北極安全合作的現(xiàn)實困境與路徑選擇*

吳 昊

(山東大學(xué) 東北亞學(xué)院，山東 威海 264209)

近些年，北極地區(qū)事務(wù)及其治理正在經(jīng)歷多維嬗變，北極在世界地緣政治格局和國際安全體系中的位置愈顯重要。北極國家紛紛增強(qiáng)參與北極治理的能力建設(shè)，將諸多北極治理議題安全化、北極發(fā)展議題政治化，北極戰(zhàn)略競爭再度顯著化。受氣候變化和世紀(jì)疫情的深刻影響，北極地區(qū)在生態(tài)環(huán)境和公共健康問題上面臨著愈發(fā)增多的共同性威脅，北極安全合作的意愿和實踐亟待強(qiáng)化。有鑒于此，本文對北極安全治理與安全合作問題的研究著力從以下幾個方面開展：第一，本文在對冷戰(zhàn)后北極安全治理及其演變進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，認(rèn)為北極安全問題呈現(xiàn)傳統(tǒng)安全議題與非傳統(tǒng)安全議題交織的態(tài)勢；第二，本文對參與北極安全合作的多元主體及其作用與互動等問題進(jìn)行研究，認(rèn)為北極安全合作是多主體共同參與的進(jìn)程；第三，本文解析當(dāng)前北極安全合作面臨的現(xiàn)實困境，主要表現(xiàn)在理念、意愿、認(rèn)知、機(jī)制及博弈等諸多方面；最后，本文對如何推進(jìn)北極安全合作提出了相應(yīng)的建議，包括構(gòu)建北極安全認(rèn)知共同體，建立北極安全合作機(jī)制，建設(shè)北極安全行動共同體，積極構(gòu)建“北極命運(yùn)共同體”等。

一、北極安全問題及其演變

安全問題一直是北極地區(qū)的主要問題之一，冷戰(zhàn)期間北極安全問題囿于冷戰(zhàn)格局的整體影響，呈現(xiàn)出兩極對抗的結(jié)構(gòu)。冷戰(zhàn)以來的北極安全態(tài)勢經(jīng)歷了“軍事化-去軍事化-再軍事化”的演變。在非傳統(tǒng)安全問題所帶來的共同性挑戰(zhàn)影響下，北極安全合作的現(xiàn)實需求愈發(fā)增強(qiáng)，北極共同命運(yùn)的態(tài)勢持續(xù)強(qiáng)化。

冷戰(zhàn)時期，北極安全問題主要是軍事安全和政治安全，美國與前蘇聯(lián)在北極地區(qū)相互施加的戰(zhàn)略威懾和制海權(quán)的爭奪使得北極成為霸權(quán)國家開展軍備競賽的高度軍事化的場域。前蘇聯(lián)在北極地區(qū)部署了大量核潛艇和核導(dǎo)彈，密切關(guān)注其他北極國家開展的北極活動，對于前蘇聯(lián)周邊北極航道進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)控和航行限制。美國在北極建立了軍事基地和早期預(yù)警系統(tǒng)，部署了相當(dāng)大規(guī)模的雷達(dá)、核潛艇、導(dǎo)彈和戰(zhàn)斗機(jī)，并成立北美空間防御司令部，美國與前蘇聯(lián)在北極地區(qū)冰川上下進(jìn)行著頻繁的軍事活動。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著北極地區(qū)氣候變暖的加劇，北極國家在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的共同挑戰(zhàn)逐漸增多，合作的意愿逐漸增強(qiáng)，合作的實踐逐步開展。北極理事會于1996年成立，致力于保護(hù)北極地區(qū)的環(huán)境，促進(jìn)北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和福利等方面的可持續(xù)發(fā)展，北極理事會注重開展內(nèi)部的改革和包容性的全球開放。北極治理域內(nèi)協(xié)調(diào)和國際合作的規(guī)范持續(xù)優(yōu)化以及實踐持續(xù)開展，北極治理體系循序漸進(jìn)式優(yōu)化發(fā)展，北極地區(qū)“去軍事化”的態(tài)勢逐漸明顯。

2007年俄羅斯北極點(diǎn)插旗事件，烏克蘭危機(jī)的發(fā)生及其后續(xù)衍化，美國與俄羅斯北極多重地緣戰(zhàn)略博弈等共同導(dǎo)致北極地區(qū)安全格局失衡，北極地區(qū)“再軍事化”態(tài)勢愈顯。俄羅斯重啟蘇聯(lián)解體后遺棄的軍事基地，建設(shè)全新的北方三葉草(Severny Klever)軍事基地，北方艦隊成為獨(dú)立的軍事行政單位，升級為“第五軍區(qū)”，全力建立統(tǒng)一的北極防務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，提升海軍水面艦艇和潛艇的作戰(zhàn)能力。美國與俄羅斯在阿拉斯加、阿留申群島和白令海等區(qū)域存在著復(fù)雜的戰(zhàn)略競爭，俄羅斯和北約在北極地區(qū)進(jìn)行多次軍事較量和戰(zhàn)略對峙。2021年3—4月，烏克蘭東部頓巴斯地區(qū)(Donbass)局勢突變。烏克蘭軍隊在頓巴斯地區(qū)以及克里米亞附近集結(jié)并補(bǔ)充兵力，美國等北約國家以混合軍事方式支持烏克蘭的軍事行動。俄羅斯感到其國家安全受到嚴(yán)重威脅，在俄羅斯、烏克蘭邊境集結(jié)海陸空多兵種軍隊，使烏克蘭和北約感到前所未有的軍事壓力，烏克蘭緊張局勢持續(xù)升級。俄羅斯在2021年3月開展代號為“白熊-2021”的北極考察活動，其間俄羅斯三艘彈道導(dǎo)彈核潛艇首次同時破冰而出，展示了強(qiáng)大的破冰能力。2021年5月3日，美軍“北方利刃21”大規(guī)模的海、陸、空聯(lián)合軍演在阿拉斯加啟動，意在形成對俄羅斯的高壓之勢，表明其戰(zhàn)略警示和武力威懾的意圖?？梢哉f，美國與俄羅斯的北極戰(zhàn)略競爭造成北極地緣政治博弈的熱度“螺旋式上升”，[1]北極地區(qū)“再軍事化”態(tài)勢愈顯。

近幾年，非傳統(tǒng)安全問題成為影響北極地區(qū)事務(wù)發(fā)展和態(tài)勢變遷的凸顯要素，并可以串聯(lián)起北極治理的諸議題領(lǐng)域，帶動北極地區(qū)經(jīng)歷政治、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等多維度的態(tài)勢變遷。氣候變化、環(huán)境污染、健康衛(wèi)生等是北極地區(qū)目前主要的非傳統(tǒng)安全問題，具有風(fēng)險多源、主體多元的特征，其安全的內(nèi)涵豐富、安全的邊界寬泛、安全的維度復(fù)雜。在非傳統(tǒng)安全問題的影響之下，北極地區(qū)行為體之間的共同挑戰(zhàn)逐漸增多，相互依賴不斷增強(qiáng)，共同命運(yùn)持續(xù)強(qiáng)化，北極安全事務(wù)的聯(lián)結(jié)性和延展性持續(xù)增強(qiáng)。

表1 北極環(huán)境安全的六種關(guān)鍵解讀[2]

政府間氣候變化專門委員會(IPCC)2018年發(fā)布報告《全球變暖1.5℃》顯示，北極地區(qū)將是受全球氣候變暖影響最為明顯的區(qū)域，未來關(guān)于北極的諸多討論將圍繞氣候變化而展開。[3]德國阿爾弗雷德·魏格納研究所-亥姆霍茲極地與海洋研究中心(Alfred-Wegener-Institut Helmholtz-Zentrum für Polar)通過分析格陵蘭島2013—2019年的融冰量數(shù)值發(fā)現(xiàn)，格陵蘭島2019年的融冰量達(dá)到了破紀(jì)錄的約5320億噸，平均每分鐘融冰100萬噸，這相當(dāng)于全球海平面上升了1.5毫米。如果氣候變暖保持當(dāng)前速率，格陵蘭島冰融將繼續(xù)，并在2100年左右使全球海平面上升至少10厘米。[4]北極冰融速度的不斷加快，正在不斷抬升這一地區(qū)的商業(yè)價值、安全利益和環(huán)境生態(tài)等多元復(fù)合的區(qū)域關(guān)系態(tài)勢。[5]實際上，北極環(huán)境變化不僅與北極國家的安全利益密切相關(guān)，更關(guān)系到全人類的生存與發(fā)展。新冠肺炎疫情加劇了北極地區(qū)原住民社區(qū)的生態(tài)脆弱性和發(fā)展敏感性，導(dǎo)致北極地區(qū)正面臨新的公共健康和社會安全風(fēng)險。人工智能、大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)、新能源技術(shù)等技術(shù)手段在北極地區(qū)迅速推廣，北極地區(qū)行為體在新技術(shù)領(lǐng)域的關(guān)系正在革新發(fā)展。北極地區(qū)在政治、軍事、環(huán)境、科技等多方面正發(fā)生著多維態(tài)勢變遷，多領(lǐng)域發(fā)展呈現(xiàn)議題交織、機(jī)制復(fù)合的特征。奧蘭·揚(yáng)(Oran R. Young)指出，北極治理現(xiàn)狀呈現(xiàn)出的是一種更加多向度的治理復(fù)合體，而且很可能在未來繼續(xù)有所發(fā)展。[6]隨著北極地緣價值的日益提升，北極地區(qū)內(nèi)部的安全互動程度會逐漸提高。原來的安全互動程度低的地區(qū)，在傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全因素的耦合影響下，其相互安全關(guān)系逐漸激烈起來，地區(qū)間安全態(tài)勢互動性會變得更加顯著。在安全相互依存之下，北極地區(qū)形成區(qū)域性安全復(fù)合體(regional security complex)。在俄羅斯、美國以及歐盟等周邊安全復(fù)合體的推動下，北極安全復(fù)合體先發(fā)生外在變革，接著就是其內(nèi)部極性的變化，從而導(dǎo)致北極安全復(fù)合體的深刻變革。[7]隨著北極理事會等北極治理機(jī)制的發(fā)展，中國、日本、韓國、印度等非北極國家參與北極事務(wù)及其治理的領(lǐng)域不斷拓展，程度持續(xù)加深，跨地區(qū)、跨區(qū)域的安全群組之間的安全依賴和多元聯(lián)動不斷加強(qiáng)，從而導(dǎo)致北極超級復(fù)合體形成。在北極安全事務(wù)緊密聯(lián)結(jié)以及安全相互依賴愈發(fā)凸顯的影響下，北極安全復(fù)合體的組成部分之間的安全互動態(tài)勢愈發(fā)強(qiáng)烈，最終會演變?yōu)橐粋€新的北極安全復(fù)合體——北極安全共同體(Arctic Security Community)。

“安全共同體”(Security Community)最早由理查德·瓦根倫(Richard W. Van Wagenen)提出。[8](P10-11)卡爾·多伊奇(Karl W. Deutsch)從理論和實證等多方面系統(tǒng)闡述“安全共同體”，認(rèn)為“安全共同體是為實現(xiàn)‘一體化’(integration)的集團(tuán)，集團(tuán)成員真地確信他們之間不會訴諸戰(zhàn)爭，而會通過其他方式來解決彼此的爭端”。多伊奇把“安全共同體”分成“合并”(amalgamated)和“多元”(pluralistic)兩種類型，合并安全共同體是指“兩個或兩個以上以前獨(dú)立的單元正式合并為一個更大的單元，在合并后有著某種形式的共同政府”；多元安全共同體“保留著每個政府各自的獨(dú)立性和合法性”。[9](P5-6)隨著安全合作的深化，戰(zhàn)爭不再被認(rèn)為是解決爭端的合法手段，一旦出現(xiàn)沖突，則會以談判、仲裁或訴諸法律等方式解決。[10](P290)北極地區(qū)所形成的安全共同體，其參與者是獨(dú)立平等的，各行為體主要以協(xié)商或談判的方式來解決問題，所以，北極安全共同體實際上是多元安全共同體。鑒于北極環(huán)境安全對國際社會和人類發(fā)展的重要性，北極多元安全共同體其實是在非傳統(tǒng)安全語境下形成的安全共同體。[11]它立足于生存安全和發(fā)展安全，更加側(cè)重于共同安全，是能充分體現(xiàn)北極治理體系開放性的北極多元安全共同體。鑒于此，我們有必要對北極安全合作的多元參與和現(xiàn)實困境進(jìn)行系統(tǒng)分析，進(jìn)而探究北極多元安全共同體的未來趨向。

二、北極安全合作的多元參與

安全是行為體造就的。[12](P47)隨著北極地區(qū)安全態(tài)勢的發(fā)展，北極安全關(guān)注從主權(quán)國家逐步擴(kuò)展到國際體系和次國際體系、次國家層面以及個體等諸多層次。在北極多元安全共同體的演化過程中，安全行為體的全球化、多元化趨勢不斷凸顯。

主權(quán)國家在北極安全合作中占據(jù)核心地位并發(fā)揮關(guān)鍵作用。北極國家在北極事務(wù)及其治理中享有先天的地緣便利和話語優(yōu)勢。北極國家以相應(yīng)的國際法或國內(nèi)法為基礎(chǔ)，在雙邊框架內(nèi)對一些爭議問題達(dá)成諒解，給協(xié)商解決北極爭端提供范例。譬如，2018年10月3日，《防止北冰洋中部公海無管制漁業(yè)協(xié)定》簽署，這是首個北冰洋漁業(yè)活動的國際管理協(xié)定，該協(xié)定鼓勵各方聯(lián)合開展北極漁業(yè)科學(xué)研究與監(jiān)測，為北極公海漁業(yè)資源確立了國際法秩序。[13]該協(xié)定的簽署將在很大程度上提升科學(xué)在北極治理中的角色，推動北極事務(wù)各方以更加平等合作的方式開展北極實踐，有利于北極地區(qū)秩序的均衡與穩(wěn)定。中國、日本、印度等非北極國家關(guān)注北極、參與北極、經(jīng)略北極，在享有充分的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實需求的前提下，通過有效方式積極且合理地參與北極地區(qū)事務(wù)。非北極國家參與北極事務(wù)，開展安全實踐，可以提供北極安全治理和安全合作更為理性的范式選擇，可以給予北極地區(qū)的關(guān)系架構(gòu)、結(jié)構(gòu)設(shè)計和秩序建設(shè)等更為多元的積極促動。尤其是中國作為重要的北極利益攸關(guān)方，長期遵循“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的原則參與北極事務(wù)。開展北極科學(xué)考察活動是中國北極事務(wù)參與實踐的主要方式，截止2021年，中國已開展了十二次北極科學(xué)考察活動，在海洋、海冰、大氣、微塑料以及海洋酸化等領(lǐng)域收集大量的數(shù)據(jù)資料，有助于中國更好地為北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)。中國不斷增強(qiáng)參與北極治理之能力建設(shè)，積極推動“冰上絲綢之路”的國際共建，努力為北極地區(qū)的包容開放、持續(xù)發(fā)展做出積極的貢獻(xiàn)。

北極理事會、聯(lián)合國和北約是注重北極安全合作的主要國際組織。北極理事會及其附屬機(jī)構(gòu)重視和維護(hù)北極地區(qū)的安全局勢，在北極安全合作中發(fā)揮著重要作用。2011年出臺《北極搜救協(xié)定》、2017年簽署《加強(qiáng)北極國際科學(xué)合作協(xié)定》、2018年簽署《防止北冰洋中部公海無管制漁業(yè)活動協(xié)定》、2020年出臺《極地研究國際合作參與方案諒解備忘錄》等，積極推動北極治理體系逐步完善。北極安全治理是在聯(lián)合國框架下依據(jù)有關(guān)國際規(guī)范進(jìn)行的。聯(lián)合國的主要機(jī)構(gòu)如環(huán)境規(guī)劃署、大陸架界限委員會和國際海事組織等，都關(guān)注并參與北極安全事務(wù)，能夠成為北極安全合作順利推進(jìn)的重要憑借。北極地區(qū)對于北約來說是一個非常重要的戰(zhàn)略關(guān)注和實踐場域，北極安全格局是“北約全球化”戰(zhàn)略的重要關(guān)注。北約的集體防御政策對北極安全影響深遠(yuǎn)，是美國、加拿大、挪威、丹麥等國制定其國防安全政策的重要影響因素。過去幾年，北約和俄羅斯的北極軍事行動均緊密開展，且呈現(xiàn)出“針鋒相對”的態(tài)勢，背后的軍事指向和戰(zhàn)略訴求極為復(fù)雜，給北極地區(qū)安全格局所帶來的影響是極為顯著的。瑞典和芬蘭在2014年北約威爾士峰會上獲得北約能力增強(qiáng)伙伴國(Enhanced Opportunities Partner)地位，軍隊和安防體系已逐漸北約化。北約秘書長延斯·斯托爾滕貝格(Jens Stoltenberg)于2021年11月受邀參加北歐部長理事會第73屆會議，會上明確表示“北約的大門向芬蘭和瑞典敞開”，[14]一旦這兩國成功加入北約，北極理事會中的北約成員國將擴(kuò)展到七個，北約在北極安全事務(wù)中的地位將驟升。

北極地區(qū)的地方政府位于北極安全事務(wù)的最前沿，是北極安全合作的基層力量。格陵蘭自治政府在丹麥外交戰(zhàn)略中有著無可替代的作用，丹麥政府的北極政策往往是雙方利益和戰(zhàn)略協(xié)調(diào)融合的產(chǎn)物。2011年丹麥政府《丹麥王國2011—2020年的北極政策》明確提出“支持和加強(qiáng)格陵蘭自治政府走向更大程度的自治”，“丹麥政府和格陵蘭自治政府將分享在北極地區(qū)的利益和義務(wù)”。[15]阿拉斯加州是美國北極國家身份的重要依托，是美國開展北極事務(wù)的前沿陣地。保障國家安全、北極資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)國際合作是美國北極政策的優(yōu)先議程。[16]而阿拉斯加州則關(guān)注北極經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開發(fā)，主張建設(shè)健康社區(qū)以及加強(qiáng)科學(xué)研究。[17]阿拉斯加州與美國聯(lián)邦政府在北極事務(wù)優(yōu)先議程上存在著不同程度的博弈，對美國北極戰(zhàn)略與實踐的影響深遠(yuǎn)。蘇格蘭于2019年9月23日發(fā)布《北極政策框架》，宣揚(yáng)其為“近北極重要的海上運(yùn)輸和物流合作伙伴”，[18]高度關(guān)注北極冰融所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)獲益空間。英國政府2018年出臺《超越冰雪——英國北極政策》，提升英國在北極的全球影響力、保護(hù)原住民和北極環(huán)境、實現(xiàn)北極地區(qū)繁榮是其三大優(yōu)先政策選項。[19]蘇格蘭北極政策與英國北極政策存在高度的一致性，均準(zhǔn)確捕捉到了北極地區(qū)突出的事態(tài)現(xiàn)實和發(fā)展趨勢，致力于推動北極地區(qū)實現(xiàn)環(huán)境友好型的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，有利于英國北極利益的拓展。

作為北極安全維護(hù)的重要力量，北極地區(qū)有效的安全治理需要加強(qiáng)海岸警衛(wèi)隊之間的合作。北極海岸警衛(wèi)隊論壇(Arctic Coast Guard Forum)于2015年10月30日正式成立，建立在現(xiàn)有的大西洋和北太平洋海岸警衛(wèi)隊論壇的基礎(chǔ)上，是一個基于共識與利用集體資源促進(jìn)安全的組織。[20]發(fā)展目標(biāo)主要包括建立信息共享機(jī)制、加強(qiáng)各國海岸警衛(wèi)隊的溝通以及北極國家共同保持危機(jī)意識等。北極海岸警衛(wèi)論壇能夠促進(jìn)北極安全機(jī)制建設(shè)，特別是信息共享機(jī)制的構(gòu)建，有助于提升北極國家的實踐能力。北極國家2016年6月10日召開會議，各方在信息共享與公開、增進(jìn)相互信任等方面達(dá)成共識，一致同意深化北極安全合作。[21]在北極海岸警衛(wèi)隊論壇的組織下，北極國家2017年9月在冰島舉行第一次聯(lián)合搜救演習(xí)，2019年4月在芬蘭舉行第二次聯(lián)合搜救演習(xí)，在推動北極國家構(gòu)建北極安全愿景以及加強(qiáng)北極安全合作和維護(hù)北極安全等方面發(fā)揮了非常重要的作用。北極海岸警衛(wèi)隊論壇與北約之間建立了順暢的信息互動和行動協(xié)調(diào)機(jī)制，對于維護(hù)北極地區(qū)以及國際社會的秩序穩(wěn)定來說意義重大。

北極原住民已經(jīng)和北極環(huán)境融為一體，他們是北極環(huán)境變化和生態(tài)惡化的實地感受者，他們直接受到北極傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全威脅的影響，他們是北極事務(wù)中最有發(fā)言權(quán)的行動者。自1999年4月1日努納武特(Nunavunt)行政區(qū)成立以來，北極原住民的自治運(yùn)動已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，在北極事務(wù)中的話語分量不斷提升。北極原住民群體通過世代積累下來的本土經(jīng)驗和最佳實踐，在推進(jìn)北極社會的可持續(xù)發(fā)展以及北極安全合作方面發(fā)揮了重要作用。“專注于北極研究的科學(xué)家團(tuán)體是人類提高北極認(rèn)知的基石”，有助于人類認(rèn)識和把握北極治理現(xiàn)象背后的規(guī)律，為北極問題的解決提供指導(dǎo)性建議，推動北極治理機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)信息溝通和協(xié)作，為北極事務(wù)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。[22]

三、北極安全合作的現(xiàn)實困境

囿于北極地區(qū)獨(dú)特的場域特征、愈顯的戰(zhàn)略價值、多層的治理架構(gòu)，北極地區(qū)多元行為體追求安全利益的意愿和實踐、對北極安全合作的信任度和參與度、在北極安全合作中所愿意承擔(dān)的責(zé)任份額、在北極安全機(jī)制構(gòu)建中的作用發(fā)揮等都對北極安全合作有著深遠(yuǎn)影響。

(一)北極國家安全理念差異阻礙安全合作的深化

不同國家介入北極的程度、北極利益訴求、北極戰(zhàn)略的優(yōu)先選項以及北極安全合作意愿是有明顯差異的。美國特朗普政府在加強(qiáng)北極事務(wù)能力建設(shè)、引領(lǐng)北極地區(qū)發(fā)展議程等方面的意愿積極性不高，在北極地區(qū)事務(wù)及其治理上更加信任和依賴北極雙邊合作。在2017年《國家安全戰(zhàn)略》報告中，“印太”成為美國國家安全戰(zhàn)略中最為重要的區(qū)域。[23]特朗普政府2019年6月發(fā)布《印太戰(zhàn)略報告》，界定美國在印太的國家利益，提出美國在印太的戰(zhàn)略部署。[24]而特朗普政府并未出臺正式的北極政策文件，拜登政府也尚未出臺北極政策文件，美國“勉強(qiáng)的北極大國”的角色似是愈發(fā)明顯。[25]但是，美國海岸警衛(wèi)隊于2019年4月發(fā)布《美國海岸警衛(wèi)隊北極戰(zhàn)略展望》，[26]美國國防部于2019年6月發(fā)布《國防部北極戰(zhàn)略》，[27]美國空軍于2020年7月發(fā)布《美國空軍北極戰(zhàn)略》，[28]美國海軍于2021年1月發(fā)布《藍(lán)色北極：北極戰(zhàn)略藍(lán)圖》，[29]美國陸軍于2021年3月發(fā)布《重獲北極優(yōu)勢》報告，[30]這幾份文件可推動美國各涉北極部門開展訴求多元、形式多樣和各有側(cè)重的北極行動，也會影響美國的北極實踐。比如，美國空軍在北極地區(qū)部署多架F-35和F-22戰(zhàn)斗機(jī)，并在2020年9月初將B-1B轟炸機(jī)部署在阿拉斯加，已經(jīng)執(zhí)行了數(shù)十次飛行任務(wù)，且多次飛越北極點(diǎn)和俄羅斯北部海域上空，軍事指向明確，威懾效應(yīng)突出，對北極地區(qū)秩序和治理體系的影響巨大。

近幾年，俄羅斯頻頻在北極地區(qū)制定軍事舉措。2019年8月，俄羅斯進(jìn)行了過去三十年中最大規(guī)模的“海洋盾牌-2019”(Ocean Shield-2019)海軍演習(xí)，充分展示了俄羅斯對本國周邊地區(qū)甚至是更遠(yuǎn)地區(qū)強(qiáng)大的對敵即時反制能力。2020年8月3日至31日，“海洋盾牌-2020”俄羅斯大規(guī)模軍事演習(xí)再度開展，俄羅斯北方艦隊、太平洋艦隊、黑海艦隊及波羅的海艦隊四支艦隊均參加。俄羅斯在2021年3月開展代號為“白熊-2021”的北極考察活動，其間俄羅斯三艘彈道導(dǎo)彈核潛艇首次同時破冰而出，展示了強(qiáng)大的破冰能力。連續(xù)幾年軍事活動不斷，表明俄羅斯對北極地區(qū)的高度重視和進(jìn)行安全維護(hù)的決心。而且俄羅斯軍隊于2020年10月在北極地區(qū)成功使用“棱堡”岸基反艦導(dǎo)彈系統(tǒng)試射超聲速導(dǎo)彈，提升俄羅斯在北極海岸的戰(zhàn)略能力和軍事威懾。2020年3月5日，《2035年前俄羅斯聯(lián)邦北極國家基本政策》正式生效，致力于提升俄羅斯在北極地區(qū)的常規(guī)部隊以及海岸防衛(wèi)體系的戰(zhàn)斗力，維護(hù)俄羅斯在北極地區(qū)的軍事安全。2020年10月26日，《2035年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》批準(zhǔn)通過，旨在保障俄羅斯在北極地區(qū)的國家利益，實現(xiàn)新北極政策的基本目標(biāo)。兩份文件的接連出臺，充分表明俄羅斯在北極地區(qū)的索求正在變得越來越清晰。2021年5月，俄羅斯開始擔(dān)任北極理事會2021—2023年度輪值主席國，北極理事會來到“俄羅斯治下”時期。俄羅斯或?qū)⑻嶙h設(shè)立一個單獨(dú)的論壇來討論北極安全問題，積極推動北極軍事議題納入北極理事會日程之中，[31]俄羅斯在北極地區(qū)的影響將得以提升。

在努納武特因紐特自治運(yùn)動不斷發(fā)展的影響之下，北極在加拿大國家戰(zhàn)略中的重要性不斷提升。2009年7月，加拿大政府頒布《加拿大的北方戰(zhàn)略：我們的北方、我們的遺產(chǎn)、我們的未來》，其核心目標(biāo)是維護(hù)加拿大的主權(quán)和安全，防范北極地區(qū)非國家行為體所帶來的新安全威脅。[32]2019年9月，加拿大政府頒布《加拿大北極和北方政策框架》，確定了建立健康與充滿活力的加拿大北極和北方生態(tài)系統(tǒng)、以規(guī)則為基礎(chǔ)的北極國際秩序來有效應(yīng)對新的挑戰(zhàn)、恢復(fù)加拿大北極事務(wù)全球領(lǐng)導(dǎo)者的地位等八項主要目標(biāo)。[33]透過加拿大兩份官方政策文件可以看出，“主權(quán)和安全”在加拿大北極政策中占據(jù)核心位置。加拿大意圖通過北極環(huán)保行動、原住民社區(qū)建設(shè)等以塑造加拿大北極領(lǐng)導(dǎo)能力，實現(xiàn)保障北極和北方的主權(quán)與安全的根本目的。可見，美國、俄羅斯、加拿大三國均高度重視本國在北極地區(qū)的存在和安全，重視本國北極戰(zhàn)略利益的拓展，對于北極安全事務(wù)的戰(zhàn)略關(guān)注和軍事投入是巨大的，可能會造成在面對北極突發(fā)安全問題時反應(yīng)過度，引發(fā)過激行為，并造成彼此之間相互撕扯的局面；北歐五國的北極政策和行動深受美國的牽引和影響，經(jīng)常會被美國推到北極地區(qū)戰(zhàn)略競爭的旋渦之中，從而導(dǎo)致北極地區(qū)整體性安全關(guān)系的失衡以及安全合作難以有效開展。

(二)北極地區(qū)多重博弈阻礙安全治理機(jī)制的構(gòu)建

北極國家內(nèi)部、北極國家和非北極國家在北極安全利益訴求和安全實踐開展上差異明顯，北極地區(qū)的戰(zhàn)略博弈似有愈演愈烈的趨勢。2008年5月，美國、加拿大、俄羅斯、挪威和丹麥等北冰洋沿岸五國在格陵蘭島召開會議，并共同發(fā)表了《伊盧利薩特宣言》(Ilulissat Declaration)，宣稱五國承諾負(fù)責(zé)任地推動北冰洋的未來發(fā)展，并維持北極地區(qū)的和平與合作。[34]冰島、芬蘭和瑞典等三個非北冰洋沿岸國并未受邀參加會議，原住民組織也沒有被邀請參會?？梢哉f，北冰洋沿岸五國在北極地區(qū)事務(wù)及其治理上享有更具主導(dǎo)性和優(yōu)勢性的意愿和地位，其意圖的確立更加有利于沿岸國家的北極地緣政治經(jīng)濟(jì)框架和機(jī)制體系。實際上，三個非北冰洋沿岸國家的北極實力是不容小覷的，其對于北極事務(wù)及其治理是不可或缺的。冰島所累積的北極航運(yùn)方面的知識、技術(shù)和經(jīng)驗等，在適應(yīng)北極環(huán)境的迅疾變化，建設(shè)北極海運(yùn)、中轉(zhuǎn)、倉儲和信息服務(wù)一體化的物流中心等方面享有自身的靈活性與務(wù)實性。[35]芬蘭擁有北極海洋產(chǎn)業(yè)、航運(yùn)、氣象、礦產(chǎn)、環(huán)境等多領(lǐng)域領(lǐng)先的專業(yè)技術(shù)知識，在北極科研方面享有優(yōu)勢。[36]瑞典希冀憑借其累積的知識和資源，將瑞典塑造成具有吸引力、創(chuàng)新力和競爭力的北極國家，努力為北極的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。[37]北冰洋沿岸五國和三個非北冰洋沿岸國之間雖然有廣泛的共同利益，但源于實力差異所導(dǎo)致的力量失衡易引發(fā)議題主導(dǎo)權(quán)的爭奪，形成“核心成員”與“外圍成員”的身份和利益之爭，不利于北極國家之間發(fā)展意愿的聚合、治理行動的開展、機(jī)制體系的構(gòu)建。

北極國家一直努力凸顯其在北極事務(wù)中的地緣優(yōu)越性，排斥北極國家以外的行為體參與北極安全治理。2011年5月12日，北極國家發(fā)布《努克宣言》，并提出了非北極國家“必須承認(rèn)北極國家在北極地區(qū)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)”的“努克標(biāo)準(zhǔn)”，以此來約束非北極國家和國際組織參與北極事務(wù)。北極理事會奉行“排他性開放”的擴(kuò)容思維和模式，不斷增強(qiáng)北極地區(qū)國家和民眾的區(qū)域意識，營造“北極是北極國家的北極”的話語體系，[38]創(chuàng)設(shè)北極地區(qū)“域內(nèi)自理化”的地緣政治觀感和實踐，造成了域內(nèi)外之間明顯的地緣政治分界線。北極經(jīng)濟(jì)理事會亦奉行“排他性開放”的模式，議程設(shè)置和制度構(gòu)建等都被北極國家牢牢把控，非北極國家的權(quán)力份額和參與空間比較有限。2021年4月8日，美國參議院外交關(guān)系委員會推出《2021年戰(zhàn)略競爭法案》，其第六部分專門關(guān)注北極地區(qū)事務(wù)，認(rèn)為“北極軍事化”和“大國戰(zhàn)略競爭”是北極安全風(fēng)險的主要來源，強(qiáng)調(diào)提高美國的北極領(lǐng)導(dǎo)力，倡導(dǎo)建構(gòu)“美國領(lǐng)導(dǎo)下的北極國家共管北極”的治理體系，[39]也再度強(qiáng)化了北極地區(qū)“域內(nèi)自理化”的地緣政治分界線。從現(xiàn)實來看，這一分界線主要有兩個層面的影響：一是阻礙非北極國家深度參與北極安全合作，使得非北極國家的重要性無法得到實質(zhì)性發(fā)揮；二是域內(nèi)治理很可能會引發(fā)北極國家的利益紛爭與爭端激化，從而使得北極安全合作的功效大打折扣。隨著客觀環(huán)境的變化，區(qū)域治理范式無法適應(yīng)北極從低等級戰(zhàn)略區(qū)域轉(zhuǎn)為具有全球?qū)傩缘陌踩餐w的治理需求。

過去幾年，美國、俄羅斯等國積極增加在北極地區(qū)的軍事部署，開展具有指向性的軍事行動，北極安全對峙行為的密度和強(qiáng)度都在顯著上升，北極安全對峙態(tài)勢升級。[40]美國和俄羅斯的北極政策或官方表態(tài)透露出顯著的北極治理議題安全化、北極發(fā)展議題政治化的傾向，給北極地區(qū)帶來的影響和投射是明顯的。時任美國國務(wù)卿邁克·蓬佩奧2019年5月在北極理事會第11屆部長級會議上表示：“北極地區(qū)已成為權(quán)力和競爭的舞臺，我們正在進(jìn)入一個在北極進(jìn)行戰(zhàn)略接觸的新時代。”[41]蓬佩奧還公開表示美國反對“氣候變化是對北極的嚴(yán)重威脅”的這一說法，引發(fā)美國與其他北極國家在北極氣候變化問題上的意見差異公開化，直接導(dǎo)致北極理事會部長級會議自1996年成立以來首次未能達(dá)成共同宣言。2020年3月30日，美國戰(zhàn)略與國際研究中心(CSIS)發(fā)布《2050年北極大國競爭》報告，全面分析2050年之前俄羅斯和中國在北極地區(qū)可能的軍事部署和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，特別是認(rèn)為中國與俄羅斯兩國北極聯(lián)合發(fā)展的戰(zhàn)略部署，將對美國在北極地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力和存在感造成極大沖擊。強(qiáng)調(diào)美國必須加強(qiáng)在北極地區(qū)的外交和安全存在，提出有利于美國的北極安全倡議。[42]這導(dǎo)致全面戰(zhàn)略競爭的烏云籠罩在北極地區(qū)上空，進(jìn)一步攪動北極地區(qū)原本就已復(fù)雜多變的安全態(tài)勢和碎片分化的戰(zhàn)略局面。

(三)北極安全共同體的“松散化”和“碎片化”

我們生活在一個相互依賴的世界，相互依賴的一個很明顯的特征是“非對稱性”。[43](P11)“非對稱性”相互依賴之于已進(jìn)入戰(zhàn)略接觸新時代的北極地區(qū)，表現(xiàn)得更為顯著和復(fù)雜。盡管北極地區(qū)安全行為體在安全問題上有著諸多共同的利益訴求，但是其安全相互依賴確實是“非對稱性”的。這是因為北極安全問題正處于不同的議題領(lǐng)域相互交織、新舊安全問題都迅疾變化的新態(tài)勢階段。隨著北極地區(qū)“可接近性”的增加，該地區(qū)在地緣政治層面上的緊張局勢也在加劇。[44]囿于北極治理議題的廣泛性與北極理事會授權(quán)的有限性之間的矛盾，北極理事會在處理北極事務(wù)時往往是捉襟見肘。[45]北極地區(qū)現(xiàn)有的治理模式雖然對北極治理發(fā)揮了一定作用，但其“碎片化”和滯后性的特征明顯，難以滿足北極航道利用、安全維護(hù)、環(huán)境保護(hù)和公共衛(wèi)生等北極治理議題的現(xiàn)實需要。北極理事會、北極經(jīng)濟(jì)理事會、北極海岸警衛(wèi)隊論壇等北極地區(qū)現(xiàn)有的重要機(jī)構(gòu)間缺乏有效協(xié)作，北極域內(nèi)規(guī)則和制度供給能力不足的問題逐漸凸顯，[46]不能妥善處理北極地區(qū)的新安全問題，特別是在應(yīng)對新冠肺炎疫情等突發(fā)性公共衛(wèi)健問題時，北極地區(qū)現(xiàn)有的治理機(jī)制(機(jī)構(gòu))的弊端暴露無遺。

北極地區(qū)安全合作機(jī)制的缺失極大地阻礙了北極地區(qū)安全合作的深度開展。北極地區(qū)現(xiàn)有的治理機(jī)制大多是針對具體問題的，依據(jù)不同的議題領(lǐng)域而制定不同的規(guī)范，“松散化”的特征比較明顯，未能形成具有聚合力和統(tǒng)領(lǐng)性的治理機(jī)制，未能建構(gòu)綜合化、復(fù)合型的治理機(jī)制體系。北極地區(qū)治理機(jī)制的建構(gòu)大多是基于國家之間的宣言或無約束力的國際條約之上，具有明顯的“軟法性”特征。“軟法性”協(xié)議或條約的執(zhí)行性比較低，基本上依靠簽署國的國際道義來進(jìn)行自我約束，很難實現(xiàn)在深層次治理議題上的有效協(xié)商和深度合作。[47]北極安全問題的敏感性與脆弱性比世界其他場域表現(xiàn)得更為明顯。敏感性是指一國會在多大程度和多快速度上受到他國政策變動的影響。脆弱性是指行為體因外部事件強(qiáng)加的代價而遭受損失的程度。[43](P12-13)如前文所述，俄羅斯和加拿大兩國在北極安全問題上更具敏感性，北極安全戰(zhàn)略競爭和安全局勢演變對其國家安全的影響和沖擊更為直接；而其他的北極國家則不如俄羅斯、加拿大這么敏感，北極國家在北極安全事務(wù)上的敏感性和脆弱性是差異化的。北極地區(qū)安全博弈導(dǎo)致北極國家和非北極國家無法實現(xiàn)深度安全合作，構(gòu)建北極多邊安全合作機(jī)制的進(jìn)展緩慢，北極安全合作的領(lǐng)域和層次不能得到深入和拓展，北極安全體系更具脆弱性。北極地區(qū)的安全行為體，其行為體利益與群體利益之間的可交換程度比較低。北極安全共同體的互惠性的發(fā)散程度比較低，當(dāng)前的北極多元安全共同體是“松散的”，[48](P25)這不利于妥善處理北極安全新態(tài)勢下北極安全治理的新變化和新挑戰(zhàn)。

在新冠肺炎疫情全球蔓延的當(dāng)下，受疫情自身的特點(diǎn)、各國的政治體制和社會傳統(tǒng)、現(xiàn)實利益考量和大國間政治博弈等綜合影響，“新冠肺炎疫情將現(xiàn)存多邊或諸邊抑或全球或區(qū)域體系沖垮擊碎，世界各國以鄰為壑，甚至進(jìn)入?yún)擦謶?zhàn)爭”，新冠肺炎疫情將對世界格局造成“持續(xù)兩年左右的短期巨型沖擊”。[49]北極地區(qū)作為國際政治新疆域，由于其生態(tài)環(huán)境的先天脆弱性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源依賴性、居民健康的社會風(fēng)險性等，北極地區(qū)疫情應(yīng)對的阻礙頗多，成效不大，由此導(dǎo)致北極地區(qū)正經(jīng)歷新的安全問題。北極國家在病毒監(jiān)測、患者救治、數(shù)據(jù)共享、疫苗和防疫物資的協(xié)調(diào)以及人力配置等疫情防控中協(xié)作性和互操作性較低等問題持續(xù)凸顯出來。北極國家依據(jù)本國法律及政策治理其北極轄區(qū)的疫情，有關(guān)國際組織也出臺系列文件和實施行動以維持北極地區(qū)公共衛(wèi)生秩序，但是由于信息溝通和政策互動不及時，造成北極防疫資源的浪費(fèi)和防疫機(jī)制的重疊，導(dǎo)致北極疫情防控的成效有限。新冠肺炎疫情在很大程度上激化了北極國家之間原本就有的利益爭奪和關(guān)系裂痕，加劇了北極國家之間的不信任，降低了北極地區(qū)國際關(guān)系的和諧度。新冠肺炎疫情給北極原住民的身心健康帶來的沖擊是直接且深遠(yuǎn)的，特別是農(nóng)村地區(qū)和小型原住民社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常薄弱，比如缺乏比較迅捷的互聯(lián)網(wǎng)覆蓋，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和能源設(shè)備不足，導(dǎo)致疫情的數(shù)據(jù)搜集和共享工作難以迅速有效地開展。[50]北極原住民的高血壓、糖尿病、心臟病、肺結(jié)核等疾病的發(fā)病率通常比較高，原住民中的老齡人口受新冠肺炎疫情的沖擊極為明顯，疫情所帶來的并發(fā)癥增加北極原住民這一敏感群體的生存脆弱性，也會加深其族群認(rèn)同危機(jī)和誘發(fā)自殺問題，導(dǎo)致北極地區(qū)的社會問題日益嚴(yán)重。而且在新冠肺炎疫情的沖擊下，北極地區(qū)的民族/民粹主義、保護(hù)主義、孤立主義等思維與“逆全球化”思潮相互勾連的趨勢愈發(fā)凸顯，加劇北極地區(qū)安全秩序的不確定性和治理體系的碎片化，加劇了北極安全合作的現(xiàn)實困境。

四、北極安全合作的路徑選擇

國際社會需要選擇合理有效的路徑，改善北極安全合作的現(xiàn)實困境。改善北極安全合作困境的可行之路是：凸顯全人類在北極地區(qū)面臨的共同威脅，提升對安全維護(hù)的共同認(rèn)知；在國家間相互依存概念固化的基礎(chǔ)上，確立更大的共同體生存方式；探尋北極共享共建安全體制，建構(gòu)緊密型的北極多元安全共同體，不斷推動“北極命運(yùn)共同體”構(gòu)建的進(jìn)程。

(一)在塑造共同安全愿景的基礎(chǔ)上構(gòu)建北極安全認(rèn)知共同體

在全球化的世界里，安全是相互關(guān)聯(lián)的，[51]合作是基本生存方式，全球化時代的安全觀將是各行為體的共同安全。北極的氣候變化屬于“人類共同關(guān)注事項”，北極地區(qū)的氣候變化對全球氣候公共治理具有“牽一發(fā)而動全身”的影響，它必然應(yīng)成為全球氣候公共治理的重要議題之一。[52]北極地區(qū)安全行為體在北極地區(qū)所面臨的共同安全威脅在不斷增多，需要加強(qiáng)合作安全的意愿和政策實踐。合作安全旨在加深安全的相互理解，并拓寬安全的定義，即將軍事、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會等安全議題都囊括進(jìn)來。安全共同體的基礎(chǔ)是各行為體對北極安全威脅具有共同的認(rèn)知，樹立北極安全協(xié)同治理的目標(biāo)，對于北極安全合作的機(jī)制建設(shè)和未來走向有明晰的規(guī)劃。北極地區(qū)安全行為體需要樹立并貫徹“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的新北極安全觀，主動從全人類長遠(yuǎn)利益而非狹隘的國家短期利益出發(fā)，注重培養(yǎng)共同的北極安全關(guān)切理念，推動維護(hù)北極安全集體行動的開展，訴求北極共享安全未來。北極地區(qū)安全行為體需要在新北極安全觀的指導(dǎo)下，自覺提升“實施能力”，加強(qiáng)參與北極安全治理的能力建設(shè)。北極理事會與北約、國際海事組織、聯(lián)合國開發(fā)計劃署等之間加強(qiáng)密切合作，可緩解北極地區(qū)日益惡化的外交摩擦問題，[53]進(jìn)而可以維護(hù)北極地區(qū)的安全與穩(wěn)定。

北極地區(qū)愈發(fā)凸顯的全球性屬性決定了北極安全事務(wù)的有效治理離不開非北極國家的實質(zhì)性參與。北極理事會需要盡可能地放松“努克標(biāo)準(zhǔn)”，對觀察員所享有的權(quán)利和義務(wù)有一個明確的規(guī)定，不應(yīng)是約束限制，提供觀察員積極參與北極事務(wù)的平臺和機(jī)會。北極國家應(yīng)當(dāng)意識到，非北極國家參與北極安全事務(wù)可以在很大程度上調(diào)和北極國家彼此之間的博弈和競爭，有助于北極地區(qū)秩序的向好發(fā)展。非北極國家能夠增強(qiáng)參與北極安全事務(wù)之能力建設(shè)，實質(zhì)性參與北極安全事務(wù)，并成為應(yīng)對北極挑戰(zhàn)不可或缺的力量。北極國家和非北極國家需要在遵循《北極搜救協(xié)定》原則的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)國內(nèi)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制與國際聯(lián)合搜救機(jī)制的聯(lián)動與協(xié)作，促進(jìn)北極搜救合作和構(gòu)建良好的北極搜救秩序。北極各安全行為體應(yīng)加強(qiáng)在北極塑料污染綜合治理上的全方位合作，尋求操作性更強(qiáng)的綠色能源解決方案，促進(jìn)北極藍(lán)色生物經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展；搭建更為實際可行的北極科技合作平臺，建立完善北極科技共享數(shù)據(jù)庫，不斷深化北極科技合作；強(qiáng)化北極共同安全的現(xiàn)實和愿景，構(gòu)建北極安全認(rèn)知共同體，奠定北極安全合作的意愿基礎(chǔ)。

(二)在深化多元和多邊合作的基礎(chǔ)上構(gòu)建北極安全合作機(jī)制

北極安全合作需要建立安全合作機(jī)制，該機(jī)制主要包括北極安全協(xié)調(diào)機(jī)制和北極安全信任機(jī)制。北極安全協(xié)調(diào)機(jī)制不涉及參與主體的核心利益，所有參與主體都有權(quán)參與安全事務(wù)決策。由于大國在北極安全合作中的核心地位，在北極安全協(xié)調(diào)機(jī)制中要注重大國間協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。特別是美國、俄羅斯、加拿大三國在制定本國北極政策和開展北極實踐的過程中，應(yīng)當(dāng)尊重其他國家的發(fā)展和戰(zhàn)略需求，在謀求本國北極戰(zhàn)略空間的同時，遵循北極地區(qū)事務(wù)發(fā)展和治理的規(guī)則和規(guī)范，不過于擠壓其他國家的戰(zhàn)略空間，包容其正當(dāng)合理的利益追求；努力增強(qiáng)本國行動和地區(qū)合作的合法性和可行性，推動北極安全治理的集中性和有效性，建立一種更具內(nèi)聚性的北極地區(qū)新型大國協(xié)調(diào)機(jī)制。北極地區(qū)的安全合作是一種“多元多邊的合作”，這是基于普遍行為原則和多邊制度主義基礎(chǔ)上的合作模式，從整體的角度即從地區(qū)或全球角度強(qiáng)調(diào)多邊制度模式，考慮國家間的互動方式，尤其是考慮制度性因素對國家間互動產(chǎn)生的影響。[54]在出現(xiàn)安全問題的時候，北極安全協(xié)調(diào)機(jī)制能起到緩沖作用，并推動有效磋商的開展。

北極安全信任機(jī)制可以強(qiáng)化規(guī)范，克服成員之間的利益分歧，從而有助于北極安全共同體的建設(shè)。北極安全信任機(jī)制的構(gòu)建需要發(fā)揮北極理事會和北極海岸警衛(wèi)隊論壇的積極作用。北極理事會海洋環(huán)境保護(hù)工作組(PAME)正在推動制定一項海洋廢棄物區(qū)域行動計劃，協(xié)調(diào)北極國家在北極生態(tài)環(huán)保方面的意愿和行動，致力于減少海洋廢棄物對北極地區(qū)海洋生物、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生和社會安全等方面的影響。[55]俄羅斯擔(dān)任北極理事會2021—2023年輪值主席國的一個重要任務(wù)目標(biāo)是，致力于追求北極地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的負(fù)責(zé)任治理，提升北極理事會在北極國際合作中的主體地位，加強(qiáng)與北極理事會觀察員的對話和互動，促進(jìn)觀察員有意義和均衡地參與北極理事會的活動。[56]北極海岸警衛(wèi)隊論壇則致力于增強(qiáng)內(nèi)部利益協(xié)調(diào)，提升自身的行動力；加強(qiáng)與北極理事會及其附屬機(jī)構(gòu)的工作協(xié)調(diào)，特別是加強(qiáng)與緊急預(yù)防、準(zhǔn)備和回應(yīng)工作組(EPPR)的互動合作，積極建立應(yīng)對突發(fā)事件的信息共享和風(fēng)險評估機(jī)制；加強(qiáng)與北極安全部隊圓桌會議(ASFR)和北極/北方國防部長會議之間的北極安全對話和行動協(xié)作。

(三)在凝聚北極安全共識的基礎(chǔ)上推進(jìn)北極安全行動共同體

規(guī)范既具有建構(gòu)認(rèn)同的作用，又具有規(guī)定國家行為的功能。[57](P6)在國際變局時代，北極地區(qū)安全行為體需要建立合理有效的安全合作機(jī)制規(guī)范，以此推動北極多元安全共同體的構(gòu)建。北極地區(qū)安全行為體應(yīng)該尊重彼此的獨(dú)立和領(lǐng)土主權(quán)完整，承認(rèn)彼此在北極地區(qū)的利益訴求，尊重彼此的發(fā)展差異。各國在北極安全機(jī)制中享有平等地位，大國的利益得到滿足，小國的關(guān)切也需得到尊重。協(xié)商解決北極安全事務(wù)的各種挑戰(zhàn)，北極安全各議題可以尋求到切實的解決路徑，北極地區(qū)的安全維護(hù)需要北極地區(qū)安全行為體磋商意愿的加強(qiáng)和磋商行動的廣泛開展。國際社會需要更高層次和更寬廣視角獲得對北極事務(wù)及其治理更具全局性的理解，需要各方通力合作以推動北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。各方積極整合北極安全治理的理念和意愿，豐富北極安全合作的渠道和方式，提升北極安全合作的積極效應(yīng)，促進(jìn)北極地區(qū)的多層融通、多元合作、多域協(xié)和。

觀念(concept)一般是指主體對客體以及主體間的認(rèn)知和信念。[58]北極地區(qū)安全行為體應(yīng)當(dāng)樹立一種共同安全、合作安全的觀念，并開展安全實踐。北極地區(qū)的安全問題事關(guān)國際社會的共同安全，北極地區(qū)安全行為體盡管安全利益訴求多元，但在北極面臨的安全威脅卻是緊密相連的，各行為體需積極樹立北極安全命運(yùn)共同體理念，并將其付諸實踐。北極安全從本質(zhì)上看是一種包容性安全，各國的差異性和多樣性應(yīng)成為北極安全合作的活力和動力，包容性多邊主義和多元性安全合作在北極地區(qū)的現(xiàn)在和未來是極為需要的。北極地區(qū)安全行為體需要在尊重和保障彼此核心利益的前提下，以更加包容和理性的態(tài)度推進(jìn)北極安全治理；在相互依賴和戰(zhàn)略信任增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和云計算等高新技術(shù)手段，開展廣泛協(xié)作，以便切實保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境，妥善應(yīng)對疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)；充分發(fā)揮“冰上絲綢之路”的經(jīng)濟(jì)帶動作用，增強(qiáng)北極與歐洲、北美、東亞等地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)動和互促發(fā)展，促進(jìn)北極經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。[59]

(四)在完善北極治理體系的基礎(chǔ)上建構(gòu)“北極命運(yùn)共同體”

北極地區(qū)各行為體應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)“北極命運(yùn)共同體”理念，構(gòu)建“北極命運(yùn)共同體”機(jī)制，開展“北極命運(yùn)共同體”實踐?！懊\(yùn)共同體”是一種旨在應(yīng)對人類共同挑戰(zhàn)的全球價值觀和共生觀。[60]鑒于北極地區(qū)場域特征的特殊性，“命運(yùn)共同體”理念之于北極事務(wù)及其治理，明顯區(qū)別于“域內(nèi)自理化”等強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實主義權(quán)力觀的地緣政治理念，提倡以協(xié)商的方式來緩和北極現(xiàn)有爭端，訴求北極善治的實現(xiàn)與北極共同命運(yùn)的未來；與強(qiáng)調(diào)國家主義的“域內(nèi)自理化”和“排他性開放”的理念不同，提倡北極地區(qū)深度合作的現(xiàn)實必要；作為新型國際關(guān)系的目標(biāo)指向，“命運(yùn)共同體”承認(rèn)主體間的發(fā)展現(xiàn)實差異，強(qiáng)調(diào)的是一種互利共生、合作共贏的新理念?！氨睒O命運(yùn)共同體”對于北極事務(wù)發(fā)展來說，既是一種全新的北極治理規(guī)范，又是一種全新的北極治理實踐，是一種責(zé)任建設(shè)、利益分配與價值塑造的理念與實踐進(jìn)程。

北極地區(qū)行為體追求互利共贏的目標(biāo)，在承擔(dān)國際道義的前提下開展北極實踐，“確保和拓展共同利益，保護(hù)國際空間利益，強(qiáng)化多維多向合作進(jìn)程”，[61]為推動北極善治做出實質(zhì)努力。北極國家在北極安全事務(wù)上是相互依賴、彼此需要的關(guān)系，美國、俄羅斯、加拿大在開展北極安全實踐時需要平等對待北歐五國，北極八國形成聚合態(tài)勢。北極國家與非北極國家形成協(xié)同參與北極事務(wù)及其治理的局面，突破“努克標(biāo)準(zhǔn)”和“域內(nèi)自理化”的局限。北極理事會、北極經(jīng)濟(jì)理事會、北極海岸警衛(wèi)隊論壇、北極大學(xué)、巴倫支—?dú)W洲北極理事會等北極地區(qū)現(xiàn)有的重要機(jī)構(gòu)間建立信息交流和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，在條件允許的前提下可定期召開決策層之間的碰頭會，相互知悉彼此的近期工作安排，以便在工作開展中實現(xiàn)行動互助，提升協(xié)同效應(yīng)；北極地區(qū)各原住民團(tuán)體、國際組織、科學(xué)家群體、企業(yè)等積極主動擴(kuò)大交流與合作，建立健全戰(zhàn)略和政策對接機(jī)制，豐富拓展北極戰(zhàn)略協(xié)作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。北極地區(qū)行為體需要真正確立權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的意識和政策，強(qiáng)化兼容并包、開放有序、合作共贏的“北極命運(yùn)共同體”理念與實踐，致力于優(yōu)化和提升北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)多元性、文化完整性、社會和諧性以及發(fā)展可持續(xù)性；加強(qiáng)北極原住民社區(qū)特別是偏遠(yuǎn)和農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高醫(yī)療衛(wèi)生水平，改善住房飲水條件，助力原住民能夠更好地適應(yīng)北極地區(qū)自然和社會環(huán)境的新變化；充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云存儲、物聯(lián)網(wǎng)等新信息技術(shù)手段，增強(qiáng)北極地區(qū)事務(wù)發(fā)展和治理體系的現(xiàn)代化和數(shù)字化。北極地區(qū)行為體應(yīng)努力培養(yǎng)和不斷推進(jìn)北極地區(qū)的復(fù)原力和共生力建設(shè)，增強(qiáng)北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、生態(tài)、教育和科技等多領(lǐng)域的韌性和耐性，降低北極事務(wù)的政治性和競爭性，提升北極治理的包容性和協(xié)同性。北極地區(qū)增強(qiáng)復(fù)原力建設(shè)以妥善應(yīng)對各種突發(fā)性安全危機(jī)和挑戰(zhàn)，北極地區(qū)增強(qiáng)共生力建設(shè)以真正聚合北極惠益共享的意愿和實踐?？傊?，北極地區(qū)在北極多元安全共同體的基礎(chǔ)上構(gòu)建“北極命運(yùn)共同體”，進(jìn)而實現(xiàn)北極善治。

五、結(jié)語

隨著世界安全態(tài)勢的新變化和全球氣候變暖的加劇，北極地區(qū)安全領(lǐng)域、行為主體、治理范式和發(fā)展愿景等都在發(fā)生著顯著變化，北極安全的內(nèi)涵一直處于不斷延展深化的過程中。北極安全問題并不僅僅是指現(xiàn)有的存在性威脅，更主要的是那些潛在性威脅。潛在性威脅不易把控，且復(fù)合化程度很高，對于北極安全的影響深刻。北極安全是一個內(nèi)涵廣泛且在不斷拓展的概念和實踐。當(dāng)前的北極地區(qū)處于新舊安全問題交疊、競爭與合作并存、共同命運(yùn)不斷凸顯的戰(zhàn)略接觸新時代。北極安全問題受到安全理念差異、安全利益博弈、安全機(jī)制碎片等方面的影響和束縛，北極安全合作面臨諸多現(xiàn)實困境。北極多元安全行為體需要為促進(jìn)北極安全合作、提升北極治理積極效應(yīng)而做出切實的努力。北極多元安全行為體需培養(yǎng)相當(dāng)程度的共同體認(rèn)同，形成緊密的經(jīng)濟(jì)相互依存關(guān)系和社會聯(lián)系，努力擁有廣泛的共同利益、共同責(zé)任和高度的相互信任以及對和平的可靠預(yù)期；在共同安全、合作安全觀念的促動下，有效開展協(xié)作性安全實踐，全力構(gòu)建北極多元安全共同體。在北極安全態(tài)勢多維變遷的情勢下，中國需要全力提供北極安全合作所需的公共產(chǎn)品和實踐方案，與北極多元安全行為體一道構(gòu)建以共贏為目標(biāo)的多層次北極合作框架，積極推動北極地區(qū)的包容性多邊合作和制度化進(jìn)程，推動北極多元安全共同體走向“北極命運(yùn)共同體”。