鄂爾多斯市互助養(yǎng)老的實(shí)踐困境與路徑優(yōu)化

魯子楠

摘? 要：在社會(huì)老齡化程度加重，年輕勞動(dòng)力由農(nóng)村牧區(qū)流向城鎮(zhèn)的背景下，互助養(yǎng)老成為農(nóng)村牧區(qū)老年人獲得養(yǎng)老服務(wù)的新選擇。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市較早開始探索在農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展互助養(yǎng)老，在取得一定效果的同時(shí)，發(fā)現(xiàn)互助養(yǎng)老在文化、規(guī)則、資金、組織、服務(wù)等方面存在困境。對(duì)此，本文提出了發(fā)展互助養(yǎng)老的優(yōu)化路徑，以期促進(jìn)鄂爾多斯市互助養(yǎng)老服務(wù)水平全面提升。

關(guān)鍵詞：鄂爾多斯市? ? ?互助養(yǎng)老? ? ?農(nóng)村牧區(qū)? ? ?路徑優(yōu)化

一、問題的提出

2020年全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲以上人口超過2.64億，占18.70%。國際上通常認(rèn)為，當(dāng)60歲以上人口占總?cè)丝诒戎爻^20%即進(jìn)入中度老齡化社會(huì)。進(jìn)入中度老齡化社會(huì)后，農(nóng)村的養(yǎng)老問題將會(huì)更為嚴(yán)峻。一直以來，家庭養(yǎng)老是農(nóng)村老人獲得養(yǎng)老服務(wù)的主要方式，但是，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變革，農(nóng)村大量年輕勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)，家庭規(guī)模趨于核心化，農(nóng)村老人家庭空巢化、空巢老人失能化現(xiàn)象日益嚴(yán)峻，傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老在內(nèi)容和形式上都已悄然發(fā)生了改變。在此背景下，如何在有限的資源條件下提供適應(yīng)于農(nóng)村養(yǎng)老需求的養(yǎng)老服務(wù)成為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的關(guān)鍵。

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中，從實(shí)施農(nóng)村牧區(qū)振興戰(zhàn)略和健全農(nóng)村牧區(qū)治理體系角度指出要構(gòu)建老年人關(guān)愛服務(wù)體系。2020年十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提到，要實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國家戰(zhàn)略，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老。可見，互助養(yǎng)老的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)在逐步展開，如何進(jìn)行互助養(yǎng)老的基層實(shí)踐成為所要思考的重點(diǎn)。

截至2021年底，鄂爾多斯市216.84萬常住人口中，65歲及以上人口為21.30萬人，占9.82%。 可見，內(nèi)蒙古鄂爾多斯市正從輕度老齡化社會(huì)向中度老齡化社會(huì)發(fā)展。同時(shí)，大量年輕勞動(dòng)力離開農(nóng)村牧區(qū)，選擇在城鎮(zhèn)就業(yè)，農(nóng)村牧區(qū)的老齡化問題更加嚴(yán)重。為有效解決農(nóng)村牧區(qū)老年人的養(yǎng)老需求，鄂爾多斯市早于2013年開始探索實(shí)施農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老模式。本文以鄂爾多斯市互助養(yǎng)老模式為研究對(duì)象，對(duì)當(dāng)前鄂爾多斯市互助養(yǎng)老的發(fā)展進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和問題發(fā)現(xiàn)，在深入分析當(dāng)前實(shí)踐困境原因的基礎(chǔ)上，提出鄂爾多斯市互助養(yǎng)老發(fā)展的優(yōu)化路徑。

二、鄂爾多斯市互助養(yǎng)老的基礎(chǔ)條件與發(fā)展現(xiàn)狀

（一）基礎(chǔ)條件

鄂爾多斯市較早開始重視人口老齡化問題，在養(yǎng)老服務(wù)供給方面有著較好的基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)平臺(tái)。截至2021年底，全市建成公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)26家，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)45家，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”，實(shí)現(xiàn)從線上到線下，為老年人口提供26大類192小類的服務(wù)。并且，鄂爾多斯市充分行使地方立法權(quán)，自2021年1月1日起實(shí)施《鄂爾多斯市養(yǎng)老服務(wù)條例》，以地方法規(guī)的形式對(duì)互助養(yǎng)老的負(fù)責(zé)主體、管理方式作出了明確規(guī)定，為互助養(yǎng)老的進(jìn)一步推廣提供了方向指引和制度保障。

（二）發(fā)展現(xiàn)狀

2013年，鄂爾多斯市開始探索實(shí)施農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老模式，先后在準(zhǔn)格爾旗、達(dá)拉特旗、鄂托克旗和鄂托克前旗等地展開試點(diǎn)。目前，互助養(yǎng)老在鄂爾多斯市有了不同程度的發(fā)展。

1.準(zhǔn)格爾旗。準(zhǔn)格爾旗地處丘陵溝壑地區(qū)，農(nóng)村交通條件差，農(nóng)村居住人口多且老人居住分散。自2014年起，準(zhǔn)格爾旗根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，逐步探索出了“就近養(yǎng)老、集中互助、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、低費(fèi)適用”的互助型養(yǎng)老模式，將空巢老人、獨(dú)居老人、偏遠(yuǎn)地區(qū)的老人集中到幸福互助院居住。目前，準(zhǔn)格爾旗共投入使用農(nóng)村幸福互助院12所，并全部實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。

2.達(dá)拉特旗。達(dá)拉特旗是鄂爾多斯市重要的農(nóng)耕地區(qū)，農(nóng)村人口較多，截至2020年底，達(dá)拉特旗60歲以上的老年人口共有73199人，占總?cè)丝诘?9.68%，其中，農(nóng)村老年人口數(shù)量遠(yuǎn)超城鎮(zhèn)老年人口數(shù)量。（2021年達(dá)拉特旗人口數(shù)據(jù)今年5月份左右才能公布）根據(jù)農(nóng)村老年人數(shù)量多的實(shí)際情況，達(dá)拉特旗主要通過建設(shè)幸福院解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，到目前為止，共建設(shè)了23處幸福互助院，為425戶1048位老人提供養(yǎng)老服務(wù)。

3.鄂托克旗。鄂托克旗是典型的牧區(qū)旗，2014年開始，鄂托克旗結(jié)合地區(qū)實(shí)際，按照試點(diǎn)先行、逐步推進(jìn)、全面展開的工作步驟，推進(jìn)了敬老院轉(zhuǎn)制，將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)交由社會(huì)資本方運(yùn)營管理，實(shí)行“公建民營”，并更名為壽康養(yǎng)老院。壽康養(yǎng)老院積極推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、管理信息化，推行“養(yǎng)老+療養(yǎng)”新模式，為老年人群體，特別是高齡、失能、特困等特殊老人針對(duì)性地提供養(yǎng)老服務(wù)。

4.鄂托克前旗。鄂托克前旗也是典型的牧區(qū)旗，面積較大，人口較少，牧民居住相對(duì)分散。為方便照顧喪失勞動(dòng)能力的老人，鄂托克前旗將這部分老人集中于社區(qū)居住，并為他們提供養(yǎng)老服務(wù)。在老年人口較為集中的昂素鎮(zhèn)馬拉迪社區(qū)，將獨(dú)居老人集中起來，建立與當(dāng)?shù)匦l(wèi)生院同址的為老服務(wù)中心，由衛(wèi)生院承擔(dān)起日常照料老人的職責(zé)，并由政府劃撥財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)作為為老服務(wù)中心的建設(shè)經(jīng)費(fèi)和床位費(fèi)補(bǔ)貼。

三、鄂爾多斯市互助養(yǎng)老的實(shí)踐困境

2013年起，鄂爾多斯市開始在農(nóng)村牧區(qū)試點(diǎn)互助養(yǎng)老模式，在取得一定成果的同時(shí)，也在實(shí)踐中遇到了不同方面的困境。

（一）文化困境：互助文化與理念的缺乏

在當(dāng)前試點(diǎn)的地區(qū)，互助養(yǎng)老多以幸福院的形式實(shí)現(xiàn)，老人之間更多的是一種陪伴關(guān)系，除臨時(shí)的日間照料外，真正的互助關(guān)系并未形成。其思想認(rèn)識(shí)方面的原因是傳統(tǒng)互助文化的衰落和現(xiàn)代互助養(yǎng)老理念的缺失。隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)多元化、異質(zhì)性增加，村民之間的熟悉程度降低，相應(yīng)的互助養(yǎng)老的文化傳統(tǒng)也發(fā)生了變化。同時(shí)，村民參與互助養(yǎng)老的理念還未完全形成，長(zhǎng)期受到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的影響，自給自足的觀念根深蒂固，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念深入人心，無論是互助養(yǎng)老的參與者還是服務(wù)獲得者，都對(duì)互助養(yǎng)老持保守態(tài)度，不愿放棄傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，選擇互助養(yǎng)老。

（二）規(guī)則困境：管理機(jī)制、制度錯(cuò)亂

由于橫向機(jī)制不完整、不協(xié)調(diào)，互助養(yǎng)老存在管理不規(guī)范，質(zhì)量參差不齊的問題。例如，只注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府資金的投放，忽視了服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量;只注重老年人物質(zhì)層面的需求，忽略了精神文化的需求。另外，由于從上到下的制度未理順，互助養(yǎng)老的相關(guān)政策設(shè)計(jì)和政策實(shí)施銜接困難。例如，農(nóng)村互助養(yǎng)老組織與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不銜接，互助養(yǎng)老組織無法在土地、稅收、社會(huì)激勵(lì)、相關(guān)配套措施等方面獲得相應(yīng)的政策支持。

（三）資金困境：基礎(chǔ)設(shè)施與運(yùn)營資金的不足

良好的基礎(chǔ)設(shè)施和穩(wěn)定的資金支持是互助養(yǎng)老建立和發(fā)展的基本條件。目前各地提供的以建設(shè)幸福院為主要形式的互助養(yǎng)老服務(wù)，由政府為其提供基礎(chǔ)設(shè)施，但隨著互助養(yǎng)老的推廣，政府財(cái)政支持有限，如何保證互助養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入成為新的問題。同時(shí)，互助養(yǎng)老運(yùn)營正面臨資金來源渠道單一，缺乏后續(xù)資金等難題。當(dāng)前互助養(yǎng)老資金支持多以政府民政等部門的補(bǔ)貼為主，且沒有專項(xiàng)支持資金，雖有村集體收益收入和社會(huì)愛心人士捐贈(zèng)的資金，但不具有穩(wěn)定性，運(yùn)營過程中易出現(xiàn)資金鏈斷裂。另外，互助養(yǎng)老的本質(zhì)在于老年人之間的互助行為，而目前鄂爾多斯市暫未有激勵(lì)老年人參與提供互助服務(wù)的辦法出臺(tái)。

（四）組織困境：參與主體定位不明、職責(zé)不清

當(dāng)前，政府和村民自治組織承擔(dān)起全部的互助養(yǎng)老服務(wù)供給，服務(wù)供給的主體單一。在單一的服務(wù)主體情況下，一方面政府和村民自治組織提供的服務(wù)水平難以充分滿足老年人在物質(zhì)、精神各方面的需求;另一方面，也未能發(fā)揮市場(chǎng)化的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)化的志愿者服務(wù)組織、老年群體自身的作用和優(yōu)勢(shì)。主體缺位的根本原因在于主體定位不清晰，對(duì)于各自的作用和職責(zé)沒有明確的安排，政府及村民自治組織過分參與互助養(yǎng)老投資運(yùn)營，致使互助養(yǎng)老的行政化嚴(yán)重，其他主體難以獲得參與機(jī)會(huì)。

（五）服務(wù)困境：服務(wù)內(nèi)容單一、水平不高

當(dāng)前互助養(yǎng)老服務(wù)供給方式單一、水平參差不齊，老年人難以根據(jù)自身情況選擇滿意的養(yǎng)老服務(wù)，也讓部分高齡失智、失能老人難以獲得充分的照料，最終造成老年人參與互助養(yǎng)老的意愿較低。同時(shí)，老年人需要的不僅是生活照料，還有精神文化的需求，在互助養(yǎng)老進(jìn)一步推廣過程中，如何保障老年人獲得陪伴和精神文化滿足，以及獲得心理健康保障成為更需要關(guān)注的問題。

四、鄂爾多斯市互助養(yǎng)老的路徑優(yōu)化

為進(jìn)一步發(fā)展互助養(yǎng)老，針對(duì)上述鄂爾多斯市互助養(yǎng)老的實(shí)踐困境，提出如下優(yōu)化路徑：

（一）培植互助文化和理念

互助養(yǎng)老文化的認(rèn)同和互助養(yǎng)老理念的樹立需要漸進(jìn)式的培植。研究表明，政府行為會(huì)影響老年人對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老方式的認(rèn)知與評(píng)價(jià)，對(duì)于一部分老年人對(duì)互助養(yǎng)老這一新型養(yǎng)老模式的可持續(xù)性持懷疑態(tài)度的問題。政府一是要加強(qiáng)宣傳，深入挖掘農(nóng)村互助養(yǎng)老的內(nèi)生需求，逐漸轉(zhuǎn)變農(nóng)村牧區(qū)老人的養(yǎng)老觀念，使老年人及其子女突破傳統(tǒng)社會(huì)中家庭養(yǎng)老的思想束縛;二是要給予支持和關(guān)注，對(duì)民間自發(fā)組織參與的互助養(yǎng)老活動(dòng)，給予政府的官方認(rèn)可和正面支持，幫助其更好地發(fā)展;三是要提高互助養(yǎng)老的保障水平，豐富互助養(yǎng)老的供給內(nèi)容，提升服務(wù)水平，轉(zhuǎn)變社會(huì)對(duì)互助養(yǎng)老層次低的認(rèn)知。

（二）理順管理機(jī)制和制度

互助養(yǎng)老既需要多方力量協(xié)調(diào)配合，也需要保證政策制定和實(shí)施從上到下，一以貫之。因此，首先應(yīng)保證按照“政策扶持、政府支持、村級(jí)主辦、建管并重”的原則，構(gòu)建互助養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)與村（嘎查）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）、旗縣的醫(yī)療機(jī)構(gòu)相結(jié)合，與敬老院、護(hù)理院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相銜接。其次，要細(xì)化政策實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，在中央、自治區(qū)出臺(tái)的各項(xiàng)政策和鄂爾多斯市地方性法規(guī)《鄂爾多斯市養(yǎng)老服務(wù)條例》的基礎(chǔ)上，制定好相應(yīng)的實(shí)施指導(dǎo)方案，細(xì)化政策實(shí)施的具體標(biāo)準(zhǔn)。最后，理順互助養(yǎng)老與農(nóng)村現(xiàn)有社會(huì)保障制度的關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、居民醫(yī)療保險(xiǎn)相融合，形成社會(huì)保障制度推動(dòng)互助養(yǎng)老發(fā)展的政策合力。

（三）創(chuàng)新設(shè)施投入方式和融資渠道

為解決當(dāng)前可用資源有限和政府單一投入的問題，應(yīng)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投入方式和融資渠道。一是利用好農(nóng)村牧區(qū)閑散房屋，充分整合農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心（站） 、綜合性文化服務(wù)中心、老年人日間照料服務(wù)中心、村衛(wèi)生室、農(nóng)家書屋、全民健身設(shè)施等基礎(chǔ)資源，用于保障農(nóng)村牧區(qū)老人的養(yǎng)老需求。二是探索實(shí)施互助養(yǎng)老的“公建民營”模式，引導(dǎo)市場(chǎng)資本投入互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，依靠市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，以適宜的方式鼓勵(lì)市場(chǎng)化的機(jī)構(gòu)在農(nóng)村牧區(qū)投資興辦面向失能、失智、失獨(dú)、高齡老年人的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。三是適當(dāng)向老年人收取一定費(fèi)用，以保證互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可持續(xù)運(yùn)行。四是學(xué)習(xí)瑞士的“時(shí)間銀行”、美國的“村莊”農(nóng)村社區(qū)、德國的“多代屋”等互助養(yǎng)老模式，建立鼓勵(lì)低齡老年人參與養(yǎng)老服務(wù)供給的激勵(lì)辦法，讓老年人成為互助養(yǎng)老服務(wù)供給和服務(wù)獲得的真正主體。

（四）融入社會(huì)治理體系之中

黨的十九屆四中全會(huì)提出，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系（經(jīng)再次查詢，是社會(huì)治理體系的最新提法）。因此，一是要發(fā)揮基層黨組織的作用，讓互助養(yǎng)老組織的養(yǎng)老服務(wù)與黨建服務(wù)緊密結(jié)合，并發(fā)揮黨員先鋒模范帶頭作用提供志愿服務(wù)。二是政府要承擔(dān)起主體責(zé)任，把養(yǎng)老場(chǎng)所建設(shè)好，將互助養(yǎng)老資金列入到財(cái)政預(yù)算之中，用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持其發(fā)展，并且要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估，保證互助養(yǎng)老服務(wù)的事業(yè)性、福利性以及公共性。三是引入社會(huì)力量促進(jìn)互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、制度化發(fā)展，積極鼓勵(lì)具有專業(yè)資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)豐富的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為顧問，參與指導(dǎo)構(gòu)建農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的運(yùn)營機(jī)制和服務(wù)模式，廣泛吸納社會(huì)專業(yè)性組織、服務(wù)志愿者參與服務(wù)供給。四是鼓勵(lì)農(nóng)村牧區(qū)居民廣泛參與志愿服務(wù)，多種辦法激發(fā)其志愿服務(wù)意識(shí)，也要發(fā)揮當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)，采用區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)，為志愿者計(jì)算服務(wù)時(shí)間，保證服務(wù)時(shí)間記錄的可信度和價(jià)值性。

（五）優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容，提升服務(wù)水平

互助養(yǎng)老的根本目的在于滿足農(nóng)村牧區(qū)老年人的養(yǎng)老需求，提高老年人的生活品質(zhì)。因此，一要做好基本服務(wù)，為互助養(yǎng)老提供安全舒適的場(chǎng)所和優(yōu)質(zhì)健康的餐食，建立醫(yī)療服務(wù)的協(xié)作機(jī)制，通過開設(shè)綠色通道，積極開展村級(jí)衛(wèi)生室與互助養(yǎng)老點(diǎn)的基層醫(yī)養(yǎng)結(jié)合點(diǎn)，保證老年人的身體健康。二要關(guān)注其精神文化的需求，提供社交平臺(tái)，開展文娛活動(dòng)，豐富文化生活，滿足精神需求，同時(shí)，還要由政府部門或社會(huì)組織通過項(xiàng)目運(yùn)作等方式聘請(qǐng)專業(yè)心理咨詢師對(duì)老年人的心理狀況進(jìn)行評(píng)估和疏導(dǎo)，促進(jìn)老年人的心理健康。三要健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，明確監(jiān)管責(zé)任，推動(dòng)建立職責(zé)明確、分工協(xié)作、科學(xué)有效的綜合監(jiān)管制度，加強(qiáng)對(duì)互助養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管。

總之，鄂爾多斯市在探索和試點(diǎn)互助養(yǎng)老的過程中，在取得一定成效的基礎(chǔ)上，也存在文化、規(guī)則、資金、組織、服務(wù)等方面的困境。希望通過提出優(yōu)化路徑，讓鄂爾多斯市互助養(yǎng)老的發(fā)展真正滿足農(nóng)牧區(qū)老年人多方面的養(yǎng)老需求，并期望鄂爾多斯市實(shí)踐互助養(yǎng)老的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和問題思考能具有一定普遍適用性，為更多地方發(fā)展互助養(yǎng)老提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

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（作者單位：中共鄂爾多斯市委黨校）

責(zé)任編輯：康偉