盟的《鳥類指令》和《棲息地指令》中關于海洋自然保護區網建設的規定，以及《共同漁業政策》《水框架指令》等相關規定都是有力支持和推動歐盟各國在海洋空間規劃建設以及合作的法律政策依據。

(二)波羅的海區域政府間合作機制與數據共享平臺

歐盟法律政策為歐洲跨界海洋空間規劃提供了宏觀目標與框架，波羅的海地區空間規劃和發展方面的政府間多邊合作機制——波羅的海遠景戰略委員會(以下簡稱VASAB)和《保護波羅的海區域海洋環境公約》的執行機構——赫爾辛基公約委員會 (以下簡稱HELCOM)則為波羅的海沿岸國在跨界海洋空間規劃中提供了更具體且契合區域特征的合作平臺，以及海洋管理的相關標準與技術性支持。

促進波羅的海區域海洋空間規劃是VASAB目前的工作重點之一。VASAB早在2001年第五屆部長級會議就已達成將空間規劃向海洋推進的共識。第五屆部長級會議發布的《維斯馬宣言》(Wismar Declaration)是波羅的海區域首個表明實施海洋空間規劃的政治意愿文件。[12]維斯馬部長會議還通過了“VASAB2010+空間發展行動計劃”，該計劃將海岸帶區域和島嶼開發確定為空間規劃的跨國合作主題之一，并將空間規劃的范圍拓展至領海。之后，VASAB陸續發布了與海洋空間規劃相關的行動計劃、宣言及戰略文件。

2010年10月，VASAB與HELCOM建立了海洋空間規劃聯合工作組(HELCOM-VASAB MSP WG，以下簡稱工作組)。該工作組由政府機構和歐盟高級官員組成，為波羅的海跨區域海洋空間規劃提供長期、穩定的合作機制，確保沿海國在波羅的海建立協調一致的區域海洋空間規劃進程。該工作組是波羅的海地區國家在《海洋空間規劃指令》協商談判過程中進行區域性意見交換的平臺，并被指定為歐盟波羅的海戰略中海洋空間規劃事務的“負責人”。VASAB與HELCOM還建立了數據專家組(BSR MSP Data ESG)，作為工作組的子組織。

2010年，HELCOM和VASAB通過了《波羅的海海洋空間規劃原則》，將海洋空間規劃的基本原則與歐盟指令、《保護波羅的海區域海洋環境公約》，以及公約體系下的現有數據平臺(例如地理信息數據庫——HELCOM GIS datasets)相聯系，目的在于為波羅的海區域“量身打造”海洋空間規劃的發展戰略。

2013年，HELCOM和VASAB部長級會議通過了《波羅的海海洋空間規劃路線圖(2013—2020年)》。這是推動波羅的海沿海國國內和跨界海洋空間規劃發展的綱領性文件，以保證2020年在波羅的海區域完成制定和實施海洋空間規劃的目標。這部文件設定了波羅的海海洋空間規劃需達到的目標，以及實現目標的關鍵步驟；并且還擬定了相關指南的制定計劃以配合這些步驟的實現。這些步驟不僅包括適用生態系統方法、加強數據信息交換共享、保障公眾參與這些海洋空間規劃制定與實施的基本要求，還包括促進政府間海洋空間規劃合作、加強對海洋空間規劃專業人員的培養、總結次區域海洋空間規劃實踐經驗、建立國內與區域海洋空間規劃框架，以及對海洋空間規劃進行評估的要求。

根據《波羅的海海洋空間規劃路線圖(2013—2020年)》的要求，HELCOM和VASAB于2016年通過了《波羅的海區域實施生態系統方法的海洋空間規劃指南》和《跨界咨詢、公眾參與與合作指南》兩部文件，為生態系統方法在海洋空間規劃的適用以及其成員國開展跨界海洋空間規劃的相關問題提供了具體說明。最新的指南是2019年初通過的《跨界海洋空間規劃輸出數據結構指南》。該指南規定了跨界海洋空間規劃的輸出數據規范，以促進跨界海洋空間規劃數據的兼容性和互用性。

除了各指南，支持波羅的海國內以及跨界海洋空間規劃的兩大數據平臺——HELCOM MADS和 BASEMAPS也已建立，旨在為波羅的海各國的國內和跨界海洋空間規劃提供可視化地理空間數據。MADS提供與HELCOM工作相關的地理空間數據。數據類型包括狀況評估、監測、人類活動壓力、生物多樣性、航運、陸地和海洋基本情況等。[13]BASEMAPS則提供了一個交互式地圖用戶界面, 用戶可以直接訪問波羅的海空間規劃原始數據，并了解波羅的海各國海洋空間規劃的情況。[14]

除了與HELCOM合作，VASAB還指導、參與多項跨界海洋空間規劃項目，并為項目成員和利益相關者搭建交流、學習的對話平臺，也提供海洋空間規劃事務的專業培訓。例如，2009年10月，VASAB專家組和利益相關者在維爾紐斯舉行了討論波羅的海海洋空間規劃挑戰的研討會，以強化VASAB在海洋空間規劃事務中所起到的先鋒作用，以及所發揮的“知識信息庫”的功能； 2013年，VASAB與波羅的海地區多所大學合作開展的海洋空間規劃教育課程，為參與波羅的海海洋空間規劃的專業人士、非政府機構、咨詢公司等提供培訓課程。

四、波羅的海跨界海洋空間規劃的現實基礎

根據歐盟2014年《海洋空間規劃指令》的規定，成員國須在2021年3月前制定本國的海洋空間規劃。因此，波羅的海沿岸國海洋空間規劃的國內立法和制度建立，在該指令的出臺后得以加速推進。海洋空間規劃制度在絕大多數波羅的海沿岸國(除俄羅斯外)的建立與實踐是跨界海洋空間規劃在波羅的海開展的現實基礎。

在波羅的海沿海九國中，丹麥于2016年通過了《海洋空間規劃法》(Act on maritime spatial planning)，建立了丹麥海洋空間規劃制度的框架。丹麥的國家級海洋空間規劃項目于2017年1月啟動，并于2021年9月完成了公眾咨詢與戰略環境影響評價，進入最后的修改審核階段。規劃將覆蓋丹麥在北海與波羅的海的內水、領海與專屬經濟區。[15]

愛沙尼亞海洋空間規劃的主要國內法依據是2015年通過的新《愛沙尼亞規劃法》(Estonian Planning Act)。規劃分為國家級和區域級，兩個區域級海洋空間規劃——Hiiu Island和P?rnu Bay已分別于2016年和2017年通過。國家級海洋空間規劃已進行公眾咨詢并將報請政府批準。[16]

拉脫維亞海洋空間規劃的主要法律依據是2011年頒布的《空間發展規劃法》(Spatial Development Planning Law)。2019年5月，拉脫維亞政府通過了《海洋規劃2030》(Maritime Plan 2030)。規劃覆蓋拉脫維亞內水、領海與專屬經濟區。[17]

立陶宛議會在2015年通過了《立陶宛共和國領土全面規劃》(Comprehensive Plan of the Territory of the Republic of Lithuania)，其中包含海洋空間規劃的部分。該規劃文件于2020年到期，新規劃文件編制正在籌備之中。[18]

波蘭從2007年就開始了試驗性規劃的嘗試，旨在為新的立法活動提供海洋空間規劃的方法和經驗。《波蘭共和國海域與海事管理法》(Act on sea areas of the Republic of Poland and the maritime administration)是波蘭海洋空間規劃的主要法律依據。2021年5月，《波蘭內水、領海與專屬經濟區發展規劃(1:200000)》正式實施。[19]

芬蘭的海洋空間規劃是由地區議會制定與批準的，是不具有法律約束力的規劃。規劃范圍覆蓋領海與專屬經濟區。芬蘭將其管轄海域分為了四個區域，由八個地區議會和奧蘭島自治政府負責進行規劃，其中三個區域的海洋空間規劃已于2020年底完成。[20]

德國是歐洲最早開展海洋空間規劃的國家之一，目前已經完成了包括波羅的海專屬經濟區海洋空間規劃、北海專屬經濟區海洋空間規劃、石荷州波羅的海和北海領海海洋空間規劃、梅前州波羅的海領海海洋空間規劃、下薩克森州北海領海空間規劃等五個區域級規劃。[21]第二輪北海和波羅的海專屬經濟區規劃已于2021年底正式發布實施。[22]

《瑞典環境法規》(Swedish Environmental Code)與《規劃與建筑法》( Plan and Building Act)是瑞典海洋空間規劃的主要法律依據。瑞典位于斯卡格拉克海峽與卡特加特海峽、波的尼亞灣，以及其他波羅的海管轄范圍內的三部海洋空間規劃編制正在進行中，預計2021年底完成，規劃將范圍覆蓋領海絕大部分區域與專屬經濟區。[23]

俄羅斯并非歐盟成員，鑒于海洋空間規劃的重要性日漸顯著，雖未啟動正式的海洋空間規劃項目，但俄羅斯已在涅瓦灣、芬蘭灣等區域進行了多項試驗性規劃的嘗試。[24]并就海洋空間規劃的立法、程序等相關事宜與其他波羅的海國家積極開展交流。例如，2014年，俄羅斯和波蘭在維斯圖拉瀉湖的合作項目“VILA”旨在探尋兩國在該跨界區域社會經濟發展和環境保護方面的合作，項目也涉及到空間規劃的內容。2014年，俄羅斯與德國合作啟動的為期三年的“俄羅斯聯邦對波羅的海沿海地區空間利用中的‘環境友好理念’”咨詢援助項目，目的在于為涅瓦河河口和芬蘭灣的空間管理中樹立“環境友好”的概念，以在滿足社會經濟發展需求和“環保優先”的要求中實現平衡。

雖然大部分波羅的海沿岸國已建立起的國內海洋空間規劃制度，為其跨界合作奠定了一定的基礎，但沿岸國層次不齊的海洋空間規劃發展狀況在其跨界合作中也帶來了一定的阻礙：國內海洋空間規劃發展進程更先進的國家更愿意處理具體的規劃問題和實際矛盾，并且利益相關者對于規劃事務也更熟悉并且具有更高參與度。[25]但也正是由于跨界海洋空間規劃的開展，為海洋空間規劃發展較好的國家和正在起步的國家提供了交流平臺，也為后者提供了難得的交流學習機會。

在項目資金來源方面，目前已在波羅的海開展的跨界海洋空間規劃項目和相關的輔助項目主要由歐洲區域發展基金(ERDF)、歐洲海洋與漁業基金(EMFF)，以及歐盟委員會海洋與漁業事務總司(EU DG-Mare)進行資助(見表2)。有些項目的參與國也會進行部分資金支持。這些資助是歐洲跨界海洋空間規劃能夠從理論層面向實際執行層面轉換的最有力支撐。

表2 波羅的海跨界海洋空間規劃項目資助情況

五、波羅的海區域的網絡化治理特征

除上述討論的法律政策基礎、政治合作機制等因素外，波羅的海區域的網絡化治理特征也是波羅的海區域跨界海洋空間規劃發展的重要助力。

網絡化治理簡而言之就是政府部門與非政府部門(包括私營部門、第三部門)共同參與治理的多級治理模式。[26](P290)網絡化治理被認為是對信息化時代日趨分權和多樣化社會的回應。在傳統的政府治理模式框架下，政策的制定、執行和實施通過自上而下的命令來實現。隨著權力的分散、社會的日益多元及組織界限的模糊，單純依靠政府治理社會的難度大大增加，面臨的社會問題也日益復雜。在此背景下，網絡化治理這種治理模式有利于減少公共政策實施的阻力，強化其助力，促進更有效的資源整合和利用。[27]

二十世紀九十年代，網絡化治理在波羅的海區域開始興起，原因主要包括以下三方面：[28]其一，冷戰結束后，諸多新的國際或跨政府組織(如波羅的海國家理事會(CBSS))成立，已存在的政府間組織(如HELCOM)進一步發展；其二，1992年，里約熱內盧會議簽署了《21世紀議程》，引入并提倡綜合性和參與性治理的理念，給予了非政府實體參與社會治理的機會與地位；其三，歐盟1995年和2004年的兩次東擴，拓寬了波羅的海國家的合作領域。

波羅的海地區網絡化治理大致可分為三種類型：國際制度或政府間合作、國際政策網絡、跨國網絡。[29]第一種類型即傳統的政府間合作形式，在這種模式下，各國的政府部門為決策制定者和執行者，其他參與者(如非政府組織或地方政府)沒有決策權。盡管近些年非政府組織在這種合作形式下獲得了觀察員身份，但僅可發表觀點，仍不能參與決策。具有代表性的合作平臺和組織有HELCOM、VASAB、波羅的海議會會議(BSPC)等。第二種類型為國際政策網絡，是政府部門(包括中央以及地方政府機構)與非政府部門共同治理的模式，所有成員參與決策的制定與執行。因此，除了國家法律規定，地方實體和非政府組織的倡議也會對決策制定產生影響。代表性合作平臺與戰略有波羅的海發展論壇(BDF)、《波羅的海二十一世紀議程》(Baltic 21)等。最后一種類型是跨國網絡模式，是指除中央政府外的多層次主體參與(例如地方政府機構、非政府組織、科研機構、商業協會等)的“自治”伙伴關系。代表性組織有波羅的海城市聯盟(UBC)、潛艇員網絡(Submariner Network)、波羅的海次區域合作(BSSSC)等。這類伙伴關系，在波羅的海跨界海洋空間規劃發展的過程中，不僅為其成員搭建了穩定的平臺以供其交流合作、經驗分享、建立關系網，并且為成員提供了更多參與大型項目和與外界加強互聯的機會。例如，潛艇員網絡是一個集合了包括公共機構、科研組織、咨詢機構、非政府組織和商業成員的非營利性質的團體，主要活動為開發和組織研究項目，領導跨國和跨境項目合作，目的在于積極促進波羅的海海洋資源可持續利用的創新性方式發展。[30]作為“藍色增長”的引擎之一，海洋空間規劃也是該組織的重點關切之一。該組織參與了BaltSeaPlan、PartiSEApate、Baltic Blue Growth、Capacity4MSP等多項波羅的海海洋空間規劃及輔助項目，并具體關注海洋空間規劃中陸海相互作用的研究。

也正是因為波羅的海區域網絡化治理模式的深入發展，使得非政府部門(例如非政府組織、科研機構、商業協會)以利益相關者的身份，廣泛參與到海洋空間規劃事務的科研與決策活動中，就其關注和擅長的領域發揮所長，對波羅的海海洋空間規劃理論研究和實踐層面的進步都起到了重要的助推作用。例如，Nordregio是由北歐部長理事會(NCM)成立的關注北歐和歐洲區域發展規劃的國際研究機構及智庫。波羅的海區域是其關注的四個地理區域之一。該機構參與了包括Baltic SCOPE 、Pan Baltic Scope在內的多個跨界海洋空間規劃項目，是Pan Baltic Scope項目中“陸海相互作用”相關活動的評估機構和主導者，發布了關于如何將陸海相互作用納入海洋空間規劃的研究報告。[31]再例如，波羅的海環境論壇(BEF)是設立在俄羅斯、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛和德國的環境非政府組織合作機制。在BaltSeaPlan(2009—2012年)項目中，愛沙尼亞分部負責提供海洋保護區規劃或管理方案，組織利益相關者參與涉及愛沙尼亞的試點案例；立陶宛分部負責組織利益相關者，通過聽證會的方式進行磋商，并參與立陶宛國家海洋戰略的提案以及海洋數據庫的建設；拉脫維亞分部負責項目中拉脫維亞西海岸的海洋空間規劃試點項目，并與拉脫維亞環境部密切合作，提出新的立法提案和海洋戰略草案；[32]德國分部參加了由波羅的海Interreg基金資助的陸海行動項目(Land-Sea-Act)，該項目關注波羅的海沿海地區的可持續發展和海洋空間規劃。[33]

六、討論與結論

綜上，本文認為，跨界海洋空間規劃項目在波羅的海區域的興起與歐盟法律政策的驅動，區域政府間合作機制的穩步推進，各國國內海洋空間規劃的普遍建立，以及網絡化治理的發展等諸多因素密不可分。當然，波羅的海區域的共享數據平臺和歐盟的資助也是起到了重要的、關鍵性保障作用。并且，這些因素環環相扣、缺一不可。

首先，歐盟法律政策促成了波羅的海國家海洋空間規劃國內法與政策的趨同性，還為各國國內海洋空間規劃的制定設置了期限，才能為各國海洋空間規劃的跨界合作提供可能性。

其次，僅有歐盟法律政策也是遠遠不夠的，穩定、持續、積極的政府間合作機制是讓跨界合作頂層設計得以“落地”的關鍵。政府間合作機制在跨界海洋空間規劃的重要性可以通過波羅的海與北海進行對比說明。位于大西洋東部的北海區域也在歐盟法律政策約束的范圍內，盡管也有個別跨界海洋空間規劃項目在北海開展，但就其數量和連續性來說，與波羅的海區域相比還存在著一定的差距。其中一個重要原因就在于《東北大西洋海洋環境保護公約》的執行機構OSPAR委員會，其對海洋空間規劃的發展并未有太多實質性的推動舉措。雖然早在2002年卑爾根召開的第五次北海會議上，運用生態系統方法和促進北海各國跨界海洋空間規劃合作就達成了共識，[34]但OSPAR委員會對此進行的實際行動支持也僅限于組織締約國召開研討會促進信息交流。[35]

另外，波羅的海網絡化治理的因素也不可忽視。無論從程序性或實質性角度而言，利益相關者參與都是跨界海洋空間規劃不可或缺的部分，正如一些學者所言：“跨界海洋空間規劃的核心是利益相關者在跨界海洋公共資源配置和跨界海洋公共物品生產與分配等議題上的跨界合作”。[3]而利益相關者的參與必須依賴成熟的組織機制與穩定的參與渠道。并且，對于非政府部門的利益相關者，長期參與波羅的海區域治理的傳統與經驗也保證了他們參與海洋空間規劃項目的機會與質量。

簡而言之，歐盟提供了法律政策依據敦促各國海洋空間規劃的發展與合作，政府間合作機制在其中充當組織者和協調員的角色。而網絡化治理模式以及其他的組織、機構等利益相關者則從程序和實質層面均為跨界海洋空間規劃項目提供了輔助支持。以上諸要素環環相扣、功能連接緊密，加之歐盟的資助與波羅的海區域共享數據平臺的建設，共同促成了波羅的海區域跨界海洋空間規劃的蓬勃發展與整體推進，為包括東南亞在內的其他區域海洋空間規劃跨界合作提供了可參考的經驗。

目前，包括我國在內的大部分東南亞沿海國家正在積極建立、完善海洋空間規劃制度，雖然在形式、技術方法方面存在差異，但其目標都是為實現更高效的海洋空間利用、減少用海沖突、協調海洋生態保護與開發利用的關系。因此，國家間的海洋空間規劃跨界合作存在現實需求。我國與“海上絲綢之路”沿線國家在海洋空間規劃的技術推廣和交流方面的合作已初具成效就是一個的例子。[36]并且，《聯合國海洋法公約》《生物多樣保護公約》等國際法文件為東南亞國家海洋保護利用合作提供了法律基礎，即便是在未進行劃界的爭議海域，聲索國之間也存在海洋空間規劃事務合作的先例。[37]

在波羅的海的例子中，穩定、持續、積極的政府間合作機制是跨界海洋空間規劃發展的中堅力量。目前，東南亞區域間政府合作機制在機構與制度安排方面都相對松散，但在海洋空間規劃跨界合作方面卻存在機遇與空間。東盟合作機制(例如東盟10+3)以及其他國際機構建立的區域合作機制(例如東亞海協作體(COBSEA)和東亞海環境管理伙伴關系(PEMSEA))都是可以借助的合作平臺。從合作事務來看，海洋空間規劃的合作形式非常靈活，從不同尺度、領域可進行務虛或務實合作。波羅的海跨界合作既有專門的海洋空間規劃合作務實項目，也有以信息交流、數據整合收集為主的輔助型務虛項目。在東南亞政府間合作機制相對松散的情形下，海洋空間規劃的跨界合作可以從務虛項目入手，為之后的務實合作提供必要數據、溝通渠道與互信基礎。

在跨界海洋空間規劃所需的網絡化治理方面，東南亞區域可以借助構建“藍色伙伴關系”的倡議來發展、完善。構建“藍色伙伴關系”是我國政府推進海洋全球治理的重要舉措之一，為多元行為主體在海洋各領域的共同治理方面提供了有力支撐。[38]我國建議的“藍色伙伴關系”覆蓋了海洋經濟發展、海洋科技創新、海洋能源開發利用、海洋生態保護、海洋垃圾和海洋酸化治理、海洋防災減災、海島保護和管理等多個領域，[38]而這些領域都是海洋空間規劃所涉及的核心內容或服務目標。

海洋空間規劃的研究與實踐近些年在世界范圍內呈現蓬勃發展的態勢。2017年，第二屆海洋空間規劃國際會議提出了包括跨界海洋空間規劃、實現藍色增長、實現基于生態系統的海洋空間規劃、增強能力建設等未來十年海洋空間規劃發展的優先事項和重要領域。2019 年，歐盟委員會與聯合國教科文組織政府間海洋學委員會也啟動了為期三年的全球海洋空間規劃項目(MSP Global)，跨界海洋空間規劃也是其重點內容之一。因此，跨界海洋空間規劃的重要性在國際層面和歐洲已得到諸多關注與認可，期許本文的討論能為目前仍在努力探索國家間或區域海洋事務合作的東南亞沿海國提供有益參考。

致謝：感謝自然資源部海洋發展戰略研究所項目對本文的大力支持。