我國民航業碳中和發展的政策現狀分析

郭超宇，施向峰

（南京航空航天大學人文與社會科學學院，江蘇 南京 211106）

民用航空是經濟社會發展的重要組成部分，它將全國乃至世界各地的人們聯系在一起，強化了國內外的經濟聯系，增進了來自不同社會背景的群體之間的文化交流，為全球經濟增長與社會進步提供著源源不斷的強大推動力。 然而，民航業的快速增長與發展也給生態環境帶來了一些不容忽視的負面效應。 國際民航組織（International Civil Aviation Organization，ICAO）的一項研究表明，截止2016 年，民用航空業排放的二氧化碳量約為8.14 億t， 約占全球溫室氣體排放總量的2%[1]。 同時，有關民航業碳排放的驅動因素的研究數據表明， 經濟發展規模、產業規模、人口規模對碳排放起正向的推動作用，其中經濟發展對碳排放量的驅動最為顯著[2-3]。因此，隨著國內及世界經濟規模的不斷擴大，若不采取一定的減排措施，民航業所產生的碳排放量勢必會進一步增長，給全球氣候和生態環境帶來更大的沖擊與挑戰。 根據國際清潔運輸理事會（International Council on Clean Transportation）的預測，到本世紀中葉，航空業的溫室氣體排放量將達到26 億t，約占那時全球溫室氣體排放總量的22%。

面對日益嚴峻的全球氣候變暖和環境惡化形勢，ICAO 早已開始重視民航業的碳排放問題。 進入21 世紀以來，ICAO 的每一屆大會都會進行有關環保、綠色、可持續發展等問題的討論。 早在2010 年，ICAO 第37 屆全體成員國大會就已明確提出了國際民航業“碳中和”與“碳達峰”的發展目標，即把二氧化碳的凈排放量穩定在2020 年的水平，且要在2050 年之前，每年將航空器的燃油效率提升2%，力爭在本世紀中葉前將航空業的碳排放量減少到2005 年的一半[4]。 在第40 屆大會上，ICAO 又再次重申了這一減排目標并表明了實現這一目標的堅定決心。

在我國，綠色發展是五大發展理念之一，黨和國家高度重視節能減排工作，積極采取有效措施遏制污染物和溫室氣體的排放。 在黨中央的堅強領導下，在廣大民航業工作者的不懈努力下，我國民航業的碳排放量近年來呈下降趨勢，航空器燃油效率也有較大提升，民航業綠色發展的制度體系正在逐步建立和日益完善。2020 年9 月22 日，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上首次提出了我國“碳中和”“碳達峰”的發展目標：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現碳中和。”[5]而這一目標也在2020 年12 月18 日的中央經濟工作會議上被列為2021 年的八大重點工作之一。民航業作為我國綜合交通運輸體系的關鍵組成部分和國家綜合實力的重要體現，如何采取有效措施節能減排，如何進一步完善民航業綠色可持續發展的政策法規，助推黨和國家提出的“3060”目標的實現，已經成為民航工作的重中之重。 此次研究，旨在對國務院和中國民用航空局已經頒布的有關推進中國民用航空節能減排、 綠色可持續發展的政策文件進行梳理和分析，以發現其中存在的漏洞和問題，并提出可能的完善措施。

1 現有政策及特征

1.1 現有政策

碳中和與碳達峰，在本質上意味著貫徹落實綠色發展理念，大力推進節能減排工作，是社會主義生態文明建設的重要組成部分。 由于我國碳中和與碳達峰“3060”戰略目標剛剛出臺不久，民航界有關政策部門還未對本行業如何貫徹落實國家節能減排要求作出相應的部署和制度安排，也沒有制定明確的民航業“雙碳”發展目標。 目前國內民航業的碳中和與碳達峰政策主要體現在已經頒布實施的有關推進民航業節能減排、綠色可持續發展的政策文件中，主要包括《關于深入推進民航綠色發展的實施意見》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》《民航行業節能減排規劃》《關于全面開展民航行業節能減排工作的通知》《民航局關于加快推進行業節能減排工作的指導意見》等文件，以及《國務院關于促進民航業發展的若干意見》、民航業五年發展規劃、年度民航工作會議報告、年度政策報告等文件中涉及節能減排和綠色發展的部分。

1.2 特征

1.2.1 起步時間晚

相比于國際民航組織早在1981 年 《芝加哥公約》 附件16 的修訂版中就已加入了民用航空飛行器的排放規范與標準[6]，以及歐盟在2003 年就已建立了以市場機制為導向的完備的歐盟碳排放交易機制 （European Union Emission Trading Scheme，簡稱EU-ETS）， 并在2008 年將民航業納入EU-ETS體系[7]，我國民航業對污染物排放問題的關注以及相關政策出臺則顯得相對滯后。 在中國民用航空局（Civil Aviation Administration of China，CAAC）發布的所有政策文件中，第一次提及節能減排問題是在2006 年公布的《中國民用航空發展第十一個五年規劃》（以下簡稱民航“十一五”規劃）中。 CAAC 將“轉變增長方式”、“通過轉換機制和改進管理， 節約資源，保護環境”作為我國“十一五”期間民航業發展需要遵循的基本原則之一，并在民航“十一五”規劃的第二章第三節中對節約能源資源進行了專門的論述，提出了“噸公里燃油消耗降低10%”的節能減排目標[8]。 緊接著CAAC 在2007 年6 月29 日發布了《民航總局關于加強節能工作的意見》，這是我國民航業第一份有關節能減排的專門性文件。 而建立綠色民航政策標準體系，直到2018 年發布的《關于深入推進民航綠色發展的實施意見》中才提出。 綜上所述，我國民航界對于節能減排與綠色發展的關注以及相關政策出臺是從“十一五”時期才開始的，與國際社會相比較晚，且到目前為止都沒有形成類似于EU-ETS 明確的節能減排標準體系。

1.2.2 政策數量少且篇幅較短

自“十一五”以來，CAAC 發布的有關民航業節能減排和綠色發展的專門性政策文件共計10 份，而這其中還包括3 份是指向綠色機場選址、 規劃、施工建設以及資源利用的，并未過多談及機場如何開展減排工作，更不是專門以推動行業碳減排為目的而出臺的。 目前我國民航業可供參考與遵循的碳減排政策實際上是極其有限的[9]。 同時，在全部的民航年度政策報告（2003—2014）和民航年度工作會議報告（2014—2021）中，只有2007、2013、2016 年和2020 年談及了碳減排和綠色發展議題； 在民航業五年發展規劃和《國務院關于促進民航業發展的若干意見》等綜合性行業發展規劃文件中，有關節能減排和綠色發展的論述篇幅都相對較短，平均只占全部內容的3.91%（表1）。

表1 節能減排和綠色發展部分占政策文件的比例Tab.1 Rate of emission reduction and sustainable development in the documents

可供參考的政策文件較少，不利于深化全行業對碳減排必要性的認識，也不利于民航業各主體切實采取有效措施落實節能減排要求，最終實現全行業的碳中和發展。

1.2.3 多指導性文件，少規范性文件

政策文件按照是否具有強制力劃分，一般可以分為指導性文件和規范性文件兩類。 指導性文件具有明顯的非強制性特征，且政策的執行也取決于政策客體的自覺或自愿，不具有法律約束力。 而行政規范性文件則與指導性文件不同，以具有法律約束力和強制力為主要特征，要求政策客體嚴格遵守和執行。

通過梳理現有政策文獻的標題發現， 其中“意見”共出現3 次，是所有政策文獻中出現頻次最多的標題詞。 此外，“規劃”出現了2 次，“工作方案”“行動綱要”“指南”“導則”各出現1次。 然而，以“意見”“規劃”“行動綱要”等命名的政策文件，帶有明顯的指導性文件的特征，這些政策僅僅只是對解決相關政策問題的建議或提倡，目的是引導相關政策客體去采取一定的行動以促進問題的解決， 在手段上更偏重引導而非強制，不具有法律的約束力，而CAAC 也并未將以這些關鍵詞命名的文件列入其網站的 “規范性文件”欄目中。 被CAAC 歸類為“規范性文件”的關于民航業節能減排或綠色發展的文件只有兩份，分別為《綠色機場規劃導則》和《民用機場綠色施工指南》，然而這兩份文件指向的是民用機場的選址、規劃、建造、施工等過程中的環境污染問題， 并非是以推動全行業或機場碳減排為目的而出臺的。 分析得出，我國目前民航業碳中和與碳達峰的相關政策呈現出指導性文件占絕對多數的特征。

2 現有政策的缺陷

2.1 碳中和發展的政策目標不明確

放眼國際社會，ICAO 在2010 年第37 屆大會上就已制定了 “二氧化碳的凈排放量在2020 年后零增長”的全球民航業碳中和發展目標[10]；美國在2005 年8 月頒布的《聯邦航空局環境管理政策》中也論述了美國民航業碳中和發展的目標，即以2005年為基準年，到2020 年實現全行業的碳中和，不再產生新增的二氧化碳排放量， 到2050 年實現碳排放量的凈減少[11]；歐盟的碳中和則是以1990 年為基準年的， 其目標是要在2020 年末把碳排放量減少到基準年的20%，并在2008 年給民用航空運營商制定了兩階段的減排目標，要求到2020 年，其每年的碳排放量配額為2004—2006 年平均值的95%[12-13]。

具體性是確定政策目標時所需遵循的原則之一，具體性原則要求政策制定者要將政策目標清晰準確地表述，且該目標應包含明確的時間范圍和約束條件。 如果沒有明確具體的政策目標，那么政策問題的解決也就無從談起，而且會最終導致政策失敗。 在我國現有的民航業碳減排相關政策文件中，雖然也有提到削減碳排放量的具體目標，比如《民航局關于加快推進行業節能減排工作的指導意見》中提出的 “到2020 年我國民航單位產出能耗和排放（收入噸公里能耗和收入噸公里二氧化碳排放）比2005 年下降22%”[14]，又如《民航節能減排“十三五”規劃》中制定的“行業單位運輸周轉量能耗與二氧化碳排放五年平均比‘十二五’下降4%以上，行業運輸機場單位旅客吞吐量能耗五年平均值較‘十二五’末下降15%以上”的目標[15]，但直到目前，CAAC并未明確我國民航業將于何時達到碳排放的峰值，以及何時實現全行業二氧化碳排放量的零增長和凈減少。 由此可見，相比于ICAO 以及美國、歐盟，我國民航業的碳中和政策目標既缺乏明確的時間范圍，也沒有具體的約束條件，目前尚處于政策空白階段。

2.2 政策措施的宏觀性較強

政策措施是貫徹執行文件精神時所運用的方法和手段， 它為政策目標的實現提供了路徑和指引，也為政策對象行為的選擇和調整提供了參考和依據，是政策文件中最重要的內容之一。 由于政策執行者的行為選擇只能根據政策文件中所提供的方法和措施做出，且政策執行者的行動會直接影響政策的執行效果和政策目標的實現程度，政策措施一定要具備全面、詳實、具體、可操作性強等特征。然而，通過分析發現，目前CAAC 制定的節能減排和綠色發展文件中的措施部分表現出了較強的宏觀性指向，缺乏較強的可操作性。

我們對目前國內有關民航行業碳減排和低碳發展的政策文件中的措施部分做了高頻詞統計與分析（表2 和表3），文本包括《關于深入推進民航綠色發展的實施意見》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》《民航局關于加快推進行業節能減排工作的指導意見》等共6 份針對性政策文件，以及《國務院關于促進民航業發展的若干意見》《中國民用航空發展第十二個五年規劃》等3 份綜合性政策文件中有關民航業綠色低碳發展的部分。 統計分析發現，除“節能”“減排”“民航”“綠色”等政策主題詞外，“加強”“建設”“發展”“管理”“提高” 等宏觀戰略性詞匯出現次數較多，且“加強”與“管理”，“加強”與“建設”，“發展”與“建立”等出現頻次較高，是措施論述的熱點所在。 這就從側面反映了目前我國民航碳減排政策宏觀性較強，可操作性較差的特征，而政策措施的宏觀指向也會在很大程度上讓政策執行者無法采取有效的行動， 進而削弱政策實施的有效性。

表2 政策文件之措施部分高頻詞統計表（頻次＞60）Tab.2 Statistical table of frequently-used words in the part of measures of the policies（Frequency> 60）

表3 措施部分的高頻詞共現次數統計Tab.3 Cooccurrence statistics of frequently-used words in the part of measures

2.3 政策工具運用不充分

政策工具是政策制定者為達成一定的政策目標所運用的各種方法和手段的總和，這些工具通常被應用在政策執行階段，關系著具體政策的落實情況以及政策目標的實現程度，是公共政策過程的重要元素。 常用的政策工具主要有以下3 種：行政工具、經濟工具和法律工具。 目前國內民航業碳減排和碳中和發展的有關政策，主要是通過行政工具來實現的，如行政指導、規劃、規定等，并未充分合理地運用經濟工具和法律工具。

經濟工具是指根據客觀經濟規律和物質利益原則，利用各種經濟杠桿，調節政策執行過程中各種不同的經濟利益之間的關系，以促進政策順利執行的方法[16]。 經濟工具的本質是利用市場規律和市場機制來調整政策對象的行為，可利用的手段主要有價格、預算、稅收、處罰金等。 2016 年，ICAO 制定了基于全球市場的 “國際航空碳補償和削減計劃”（carbon offsetting and reduction scheme for international aviation），民航業也成為了第一個通過市場手段來削減碳排放量的行業[17-18]。 除ICAO 外，歐盟在2008 年就將航空業納入其碳排放交易體系EU-ETS內， 美國也在21 世紀相繼建立了芝加哥氣候交易所、西部氣候倡議、氣候儲備行動等多個碳排放交易市場，并把交通運輸業列為重要的碳排放市場主體。 我國雖然在2011 年就印發了《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，但到目前為止，我國碳排放交易體系的建立還處于探索和試驗階段，民航業的碳交易機制更是還未起步。

在法律工具的運用方面，我國民航業節能減排的法律體系尚處于建立之中。 目前規范民航業節能減排工作的法律主要是全國人民代表大會及其常務委員會、國務院、環保部所頒布的法律、法規和規章，如《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《環境行政處罰辦法》 等，而CAAC 以及民航業主管部門交通運輸部并未制定和頒布專門性的、行業內部的法律和規章制度。 我國民航業節能減排的政策立法空白尚未完善。

2.4 缺乏獨立的政策評估主體

對公共政策進行分析與評價是政策過程中必不可少的一環，這一過程包括評估主體、評估對象、指標體系、評估方法等要素，這些要素都會對最終的評估結果產生一定影響，特別是評估主體，對最終結果的客觀性和公信力起著決定性作用。

目前我國民航領域碳減排的政策制定與評估都是以CAAC 為主導的，其中，政策評估主要是通過CAAC 每年發布的民航行業發展統計公報（以下簡稱“統計公報”）來進行的。 雖然統計公報并不是專業的政策評估報告，但其中的統計數據可以反映出我國民航業某些政策的執行效果和落實情況，在某種程度上發揮著政策執行反饋和評估的作用。 然而，這些統計數據卻并非是由獨立的外部評估者調查得來的。 CAAC 在2018 年和2021 年發布的兩份《民航綜合統計調查制度》 文件中對統計工作的組織管理，即評估主體，進行了規定和說明，“中國民用航空局作為民航行業主管部門根據本制度要求組織和實施民用航空統計調查工作”，“從事民用航空活動的各級行政機關、企事業單位以及其他組織應當根據統計任務的需要配備統計人員和統計設備，指定統計負責人”[19]。從中我們可以看出，民航業的統計工作在組織管理者、執行者和參與者中均沒有第三方機構的介入，在政策評估方法上屬于單純的內部評估。 雖然CAAC 是本著真實、準確、完整和及時的原則來開展調查統計工作的，由政策制定者實施政策評估也可以充分掌握相關政策領域的數據和信息，快速有效地推進評估工作，但缺乏主體獨立性會在很大程度上影響數據的客觀性和準確度，也不利于對相關政策進行有效的績效評價。

3 結論

二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現碳中和， 已經成為我國節能減排工作的戰略目標，也是黨和政府對國際社會做出的重要承諾[20]。 作為碳排放主要來源之一的民用航空業如何積極采取措施落實國家節能減排要求、助推“3060”目標的實現，也應當是今后一個發展階段民航業各主體應當思考和回應的重要議題。 雖然CAAC 對碳減排和碳中和發展問題的重視程度日益增強，也出臺了一系列相關政策，但我們也應當對現行政策加以反思與總結， 以進一步完善政策體系，提高政策品質。

1） 要加大政策研擬力度，完善中國民航碳中和發展的政策法規體系。 民航行業主管部門、各從業主體應在綠色發展理念的指引下，在《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等現有環境保護法律的基礎上，對民航業落實環境保護責任、全面開展碳減排工作等綠色發展議題展開廣泛的討論，并形成一定的政策產出，改善當下可供遵循的政策文件過少的情況。 同時，應當重視民航業碳中和發展的立法工作，推動形成包括國家法律、行政法規、部門規章、行業規范在內的自上而下的政策法規體系，充分發揮法律在約束從業者節能減排中的強制作用。

2） 要制定明確具體的政策目標，提供行業碳中和發展的目標指引。 一方面，有關部門應結合國家層面的“3060”戰略目標，并充分考慮我國民航業節能減排的發展現狀和所面臨的風險與挑戰，審慎確定碳中和發展目標的時間范圍。 另一方面，要根據我國民航業的運輸強度、航線網絡、減排能力、科技創新等現狀科學合理規劃， 適當借鑒ICAO 以及其他國家航空業碳中和發展的經驗，進一步明確二氧化碳排放減少量、燃油效率提升程度等政策目標的約束條件。

3） 要進一步優化政策措施，充分利用多種政策手段。 有關部門應對現有政策方案進行細化和升級，提升手段措施的具體性和可執行性，明確各項政策措施的執行主體，壓實執行責任，避免過度的宏觀指向。 此外，應考慮綜合運用各類政策工具并加強有關研究， 特別是要重視對經濟工具的使用，結合國內經濟發展狀況和國外航空業碳市場的先進經驗，研究開征民航業碳稅的可行性，加快建立基于市場的國內民航業碳排放權交易和碳補償機制，并逐步由試點向全國推廣。

4） 要優化政策評估的體制機制，提升評估結果的客觀性和公信力。從短期來看，可以考慮在CAAC內部設立獨立的、專業性的環境保護部門，負責碳中和發展政策的研擬和績效評估，避免目前調查統計工作的主體，特別是環保數據統計的主體籠統地由CAAC 擔任的局面， 以及由此帶來的責任不明確、專業性不強的缺陷。 如美國民航業目前的環境政策及其評估都由聯邦航空局環境和能源司負責。從長期來看， 可以逐步建立起完善的外部評估制度，引入專業的第三方評估機構，保持評估主體的獨立性，提升評估結果的客觀性和公信力，為政策改進和提升提供可信賴的數據。 如目前奧地利的Climate Austria 就是獨立于政府機關之外的環境保護機構，對國境范圍內，包括奧地利航空、維也納國際機場等航空業者在內的各排放主體進行監督，以及對碳減排政策實施的評估，都是由這一機構來進行的。 同時，還應發揮社會力量的監督作用，特別是乘客的監督作用。 可以效法歐美國家的經驗，將每架次航班的運行與保障所帶來的碳排放數據公布給每一位乘客，提高排放信息的透明度，同時要加強宣傳引導， 激發乘客作為監督主體的責任感，并使之參與到碳補償行動中來，讓政府機關、民航行業從業者、社會團體、乘客之間形成一股合力，共同推動中國民航碳中和與碳達峰發展。