淺析小型農田水利工程的施工建設與管理

陶淑艷

（武威市涼州區黃羊河水利管理處，甘肅武威 733006）

0 引言

作為國民經濟發展和社會發展的重要前提與保障，水利工程投資結構是否合理，工程管理與維護是否落實到位，都是確保水利工程發揮經濟、社會及生態效益的有力保障。小型農田水利工程在國家糧食安全保障、農民增加收入、農業穩定發展等方面具有非常重要的作用。簡而言之，小型農田水利工程就是修建排水、灌溉、防洪、抗旱等水利設施，能夠有效解決農田旱澇等問題，從而保障農作物正常生產，極大地推動了現代農業發展。因此，農田水利工程質量非常關鍵，必須要加強施工管理。

1 小型農田水利工程建設概況

1.1 小型農田水利工程建設現狀

自2005年起，政府開始針對小型農田水利工程建設推行專項投入政策；2009年財政部聯合水利部發布了在全國范圍內開展小型農田水利重點示范縣建設工程；2015年中央1號文件也明確提出，要加快灌區現代化、智能化建設，支持和鼓勵農民用水合作組織建設，并扶持其成為小型農田水利工程的管護主體；2016年中央1號文件指出，必須要持續推進小型農田水利工程產權改革，不斷創新管理和維護機制，鼓勵社會資本進入到小型農田水利工程建設中，拓寬工程建設投資渠道。與此同時，針對當前農田水利工程存在的諸多問題，如規劃科學性欠缺、灌溉用水方式落后、資金投入分散、工程管護機制不健全、人才隊伍專業性不高等，出臺了《農田水利條例》，為小型農田水利工程建設提供了政策支持；2017年中央1號文件進一步提高要加強田間節水設施設備的完善，加快農業水價綜合改革步伐，以“點概面”推行用水定額的管理方案；2018年中央1號文件再次強調了農田水利建設的重要性，提出要加快推進灌區現代化、智能化改革，確保小型農田水利設施達到標準；2019年中央1號文件進一步對農田水利現代化改造提出了明確要求?？梢钥闯?，國家自2005年起就一直對小型農田水利工程給予了高度關注，并出臺一系列政策、措施來推動小型農田水利工程建設，其歷年資金投入情況如圖1所示，由此表明近年來政府對小型農田水利工程建設資金投入持續增加。

圖1 政府歷年對小型農田水利工程建設資金投入柱形圖

總而言之，小型農田水利工程的脆弱性尚未得到解決，一旦出現自然災害將會給農業經濟造成非常嚴重的損失。因此，急需解決小型農田水利工程“最后一公里”問題。

1.2 小型農田水利工程特點

小型農田水利工程的建設，從根本上解決了農田灌溉、人畜飲水等問題，與其他水利工程相比，其具有如下特點：一是以公共服務為主，不僅能夠有效預防洪澇災害的發生，還能帶動農村經濟發展。同時，政府部門會根據惠農政策給予一定的經濟補貼，因此工程投資不大。二是工程規模不大。從建筑類型層面來看，這類工程多為5級別以下，難度和危險系數不高，工程規模不大。但正是因這些特點，導致小型農田水利工程施工建設缺乏有效的監管，施工質量堪憂，存在不小的安全隱患。

2 小型農田水利工程中常出現的問題

工程施工質量將直接影響水利設施的使用年限及經濟效益。盡管，隨著現代農業的不斷發展，水利工程施工管理水平有所提高，但依舊存在諸多問題，尤其是灌區一些老工程隱患較多，施工質量問題頻發、質量監管不到位、安全管理未落實等等，對農田水利工程質量產生不小的影響。因此，必須要采取有效的干預措施加強施工管理，提高建設質量。

2.1 老工程隱患多

在灌區小型農田水利工程建設中，存在很多老工程，大多建于20世紀六七十年代，在當時屬于邊規劃、邊設計、邊建設，質量先天不足，多數“帶病運行”，經濟效益逐年減少，加之存在工程設施配備不齊全、老化失修、管理不完善等問題，加劇了隱患。

2.2 施工質量問題多

當前灌區小型農田水利工程，因施工體制不完善、監管不力等因素，導致施工質量參差不齊，主要表現在：第一，前期工作落實不到位，設計質量偏低，占地、拆遷、補償等工作耗時較多，在施工時變更較大；第二，施工企業出借資質、隱性分包，現場施工企業以委托代理、掛靠單位為主，施工人員專業技術水平低，業務素養差，缺乏農田水利施工經驗，工程建設質量得不到有效保障[1]；第三，施工企業過于追求利益，沒有重視建設質量，偷工減料情況普遍；第四，質量監管不到位，發生質量事故后追責不到位，處罰措施力度不大且可行性不高；第五，未嚴格按流程開展工程驗收，多是依靠個人經驗，驗收結果可信度不高，缺乏權威性。

2.3 工程管理體制不完善

近年來，小型農田水利工程管理體系改革進程加快，在很大程度上提高了管理水平，但依舊存在諸多問題，尤其是管理體制不完善，管理存在較大的隨意性，群眾參與積極性不高，缺乏長效機制。此外，小型農田水利工程具有一定的公益性，效益不明顯，“等、靠、要”思想極其嚴重，部分村集體、農民用水合作組織以及農戶主體對工程建設監管與維護的職責認識不到位，認為工程運營和維護都是政府部門的事情，自身沒有積極履行主體責任，造成黃羊灌區一些小型農田水利工程無人監護[2]。加之，現有的管理體系不適應，管護主體思想認知不到位，導致水利工程監管職責混淆不清，工程監管與維護積極性不高。與此同時，地區農田水利工程產權制度改革之后，各項政策落實不到位。一方面，一些小型農田水利工程產權不清，管護主體略有缺失；另一方面，一些小型農田水利工程加大了改革力度，明確了管護職責，但是管護流于形式。

2.4 安全管理工作難

施工人員安全意識不高，沒有掌握必要的安全知識，在發現安全隱患時沒能及時報告，導致發生嚴重的安全事故。此外，很多農民對于農田水利工程認知不足，管護意識薄弱，在使用過程中為了自身利益私自進行截流、開溝等，進一步增加了安全隱患。加之一些地區發展落后，對現代科技手段應用不足，信息化、自動化設施配套不全，水利工程施工技術滯后，尤其是在安全管理上依舊還是對傳統手段依賴性較大，安全管理效能低下。

2.5 施工隊伍不專業

施工隊伍的專業技術水平直接影響著農田水利工程的建設質量，從目前來看，小型農田水利工程建設質量較以往有了明顯提升，但因這類工程規模不大，利潤空間小，加之施工場地相對比較分散，所以多采取個人掛靠承包的方式。這種模式下施工團隊專業化水平參差不齊，同時因監管不力，管理體系不完善，工程質量堪憂。

2.6 投入資金不充分

在農業產業現代化建設進程下，社會各界對水利工程的重視度達到空前，而政府部門亦加大了工程投入，但所投入的資金多用于大型水利工程之中，小型農田水利工程資金較少。此外，在“多龍治水”體制下，資金出現嚴重的分流，利用率不高[3]。由于資金投入少，所以多數工程沒有設立專項的管理經費，管理模式具有一定的滯后性，管理效能也未能有效發揮出來。

3 加強農田水利工程管理對策

3.1 落實規劃管理

小型農田水利工程多是在現有農田基礎上進行優化改造，如此一來必定會影響和破壞原有農田。設計人員在規劃施工前，應到現場進行調研，與灌區農戶進行溝通交流，了解他們的真實需求，全面掌握灌區農田狀況，從而制定更科學的施工方案。只有做好前期考察，科學規劃小型農田水利工程施工，才能在保障現有農田灌溉的基礎上，合理分配水資源。

3.2 加強在建工程建設質量管理

在開展農田水利工程建設時，要廣泛調動灌區群眾參與管護，加大施工管理力度，克服“重建輕管”的思想，堅持安全第一、質量第一的施工理念?？傊?，小型農田水利工程施工管理水平與后期運行質量存在正比關系，施工企業必須要高度重視施工質量管理，采取科學有效的管理手段，加大質量控制力度，才能確保農田水利工程能夠正常運行[4]。在施工過程中，政府部門也應做好監督管理工作，對存在偷工減料的行為要給予處罰。在監督過程中發現的問題，要及時告知施工單位，責令限期整改，并對整改情況進行追蹤。

3.3 建立健全工程管理制度

對于任何一項工程而言，管理制度是必不可少的，只有完善的管理體系才能確保各項工作的有序開展。首先，要健全監管機制，壓實各級監管職責。一方面要厘清各級部門在小型農田水利工程建設過程中的職責，理順工作機制，明確各方職責，有效落實責任追究制，將責任落實到具體崗位、人頭，確保出現問題時能夠第一時間找到責任人。水利管理處還應定期開展監督工作，強化巡視與檢查，規范建設每個程序，堅決杜絕偷工減料，全面保障施工質量。其次，深入推進小型農田水利工程產權制度改革工作，明確工程產權及管護主體，增強各產權主體的責任意識。再者，完善獎懲和激勵機制。出臺切實可行的獎懲和激勵辦法與細則，秉承“優獎劣懲”的原則，將小型農田水利工程管理成效納入績效考核范疇，并作為相關人員評優評先、職稱評定的重要指標[5]。最后，多元化開展宣傳工作。在用好廣播、電視等傳統媒體的基礎上，發揮新媒體優勢，借助“三微一端”平臺加強水利法律法規及政策宣傳，明晰水利管理部門職責，提高各方主體工作的積極性。

3.4 加強管理人員技術培養

針對目前小型農田水利工程施工團隊專業水平參差不齊的問題，必須要加強施工隊伍專業能力與技術水平的提升，一方面要強化管理人員培訓，轉變其思想觀念，通過開展水利工程新理論、新知識、新技術、管理學等專項培訓，增強他們對管理工作重要性的認識，提高其管理水平，使其在開展農田水利工程施工建設時，具有較強的敏銳性和前瞻性，能夠精準識別可能存在的問題，并及時采取有效的防護措施[6]。另一方面要加強對施工人員的培訓，結合工程建設實際情況，加強技能培訓與職業道德培訓，使他們認識到施工質量對于水利工程運行而言的重要性，從而牢固樹立質量意識，在施工過程中嚴格按照技術要求施工，時刻做到高標準、嚴要求、高質量，確保工程建設質量達到一流。

3.5 加大安全檢查力度

小型農田水利工程要管好用好，趨利避害，充分發揮效益，長期造福于民，就必須要秉承安全第一的原則，落實安全管理，加大安全監督力度，多渠道宣傳；在施工過程中認真貫徹執行安全生產法，提高施工人員、當地群眾的安全意識，共同構建起有利于農田水利工程運行的良好環境，共享農田水利安全管理好成果，真正實現共建共管共享。其次，要加大現代信息技術的應用力度，大力引進智能化農田計量配套設施，夯實農田用水管理基礎，推進現代信息技術與小型農田水利工程建設有機結合，提高農田水利工程實施監控效能，有效防止安全事故發生[7]。

3.6 拓展籌資渠道

面對資金分流嚴重，缺乏專項資金的現象，應進一步拓展資金籌集渠道。一是要推進小型農田水利工程投融資機制建設，在實踐中不斷完善，確保工程資金及配套設施有效落實。二是要切實發揮出政府部門統籌協調的能力，爭取國家和省級小型農田水利工程專項資金，發揮出政府資源優勢，鼓勵和號召社會力量參與工程投資，推動農田水利工程投資多元化發展，也為施工管理提供了充足的資金保障[8]。三是積極探索和構建穩定的投融資機制，如可以結合當地實際情況，推行政府購買服務，鼓勵社會資本、承包大戶等參與到小型農田水利工程監管工作中來，從而形成社會廣泛參與、多元投資的格局[9]。四是依托農業水價改革，發揮水價杠桿作用，推行水權制度改革，建立完善的獎補機制。還可以通過對水費計收率進行合理提升，實現“以水養水”目標，從而促進小型農田水利工程高質量發展。

4 結語

盡管當前小型農田水利工程發展迅速，工程數量不斷增多，但在施工管理中依舊存在很多痛點、難點問題，在很大程度上制約了該地區農業現代化建設步伐。對此，相關部門必須要給予高度重視，確定好管理主體，科學規劃農田水利工程，強化資金管理，加大培訓力度，以此來提高管理實效，為現代農業發展助力。