甘肅省煤炭資源型城市綠色轉型發展研究

□文/賈明霞 張娟娟 高家祥

（隴東學院經濟管理學院 甘肅·慶陽）

［提要］甘肅省煤炭資源的大規模開采和利用為經濟社會發展做出巨大貢獻，但是煤炭資源的開采也造成生態環境的破壞。本文結合甘肅省煤炭資源型城市實際情況，提出以綠色政策促進產業升級發展、在新發展理念下推動生態環境轉變、加大人才引進力度、加大政策扶持和激活煤炭資源型城市經濟活力等對策建議。

改革開放以來，甘肅省產業結構擺脫了改革開放以前“農業基礎薄弱，工業大而全，第三產業發展嚴重滯后”的局面，并且取得了實質性的進展，使甘肅省產業結構向優化和升級的方向發展，在此期間，甘肅省經濟發展不斷實現歷史突破。就全國而言，資源型城市在經濟發展過程中普遍存在著水資源破壞、地質災害嚴重、土地利用率低、土地大量占用、“三廢”大量污染等生態問題。因此，尋找煤炭資源型城市綠色轉型發展對解決上述問題具有現實意義。

一、甘肅省煤炭資源型城市綠色轉型發展的必要性

（一）開發技術落后導致資源和環境破壞嚴重。中國工業化進程起步較晚，基礎科學研究底子相對薄弱，科技積累不足，使得在資源型城市的建設和發展過程中，所采用的技術相對傳統落后。在資源的開采方面，大都采用的是西方國家淘汰下來的技術，對環境造成較為嚴重的破壞。在資源的開發方面，由于技術的限制，早期資源開發企業并不能對開采出的資源原料進行深加工，往往將開采出來的原材料直接出售給下游企業，或者只能進行簡單的提煉加工，為下游產業提供初級產品，不僅利潤微薄，而且往往對環境的破壞性最為嚴重，這樣的資源開發型企業沒有自身的核心技術，在市場上的議價能力也相對較弱，雖然開采規模不斷擴張，資源開采鼎盛時期的收益迅速增加，但卻面臨資源逐漸衰竭和環境破壞的巨大潛在壓力。

（二）企業逐利嚴重，資源利用率低、消耗大。資源型城市的建立和發展都是建立在對資源的開發基礎上的，而資源開發型企業又往往面臨著前期投入大、投資回報期較長的問題。企業天然的逐利性就會驅使其從事獲利較快的資源開采和初級加工業務，而忽視對技術研發的投入，從而盡快收回投資成本。在對資源的開發和利用過程中，企業只對品質好的原材料進行加工生產，而對品質較差、加工工藝復雜、加工成本高的原材料直接丟棄，這樣對原材料粗放式的利用，雖然降低了成本，但隨之降低的還有對資源的利用效率。資源城市的主導產業是以能耗資源為基礎，產業規模擴大發展會加劇對資源與能源的消耗，進而加劇資源的浪費水平。對于資源豐富的城市來講，低成本投入擴大了高能耗產業規模，隨著邊際效率遞減的影響，保持經濟快速增長的方法就必然是資源的日益浪費。

（三）新發展理念下資源型城市綠色轉型的現實需要。2015年10月29日中共十八屆五中全會閉幕式中首次提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，甘肅省煤炭資源型城市應用新發展理念，可以主動作為，提前布局，同時也體現出系統性，能源、住建、自然資源以及文旅等各部門全面貫徹綠色生態建設理念，共同發力，互為支撐，推進產業轉型升級，形成能源經濟、現代煤化工、高端裝備制造、現代物流、全域旅游等多元發展、多極支撐的現代化產業體系。

二、甘肅省煤炭資源型城市發展現狀及存在的問題

（一）甘肅省煤炭資源型城市發展現狀

1、經濟發展增長緩慢。由于甘肅省資源型城市受國家宏觀調控的影響，第三產業以及高新技術產業雖對依托資源進行發展的相關產業進行輔助，但所占比例較小，而當資源出現枯竭，資源優勢遞減時，城市發展的速度開始下降，有時甚至會出現負增長的狀況，如甘肅省華亭市地區生產總值近5年具體變化見表1。（表1）

表1 2015～2019年華亭市地區生產總值變化表

由表1可知：2015年華亭市地區生產總值402，890萬元，較上年增長4.3%，2016年華亭市地區生產總值433，398萬元，較上年增長5.0%，2017年華亭市地區生產總值494，246萬元，較上年增長5.8%，2018年華亭市地區生產總值496，841萬元，較上年出現負增長的狀況，2019年華亭市地區生產總值651，281萬元，是近5年生產總值最高，較上年增長4.1%，華亭市地區生產總值除去2018年出現負增長，其余雖在增長，但是增速較為緩慢，增長速度較往年最快也只增長了4.1%。

2、生態環境破壞且修復較難。隨著工業化進程的加快，大量工業廢水、廢渣、廢氣的產生，對資源型城市生態環境造成嚴重破壞。甘肅省資源型城市以發展傳統工業為主，以增加產量、獲取更高利益為宗旨，忽視了對自然生態環境的保護。再加上生產技術水平受限，尚不具備較為科學先進的技術，資源利用效率不高，污染處理上力度不夠等因素都造成了對生態環境的破壞。從目前來看，白銀市、玉門市、蘭州市紅古區等資源枯竭型城市的生態環境問題極為嚴峻，在較長時間里，這些地方政府生態環境保護上存在責任缺失，在一味追求經濟效益的過程中，對生態環境的保護視而不見，走的是一條“先污染，后治理”的發展道路，對環境的影響嚴重。

3、煤礦建設周期長，對市場反應滯后。隨著國民經濟發展速度的變化和經濟增長方式的轉變，煤炭市場需求必然呈現周期性和階段性變化的特點。一般說來，在市場機制的自發調節下，煤炭需求旺盛時煤礦建設規模較大，而煤炭需求萎縮時煤礦建設規模較小。然而，一個礦區的開發建設，需要經過地質勘探、礦區規劃、礦井與單項工程設計、施工準備和建設施工等階段，建成一個資源條件中等的千萬噸級大型井工礦區，通常需要較長的建設周期，因而當市場形式發生逆轉時，容易造成煤炭供應能力過剩或不足的局面。

4、煤炭生產和消費對生態環境影響嚴重。從煤炭消費來看，中國大氣中90%以上的二氧化硫，70%的二氧化氮、一氧化氮等混合物，71%的一氧化碳和60%的煙塵以及82%的二氧化碳都來自燃煤排放，是煙塵、酸雨和溫室氣體產生的主要根源。近年來，因煤炭資源大規模開發利用導致的生態環境問題引起了國際社會的廣泛關注和中國政府的高度重視，面臨的國際國內壓力也越來越大，隨著氣候變化框架條約的實施和中國環境保護力度的加大，將對甘肅省煤炭生產和消費總量產生深遠影響。

（二）甘肅省煤炭資源型城市發展存在的問題

1、產業結構不盡合理。甘肅省煤炭資源型城市的產業鏈發展處于附加值低的環節，產業信息技術管理水平低，產業的社會經濟效益低，并且產業發展之間關聯度大，配套技術產業的依附性強，產業組織的所有制結構單一，國有和全民所有制占絕對主導地位，導致產業競爭力弱、效率低，陳舊的制度制約經濟的活力。近年來，白銀市培育了一些新的主導產業，但新產業在城市經濟中的比重較小，經濟增長依賴傳統產業的格局并沒有發生很大變化。目前，礦業產值仍占白銀市工業產值的40%，如果將礦業和礦產品加工業一起計算，這一比例高達84%。

2、生態環境破壞嚴重。由于特殊的自然條件、經濟結構和布局，對自然生態環境“高能耗”，造成各城市大氣、水等環境污染逐年加重。水土流失、礦區土地與生態破壞、土地鹽漬化與沙漠化等危害非常突出。近年來，在生態環境整治方面雖然做了許多工作，但由于粗放型增長方式沒有得到轉變，致使靖遠、環縣和華亭等煤炭型城市生態環境日趨惡化，由此引發和加劇了多種社會、經濟矛盾。日益短缺的水土資源正在被污染、破壞，嚴重影響經濟可持續發展和社會安定。

3、人才資源不足。煤炭資源型企業的勞動力除了從外部轉移的專家、管理人員和技術人員外，大部分來自農村，受教育程度普遍較低，就業技能單一，而且煤炭企業管理人員、技術人員和一線有經驗的工人流失嚴重，高學歷的畢業生又不愿到煤炭企業工作，企業人才嚴重缺乏，由于缺乏專業人員，一些煤井不繪制采掘工程平面圖和通風系統圖，采區和采掘工作面無設計，不編制采掘工作業計劃和作業規程等一系列不安全行為，很容易導致發生礦井坍塌等危險事故。

4、綠色轉型發展意識不高。煤炭資源枯竭型城市轉型是牽一發而動全身，是城市自身發展的“自我揚棄———自我改善——自我創新”的過程，城市轉型是一個復雜的系統性工程，其內部不僅僅包括產業結構的轉變、技術的革新，還包括城市居民思想觀念的轉變等，城市轉型可謂是一場深刻的經濟社會和思維觀念的變革。近些年，中國大多數資源枯竭型城市已經認識到加快城市轉型的必要性，并且積極在行動上推進轉型實踐，比較有代表性的城市如鄂爾多斯、焦作等，其在城市轉型上取得了一定的成效，并為其他煤炭資源枯竭型城市轉型提供了寶貴的經驗借鑒。但不可否認的是，甘肅省靖遠縣、環縣、華亭市等煤炭資源型城市雖也有轉型實踐，但整體上的轉型水平層次較低，也缺乏對綠色轉型發展的認識，所導致的結果是不利于煤炭資源枯竭型城市的綠色轉型發展。

5、資源型經濟模式單一。甘肅省煤炭資源型城市為國民經濟的發展做出的重大貢獻是以犧牲自身的可持續發展能力和生態環境為代價的，結果是煤炭資源型城市形成以外延式增長為特征的單一資源開采的資源型經濟模式。在計劃經濟體制下，其單一的資源型經濟模式產生的各種問題和矛盾被隱性化了，城市發展的自組織功能被削弱。在向市場經濟轉軌過程中，這種資源型城市經濟模式固有弊端凸顯，大規模、高強度、群體化的資源開發對自然資源和生態環境造成嚴重破壞。

三、甘肅省煤炭資源型城市綠色轉型發展建議

（一）以綠色政策促進產業升級發展

1、實施綠色投融資政策，促進甘肅省煤炭資源型城市傳統產業鏈改造升級。在綠色金融與產業優化升級方面加強探索，完善綠色金融工程項目質量標準問題以及評估辦法。加大產學研力度，利用政府出資、金融市場融資、民間籌資模式，加大科技發展創新投入，推動產業鏈條向低碳生產方式轉型，向產品附加值高的一端延伸，實現傳統優勢產業增值升值，在提升產業鏈條增值的同時，盡可能延長產業鏈，走循環經濟建設之路。

2、完善綠色政策，促進創新要素集聚。在進一步收緊生態環境保護紅線的基礎上，出臺禁止“一刀切”的措施，增強政策的可操作性。對甘肅省煤炭資源型城市的戰略性新興文化產業、現代服務業、環境友好成長型企業，加大扶持力度，堅持優化服務與嚴格監管并重，引導員工激勵和約束懲戒并舉，為企業通過綠色經濟發展創造一個良好的外部市場環境。加快公共科技服務平臺建設，為綠色創新企業提供技術和信息支撐，加強與科研院所和高校的合作，加快科技成果轉化，形成有利于新成果產業化的新機制，實現技術經濟無縫化、創新產品無縫化、項目化和市場化。

（二）在新發展理念下推動生態環境轉變。甘肅省面臨著資源銳減和生態環境破壞的問題，隨著宏觀經濟下行、煤價斷崖式下跌，甘肅省煤炭資源型城市與全國煤炭資源型城市一樣，遇到前所未有的困難。根據這些問題，省委省政府應全面貫徹新發展理念，深刻領會“綠水青山就是金山銀山”的精髓要義，聚焦“高碳資源、低碳利用”，強化“綠能生金、以綠增金”，堅持滿足人民美好生活需要這一工作中心，以激活招商帶動、創新驅動兩大動力引擎，力圖打造政治生態、經濟生態、自然生態三個“綠水青山”，更應推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”同步，實現創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念。根據這一戰略思路，甘肅省要扎實推進生態經濟化、經濟生態化，實現環境由“治理臟亂差”向“更加潔凈美”的提升，力求成功將昔日的黑灰“煤城”改造為山清水秀、移步見景的生態“美城”。

（三）確立“科教興煤”戰略。煤炭科技創新的關鍵是人才，人力資源是一個國家、一個企業擁有的唯一持久的競爭優勢。甘肅省必須強化人才引進機制，通過產學研合作模式引進研究院和高校的經營管理人才、專業技術人才，并將各行業的學科帶頭人、專家和學者編入人才庫，通過管理和建立人才庫，更好地發揮人才集聚效應。除此之外，甘肅省必須出臺人才引進激勵政策，充分利用“高層次人才特殊支持計劃”和“百人計劃”提升工程等政策，從而引進國內外高層次人才，充分落實人才獎勵機制，如在子女入學、落戶、住房等生活和工作條件方面給予實際優惠，使甘肅省煤炭資源型城市的綠色發展吸引一批專業領軍人才的加入。

（四）政策性反哺，“撬動”煤炭資源型城市轉型升級。資源型城市的產業發展很大程度上來自于投資的拉動效應，地方財政收入的重要來源也是外來投資，但由于“區位鎖定”的原因，甘肅省煤炭資源型城市在與其他城市吸引外資的競爭中處于劣勢地位，因此要吸引外來投資者的目光，可以適當提高其投資回報率，給予適當的投資優惠，以此達到招商引資的目的；對于第二產業和第三產業中環境污染少、科技含量高、附加值高的戰略性新興產業也應給予適當的稅收優惠；為助推甘肅省煤炭資源型城市產業結構的綠色升級，必須充分發揮政府“看得見的手”的管理職能。

（五）激活煤炭資源型城市經濟活力。甘肅省煤炭資源型城市面臨著市場活力缺乏的問題，在這一狀況下，其產能、要素應盡自己可能地轉由具有較強市場競爭能力的經濟體去配置，即資源型城市的傳統企業被競爭力強的企業兼并。甘肅省煤炭資源型城市經濟活力的激活可用以下兩種方式實現：一是加快培育壯大現代服務業，應用現代的服務技術和經營方式對傳統服務業進行改造，加大力度發展物流配送和連鎖經營；支持老商業品牌和服務品牌企業發展，把大眾化餐飲作為餐飲業發展的基石，全面提高餐飲住宿行業的服務管理水平和服務質量；加快培育具有現代特征的金融、商務、物流、會展等具有創意性和發展前景的服務產業，打造一批鋁基新材料、煤化工合成材料、特色農產品等產業聚集地，并著力打造一批可提供公共技術的研究發展平臺，并依靠城市的教學條件，建立一個科技公共服務平臺，如工業技術研究所、企業技術研發中心與實驗室，促進科學技術服務和企業之間的聯系，促進工業設計和工業化的科技成果實現。二是蘭州市紅古區作為蘭州市新材料產業基地，又有地處省會城市蘭州，擁有各大高校人才和技術的便利，要大力發展新興產業、碳基產業、鋁基產業。對于碳基產業，要通過引進吸收的焦爐煤氣聯產甲醇、甲醇制烯烴、甲醇制芳烴、煤焦油深加工等綜合利用技術，采取新型大規模粉煤氣化技術、大型甲醇合成技術、甲醇制烯烴、甲醇制芳烴等工藝，生產甲醇、苯、和烯烴及其下游產品，用于下游精細化工新材料，形成一體化碳基新材料生產基地，以達到在煤化工行業內實現去產能、煤資源循環綜合利用，生產高附加值的碳基新材料作為產業轉型升級的戰略目的。