江蘇自貿區高質量發展探究

□文/王菲漾 陳利馥 李夏玲

（江蘇理工學院商學院 江蘇·常州）

［提要］自2019年至今，江蘇自貿區已設立2年有余。三大片區堅定落實創新驅動，深化產業結構調整，積極與國際平臺接軌。本文基于江蘇自貿區2020年經濟發展現狀，概括各片區復制、發展貿易便利化方面的各項經驗，分析江蘇自貿區高質量發展下在人才、貿易便利化、經驗的復制推廣、數字金融轉型、法律結構、產業結構等方面遇到的問題，并提出相應建議。

江蘇自貿區的高質量發展是指各片區針對自身實際狀況，利用區域差異實現經濟錯位發展，并進行資源合理整合和配置，全面釋放經濟創新活力，從而創造出一個可復制、可推廣的自貿區經驗。以智慧經濟為基礎，以高附加值產品為核心，促進工業轉型升級，優化企業營商環境，主動對接國際標準，打造國際交流平臺，以達到完成現代化經濟體系改造、供給側結構性改革根本目標。在自貿區建成兩年多時間里，南京、蘇州、連云港三大片區有了顯著的成績：引領全省經濟發展；新支柱企業云集；推出150多項創新制度，其中87項制度為全國首創等。總體來看，江蘇自由貿易試驗區碩果累累，但在此期間仍暴露出眾多亟待解決的問題。本文分析現行情況下自貿區需要面對的痛點、難點，以期進一步發揮改革開放“試驗田”作用。

一、江蘇省經濟發展現狀

2020年，江蘇自貿試驗區新增市場主體總計4.1萬家，包含471家外資企業。全省貨物進出口4.45萬億元，江蘇自貿區完成進出口總額達5，630.5億元，占全省9.7%；江蘇實際使用外資達283.8億美元，自貿區實際使用外資共22.9億美元，占全省12.7%。南京自貿區新增注冊企業1.4萬多家，其中外資企業達90余家，實際使用外資14.75億美元，進出口總額達79.2億美元。蘇州自貿片區以全國自貿區2.78%的面積，為全國自貿區貢獻了約4%的實際利用外資（約為9.8億美元）和10%的進出口總額（約為4，700億美元）。連云港片區以全市2.7‰的面積，貢獻了25%的實際利用外資（約為2.02億美元），18%的外貿進出口（約為30.37億美元），16%的新增市場主體（約為5，700家）。（圖1）

圖1 江蘇自貿區各片區實際利用外資占比圖

在貿易便利化方面，江蘇自貿區實行“單一窗口”及“證照分離”制度，在外商投資準入管理模式方面則實施“準入前國民待遇加負面清單”政策。各片區在經驗復制方面的部分細節詳情見表1。（表1）

表1 各片區在經驗復制方面部分細節詳情一覽表

二、江蘇省自貿區發展存在的問題

（一）中高端人才缺乏，城市人才流入一線城市情況凸顯。在促進制度創新，推動傳統產業轉型升級，大力發展高新技術產業和戰略性新興產業的過程中，高級人力資本短缺的情況愈發明顯。創新驅動實質是人才驅動，科技創新最重要、最核心、最根本的是人才問題。各方面的轉型已進入新階段，人才需求由量轉質。高層次人才對自貿區建設的重要性不言而喻。

三個片區皆以引進高技術力、高創新力、具有一定國際視野的復合型人才為主。如南京片區圍繞“4+4+1”現代產業體系建設自貿區科創生態，在先進制造業、先進服務業、未來產業方面人才緊缺。《南京市2020年度八大產業鏈緊缺人才需求目錄》所示，南京全行業人才緊缺指數TSI整體呈上升趨勢，部分月份TSI值超過1，意味著人才供不應求。在收集到的4，422份企業樣本中，本科學歷比例最高，占54.6%，大專及以下學歷占18.9%，碩士學歷占25.2%，博士及博士后占1.3%。具有技工等級的人員中，技師與高級技師較少，分別占樣本總量的13.5%與5.2%。48.2%的企業表示人才存在不同程度的缺乏，其中44%的企業缺少專業技術人才，23%的企業缺少經營管理類人才，16.4%的企業缺少技能操作性人才。軟件和信息服務產業人才緊缺指數最高，達23.9%。65%的企業表示將在未來一年內增加員工人數。蘇州片區在生物醫藥和新型醫療器械產業需要獨立研發或具有市場營銷經驗的人才；連云港片區則更需要航運物流和國際貿易方面的創新人才。而對于關鍵技術環節的創新發展而言，僅僅引入個人是不夠的，更要引進團隊來增強行業實力。而且，如何抵擋周邊自貿區存在的“虹吸效應”，防止中高端人才進一步流入上海、浙江等發達地區是江蘇自貿區需要重點關注的另一個人才問題。

（二）貿易便利化受限。在貿易便利化方面，各片區借鑒前人經驗，借助“單一窗口”等制度并融合本土特色，收獲豐碩成果，并在眾多領域獲評試點最佳實踐案例。同時，通過完善“準入前國民待遇選擇”的外商投資準入管理模式，加上不斷縮減負面清單條例，進一步開放市場。但在這種情況下，政府監管凝聚升級速度不及開放市場領域的速度，以至于管理審批服務與實際事務報批進度之間存在一定的滯后性，且部分事前審批較嚴，審批過程手續較多，片區內部分行業依舊存在“準入不準營”隱形壁壘。此外，江蘇自貿區與國際先進水平，如美國、新加坡、荷蘭鹿特丹港相比仍存在不小差距。

（三）經驗可復制、可推廣存在阻力。在設立江蘇自貿區的這兩年里，各片區在制度創新方面都有了喜人的成績，為促進全面深化改革，擴大開放探索新途徑，積累新領域提供了不竭動力。但是，在制度創新可復制可推廣方面存在阻礙。首先，我國疆域遼闊，不同地區的傳統習俗、地貌特征、經濟基礎及產業結構特點等都有所不同，貿然借鑒創新制度，實際結果可能將違背初衷。其次，部分片區的政府管理模式轉型滯后，實行政府主導型模式，從長遠角度看不符合自貿區“放管服”政策與靈活多樣的市場要求。最后，制度落地需要多部門之間的相互監督、協調合作，但部分政府各部門仍存在上下級、同級間相互約束、信息無法共享、不同部分多頭管理的情況，以至于政策落實效率低下，經驗推廣困難。

（四）金融數字化轉型存在風險。近年來，利用5G網絡、大數據、云計算、智能科技等技術興起帶來的超級數據存儲、運算、分析能力，金融產品、業務、模式正往數字化方向創新升級，并衍生出如區塊鏈、數字貨幣等諸多形式。數字金融在很大程度上解決了傳統金融運行過程中的首要問題——信息不對稱，江蘇自貿區也依托此類技術進行金融科技轉型。然而，數字金融存在諸多風險。首先，金融數字化技術依托網絡實行，一旦發生斷網或高級黑客盜取等事故，并沒有相對合理的解決措施。其次，目前數字金融監管環境較為寬松，傳統金融監管模式不完全適用于數字金融平臺化、數據化、普惠化三大特征，國內外都沒有具體管理條例，無法防范惡意修改數據、平臺壟斷、洗錢等侵害消費者權益、企業利益的行為發生。

（五）自貿區制度法制化建設存在難點。國務院發布的自貿區總體方案，從宏觀層面為江蘇自貿區高質量發展提出整體要求，提供基礎保障。由地方制定的自貿區條例和管理辦法則通過借鑒其他自貿區的創新舉措，結合江蘇自貿區的實踐發展經驗和特色，為自貿區進一步探索發展設計個性化目標及行動方針。由于自貿區靈活多變、開放包容的市場特性，先行立法的政策常無法解決突發問題，從而表現出明顯的滯后性。一般性法律中包含的其他自貿區的實行經驗未必完全適用于江蘇自貿區，江蘇自貿區自行發展改革中提出的部門規章又尚不成熟。另一方面自貿區所在地政府立法更貼合地方發展要求，有利于政府發揮自身管理職能，推行速度快、難度小，所以在制度實施過程中，各片區多以地方政府所立法案為標準，致使在中央與地方立法適用產生沖突時，中央很難有效管控自貿區實情。且因中央立法權下放，自貿區過于依賴地方立法，難免會出現惡性競爭，最終導致中央立法權限分散、地方保護主義盛行。

三、江蘇省自貿區發展建議

（一）完善現有人才政策。第一，吸引并留住高層次人才的前提條件是擁有足夠的發展空間和良好的發展前景。江蘇自貿區各片區應緊緊圍繞發展策略，積極發展特色產業，避免出現引入人才實際上不適用于片區產業的矛盾情況，為人才培養打造優渥土壤。與此同時，著力維持良性市場競爭，不斷優化營商環境，為引入八大產業鏈高技能人力資本營造優秀的外部環境。第二，擴大人才政策可覆蓋人群。督促人才政策精準落實，簡化人才申報流程，保證緊缺人才能實際享有購房優惠、子女入學補貼等優惠待遇，保障其基本生活并對創新創業提供補貼，并對學術科研成果給予獎勵，留住中高端人才在江蘇自貿區發展。如南京就根據《就業補助資金管理暫行辦法》（財社［2015］290號）對緊缺型高技能人才進行補貼。同時，擴張海外人才引進渠道，加大海外人才引進力度。各片區可借助全球新冠肺炎疫情局勢，招攬歸國人才入職就業。注重海外人才帶來的國際技術與本土產業互相融合，破除所遇痛點、難點，帶動產業轉型和經濟升級。第三，建立知識產權保護政策，保護學術成果，確保產權價值。打造知識產權交易融資服務運營平臺，將知識產權所有權轉換成知識產權數字資產。以高層次人才的引入，帶動區域創新積極性，創立自主研發團隊，逐步提升人才規模，實施創新驅動。第四，在非一線城市中，江蘇各項優勢較為突出。江蘇自貿試驗區三大片區皆在2019年最具人才吸引力百強城市名單中。其中，南京排名第六位，蘇州排名第九位，連云港排名第八十八位，人才吸引力指數分別為53.2%、37.3%和3.7%。借助江蘇豐富科教資源，繼續嘗試“產教融合”，以此打造八大產業鏈中高端人才培育平臺，為自貿區創新創業提供不竭動力。配合發展機會、人才政策和公平公正的營商環境，提高優秀人才的積極性，保證自貿區人才“流量池”高質、多量。

（二）進一步簡化經貿手續。第一，要加快政府職能轉型，深化“放管服”改革，推進政府簡政放權，從而達到把全能型政府職能模式逐步改造成為市場提供公共服務的職能模式的目標。第二，加強經濟市場化改革，經濟決策權歸還給市場主體，刺激市場機制發揮充分運用。通過繼續減少負面清單條例等制度創新舉措，放低外資企業準入門檻，提高貿易自由度，進一步開放市場。第三，各自貿區應學習借鑒國內外經驗，針對投資、審批、物流、監管等方面，設立物流運輸系統，壓縮繁瑣審批流程，刪減無謂證件申報手續，將部分“事前審批”轉為“事中事后監管”，擴大“不見面審批”范圍，打造無紙化貿易平臺。如新加坡打造的地方政府與海關總署一站式信息門戶；荷蘭鹿特丹港利用中央計算機系統處理貨運代理公司遞交的文件，按照文件內容對貨物風險等級進行分類管理并按不同倉儲、運輸需求對保稅倉進行分類，海關對每個類型的倉庫執行嚴密管控，保持貨物入倉到包裝運送有序進行。通過增加貿易便利化新政，降低企業營銷成本，形成透明、公開、自由的磋商機制，激活自貿區活力及企業積極性，優化營商環境。迎擊各方面遇到的痛點、難點，整合碎片化便利措施，形成具有代表性、領導性、特色性的片區經驗，帶動市、省乃至全國范圍內的創新發展。第四，針對“準入不準營”問題，解決核心就是提升貿易便利化，即優化審批過程。江蘇自貿區各片區在進行“證照分離”覆蓋全行業舉措的同時，應配合開展實施“多證合一”“多規合一”“照后減證”“一證一業”“一照通辦”等措施，早日攻克“準入不準營”難題，促進經濟持續增長和發展。

（三）推動政府治理創新。第一，要推動政府治理制度改革，引導政府班子由政府主導型治理模式向“政府＋企業”聯合治理模式轉型升級，同時發揮資源高效配置，增強市場活力等多項制度優勢，打破傳統困局。同時，要繼續探索行政創新管理新方法，促進各部門間工作配合，并利用互聯網和大數據進行數據整合和共享。第二，在制度推廣應用之前，各區可與創新出此項制度的片區政府進行溝通交流，深入學習其制度背后的政策基調或經濟背景等各種決定因素后，對經驗做出本土化改良。同時，積極轉變思維，加快企業數字化轉型升級，深化“放管服”政策等市場需求。第三，建設制度創新風險評估法律體系及容錯機制，降低創新制度在復制推廣中該地區所要承擔的風險和復制失敗后相關人員的懲罰力度，并在一定程度上對推廣后得到的結果與預期目標之間的差距進行包容，為制度創新推廣復制提供法律保障和人文關懷。

（四）完善數字金融相關政策。第一，我國人口總數龐大，金融科技實力強勁的企業與美國基本持平，金融科技中心前十名中國城市占據半壁江山，新冠肺炎疫情也體現出數字金融的優勢所在。為盡快趕超美國實現彎道超車，應盡快出臺國家數字金融法律法規，制定數字平臺監管框架，完善治理體系十分重要。提高犯錯成本，對區塊鏈等社區數據進行實時監控，分析交易數據且僅對本人開放使用權限并加強個人數據產權落實，嚴防洗錢行為及用戶數據泄露的事情發生，降低金融風險。第二，金融行業巨頭壟斷市場的事件屢見不鮮，對于新生的數字金融市場，政府應根據參考國際形勢盡早確定反壟斷政策，在保持國際競爭力的情況下制定市場規則，充分發揮市場競爭機制。對數字金融行業進行風控、審核，進一步穩定市場局勢，降低數字金融的不確定性，減少未知問題發生時的損失。

（五）明確中央和地方法律事權。中央盡早完善我國自貿區法律結構體系，如出臺《中國自貿區法》，并合理限制地方立法權，確定地方立法的范圍。中央應構建自貿區定位、目標、發展戰略等基本屬性框架。在宏觀層面上做到各片區統籌兼顧、互促并進，刪減政策指令落地繁復流程，盡可能避免自貿區共同規范和交叉規范事項。地方則應緊貼自貿區自身優勢與發展特性制定細則，充分激發市場活力，實現各片區錯位發展。

目前，我國自貿區方興未艾，仍有許多未知的挑戰與漏洞。境外部分自貿區已經建成多年，發展相對成熟，如美國紐約自貿區、新加坡自貿區、荷蘭阿姆斯特丹自貿區的立法結構和法律法規。雖然這些地區的法律制度結構帶有本土法律特征，但放眼國際化、市場化，帶動產業轉型升級的追求是相同的，可以成為我們借鑒學習的目標。