從應對型治理到發展型治理：突發事件治理模式的轉型

周俊洋 王曉靈

摘要：突發事件的發生，一定程度上源于常規治理模式的失敗，也是運動式治理開啟的重要動因。以運動式治理為特征的應對型治理模式容易陷入“事件發生-應急管理-同類事件再次發生”泥潭，并招致諸多弊端。政府學習能力提升、以人民為中心的發展思想、信息技術的快速發展、日益加強的政治問責壓力等因素持續助推著突發事件治理模式從應對型向發展型轉變。發展型治理模式的核心主張是加強政府在預防、處置、恢復等應急管理環節中的政府學習，并與應對型治理模式在治理方式、治理主體、治理工具、治理效能等方面均有不同。通過內生型政策學習，完善常規治理模式漏洞，實現突發事件治理模式的轉型，對于風險預防、保障人民生命財產安全、提升政府治理水平及能力具有重要意義。

關鍵詞：突發事件;運動式治理;政策學習;發展型治理模式

中圖分類號：D9? ? 文獻標志碼：A? ? ? ?文章編號：1009-3605（2022）03-0015-09

一、問題的提出

現代社會是風險社會，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多，對公眾生命、財產安全造成的威脅亦與日俱增。近年來，發生了欣佳酒店坍塌事故、甘肅馬拉松事件、拓城火災事故、四季開源酒店坍塌事故、鄭州特大暴雨災害事故等多起重大突發事件。突發事件發生之后，事件發生地域及其所涉部門和單位都會高度重視、嚴肅處理、總結經驗教訓，并提出防范和整改建議對相關領域進行整治。這種突發事件發生后，地方政府通過自上而下、政治動員、加強問責及激勵等方式集中各方力量和注意力對突發事件進行快速反應及處理，以實現損失最小化、回應社會關切、挽回政府形象等目的而進行的治理是為突發事件應對型治理模式。縱觀我國應急管理實踐，這種應對型治理模式并不鮮見，甚至是主流的突發事件應對模式，在快速解決社會問題、提升政府形象、促進政策創新、提升政府能力等方面發揮著重要作用。[1]然而，從長遠考慮，應對型治理模式卻存在諸多問題：既有損制度有效性、推遲常規治理的建設進程、增加“行政之惡”[2] ，也存在著過度動員、運動式治理、成本過高的不足[3]，甚至于會陷入“興奮劑”式困境：轟轟烈烈之后，待興奮劑作用消失，則一切照舊[4]。

同時，突發事件的防控應是包含準備、預防、減緩、響應、恢復、學習、監測等在內的全過程均衡。[5]突發事件應對型治理模式強調突發事件發生后的響應、恢復而相對忽視了其他環節尤其是預防及學習。在預防環節，習近平總書記強調“健全風險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前”[6];在學習環節，面對突發事件，以政府為主導的突發事件應對主體往往聚焦于事件造成的危害及問責，而相對忽視從突發事件中吸取教訓并建立長效預防機制。甚至地方官員對其他地區發生的突發事件“事不關己，高高掛起”，對本地區發生的突發事件“以大化小，以小化無”。這種心態應予以轉變，應急管理工作應吸取全國乃至全球的先進做法，將每一起重大、典型突發事件作為政府治理能力提升的路徑。

基于以上考慮，本文從常規治理模式、運動式治理;內生型政策學習與外生型政策學習兩組理論的分析對照與概括梳理出發，并結合近年來我國發生的重大突發事件，強調突發事件治理模式從應對型治理向發展型治理轉型。發展型治理模式的核心思想是加強政府在預防、處置、恢復等應急管理環節中的政府學習，它意味著政府決策者主動積極吸取以往突發事件教訓，從預防問題的角度出發，結合本地區發展實際，通過積極的政策學習來減少或避免突發事件的發生;同時也能夠學習借鑒其他地區處理突發事件的先進經驗，以更好的處理解決突發事件。

二、理論基礎與文獻綜述

（一）常規治理與運動式治理

常規治理與運動式治理作為兩種相對應的治理模式，前者主要依靠官僚體制進行治理，建筑在分工明確、各司其職的組織結構之上;后者則以政治動員來打斷、叫停常規治理，通過自上而下的各類運動方式調動資源和注意力來追求某一目標或完成某一特定任務。同時，這兩種治理模式既相互矛盾，又相互依賴，并在一定條件下相互轉化。[7]那么，常規治理為什么會轉化為運動式治理？運動式治理又如何復歸常規治理？從第一個問題出發，突發事件既是常規治理模式失敗的重要表現形式，也是運動式治理開啟的重要動因。一方面，突發事件發生，一定程度上源于常規治理模式的失敗。因為重特大突發事件的發生往往伴隨著由于官僚主義、形式主義、懶政不作為等因素存在而造成的監管漏洞及政策執行失敗;另一方面，突發事件的發生也為運動式治理的開啟提供了動因，因為運動式治理常常發生在組織環境突變、某一重大事件暴露出官僚體制常規機制的嚴重弊病的情形下。[7]從第二個問題出發，由于運動式治理模式的“非常態化”[8]、“非制度化”[8]和“興奮劑”式效應特征[4]，使得運動式治理模式并不能替代常規治理模式，且中國行政管理主要還是依靠常規治理模式，因而通過突發事件后的政策學習與擴散，完善常規治理模式漏洞、寓運動式治理于常規治理模式中具有重要意義。

（二）內生型政策學習與外生型政策學習

豪利特等學者將政策學習分為內生型政策學習和外生型政策學習兩種類型。內生學習又可稱為“吸取—教訓”型的政策學習，是決策者根據以往政策表現，主動總結經驗教訓，從而促進政策向好轉變，強調政策學習是一種由政策制定者發起的、有意識的、主動的學習。與內生學習相對應的則是外生學習，又稱“社會學習”型的政策學習，是決策者根據外部環境的變化而改變政策，它源于政策外部影響，是一種無意識的、被動的、非自主性的學習。[10]突發事件發生后，出于保障人民群眾生命財產安全、挽回政府形象等目的，突發事件所涉議題迅速進入領導視線，其重要性、嚴重性程度也日益上升，基于外生學習的突發事件應對型治理模式應運而生。應對型治理模式具有典型的“事后性”，它是基于外部環境劇烈變化所引起的政府“被動回應”。發展型治理模式則依托于內生學習，強調決策者的“主動作為”，也是一種“事前行為”，其基本出發點是從已有突發事件中主動學習經驗教訓，通過有意識的預防及學習減少突發事件的發生頻率及突發事件造成的損失，從而提升政府的治理能力和水平。

三、案例分析與文章框架

（一）突發事件發生一定程度上是常規治理模式失敗的結果與表現

習近平總書記強調，重特大突發事件，不論是自然災害還是責任事故，其中都不同程度存在主體責任不落實、隱患排查治理不徹底、法規標準不健全、安全監管執法不嚴格、監管體制機制不完善、安全基礎薄弱、應急救援能力不強等問題。[11]2020年3月7日，泉州欣佳酒店發生坍塌事故，29人不幸遇難。表面上看，這是一起由企業經營者片面追求經濟利益、漠視人民生命財產安全、違法違規建筑而造成的安全生產事故;實際上，卻是由于官僚主義、形式主義、懶政不作為等因素存在而引發的政策執行失敗，主要體現為：第一，政府監管執法不負責任。規劃、住建、城管、公安等部門在欣佳酒店新建、改建、裝修、加固等過程中，對安全風險隱患排查不認真、不扎實，甚至走形式、走過場。第二，官僚主義、形式主義作風嚴重。消防機構未發現欣佳酒店申報材料中相關證件偽造、缺失、失效等問題，竣工驗收消防備案把關不嚴。第三，依法行政意識淡薄。鯉城區以不印發文件、不公開發布的形式，違規出臺并實施“特殊情況建房”政策，使得欣佳酒店這一未經安全審查、不符合安全條件的建筑披上了“符合政策”的外衣并長期存在。第四，疫情防控管理不到位。未經全面調研、安全排查就將欣佳酒店作為外來人員集中防疫隔離點;隔離點也未嚴格實行封閉管理，在事故發生前三天，仍組織工人到酒店進行焊接加固作業。從國務院事故調查組《欣佳酒店坍塌事故調查報告》可以看出，欣佳酒店坍塌事故的發生是地方政府常規治理模式失敗的具體表現。

（二）突發事件往往是運動式治理開啟的重要動因

官僚體制基礎上的常規型治理機制時常力不從心，表現出組織失控和失敗;而運動型治理機制正是針對常規型治理機制失敗而產生的（暫時）替代機制或糾正機制。[7]2021年6月，柘城縣一武術館發生火災，造成18人死亡。事故發生后，中共商丘市委教育工作委員會《關于暫時關停全市校外培訓機構的通知》（商教工委[2021]36號）指出“全市校外培訓機構進行暫時關停封存，同時開展排查整治活動”。隨后，安陽、洛陽、濮陽、信陽、平頂山、新鄉、駐馬店、周口等市縣也發出緊急通知，將暫時關停所有校外培訓機構。“一刀切”式關閉校外輔導機構有其合理性，但終究偏離了應急管理科學化、專業化。

（三）突發事件往往陷入“事件發生-應急管理-同類事件再次發生”的泥潭

據不完全統計，僅福建省近三年（2019-2021）就發生房屋倒塌事故十余起，造成人員傷亡百余人。緣何相似的突發事件頻繁發生？第一，突發事件非人為可控制、突發性、偶然性和高度不確定性等特征，使得人們很難預測哪些地區、什么時候會發生突發事件;第二，由于缺乏有效的監督機制以及持續不斷地強化和刺激，使得部分政府官員存在僥幸心理甚至不作為行為，對可能發生突發事件的行業或領域管理和監督不善;第三，企業或個人作為安全生產的主體，沒有提供或維護安全生產的場所或環境。第四，對于突發事件，人們往往只看到事件造成的危害及災難性后果，而忽視了對政府在應對危機過程中所產生學習能力和適應能力的提升。[12]王紹光認為以學習機制為核心基礎的高適應性體制是“中國模式”的關鍵因素，[13]同樣的，突發事件治理模式也應該著重于政府政策學習能力的提升，使政府在“吃一塹、長一智”中不斷成長。

（四）突發事件中政策學習能力強的政府，能夠更好防范及應對突發事件

廣東省應急管理廳官網設有突發事件板塊，詳細記錄著省內、國內、國際上發生的突發事件，一定程度上說明廣東省政府能夠主動關注全國乃至世界范圍內的突發事件，并懂得從突發事件中吸取經驗教訓。2020年，廣東省出現了自2005年以來的最強降水過程，但因災死亡人數較2005年減少了82.6%，災害損失降低了78.8%。[15]可以說，善于學習并建立長效預防機制的政府能夠更好地應對災害。與此形成對比，2021年鄭州地鐵5號線事故共造成14人不幸遇難。如果說一小時內鄭州降雨量達201.9毫米的特大暴雨是天災，那么由于缺乏預警機制、未及時作出停運決策、應急處理存在短板等因素而造成的人禍或許可以避免。如若河南省政府能夠在暴雨災害發生前，充分學習上海市、廣東省等沿海城市“寧可十防九空，不可失防萬一”的臺風應對經驗，充分做好風險預警及準備工作，損失或許會減少很多。

（五）應對型治理-動而不學;發展型治理-學而不動

“動而不學”指應對型治理重視突發事件發生后的動員而忽視突發事件發生前的預防與學習從而造成的“治標不治本”;“學而不動”指發展型治理模式強調事前的預防及學習，寓運動式治理于常規治理之中以達到“標本兼治”的目的。2021年6月河南拓城縣一武術館發生火災，造成18人死亡。火災發生時，河南省正緊鑼密鼓的開展安全生產專項整治三年行動、“安全生產中原行”及“安全生產月”活動。慘痛的血淚教訓說明：運動式治理下應對型突發事件治理模式“動而不學”，或許有助于突發事件的及時解決，卻不能在常規治理模式中形成長效預防機制。長效預防機制來源于內生型政策學習下的突發事件發展型治理模式。比如臺風“煙花”登錄上海，上海市政府及人民嚴陣以待，在預防方面做出的大量準備工作，避免了更大事故的發生，保障了人民群眾的生命和財產安全。

基于以上五個案例，得出本文分析框架如圖1。

四、應對型治理與發展型治理：轉型動因與對比分析

（一）突發事件治理模式轉型的動因

1.核心要義：在應急管理全過程中提升政府學習能力

突發事件的特征決定了只有建立起有效的學習機制，才能夠真正有效推進國家應急管理體系和能力現代化。[15]現有文獻及實踐往往將學習視為突發事件發生后的總結反思，作為應急管理中相對于預防、響應、恢復的獨立環節，但實際上，學習不應該是獨立的環節，而應該貫穿于應急管理全過程。一方面，地方政府應主動“取經”，在日常學習中吸取經驗教訓，以防止突發事件的產生;另一方面，也要加強突發事件應急響應能力，在突發事件應對過程中不斷通過學習調整應對策略及能力。這對于破解突發事件應對型治理模式弊端、提升地方政府在突發事件情境下的治理水平及能力具有重要意義。

2.技術前提：信息技術的發展使得政府學習的地域邊界逐漸消失

每一次社會變革都可歸功于核心技術的研發與普及。在工業時代和電氣化時代，由于地域、理念等因素制約，地方政府往往對其他地區發生的突發事件“置若罔聞”，卻對本地區發生的突發事件“全力以赴”。但隨著信息通訊技術的發展，地方政府間信息交流成本降低、交流頻率及便捷性提升，突發事件的影響也必然由區域轉向全國。此時，通過學習其他地區突發事件處理經驗，提升本地區治理能力及水平成為可能。

3.思想基礎：以人民為中心的發展思想助力發展型治理模式

人民至上、以人民為中心的發展思想要求不斷改善人民生活，提升人民的幸福感、獲得感與安全感。但各種難以預見的風險因素及日益復雜的外部環境又時刻威脅著人民群眾的幸福與安全，這就要求各級黨委和政府要深刻認識到全力防范化解重大安全風險、遏制重特大事故發生的極端重要性，并強調要始終繃緊安全生產和公共安全這根弦，絕不能只重發展不顧安全，更不能將其視作無關痛癢的事，搞形式主義、官僚主義。以人民事，無小事的責任與作為做好突發事件預防及處置工作，一方面減少甚至消除各類可防可控型突發事件的產生，另一方面積極學習典型經驗教訓，有應對突發事件的能力與高招。

4.制度保障：日益強化的問責壓力助推地方政府主動作為與學習

在突發事件發生后，地方和基層官員采取推諉拖延、隱瞞數據信息等方式避責是普遍現象[16]。甚至為了逃避責任，一些地方政府領導往往不愿分管安全生產、民政救災等突發事件頻發工作。隨著2018年4月《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》的出臺及問責機制的不斷健全與完善，確保安全生產成為黨政主要領導不可推卻的責任。在“失責必問、問責必嚴”的問責壓力下，地方黨政領導必須改變突發事件不擔當、不作為的態度與行為，通過學習其他地區先進經驗及教訓，自覺主動擔負起防范化解重大風險的使命與任務。2015年河南養老院特大火災事故被免職的最高領導為魯山縣副縣長;2021年柘城縣火災事故發生后，縣委書記、縣長、鎮委書記、鎮長均被火速免職，也體現了目前問責機制的嚴厲導向。

（二）應對型治理與發展型治理：對比分析

一個治理模式的提出，至少涉及治理方式、治理理念、治理程度、治理主體、治理客體、治理工具等問題，這幾個方面分別回答誰治理、治理誰、通過什么治理及治理到何程度等問題。具體而言，突發事件應對型治理模式和發展型治理模式的聯系與區別如下：

1.治理主體的轉型：從政府主導到多元參與

在應對型治理模式下，突發事件多由政府管控，呈現“大包大攬”“單打獨斗”的狀態;[17]發展型治理則強調構建“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、協調聯動”的應急管理工作格局。首先，要堅持“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”。這既有助于消除地方黨政部門在風險治理中的責任推諉現象，又能夠充分發揮黨的集中統一領導優勢和政府的監督管理職能。其次，企業作為生產經營活動的主體，要摒棄經濟效益第一的觀念，樹立以人為本理念，強化安全經營觀念，積極預防突發事件產生;另一方面企業也是突發事件發生后所需的各類裝備、物資和服務的主要生產和提供者，應當具有社會責任心和公益心，積極向受災地區和人民伸出援助之手。最后，人民群眾既是突發事件的直接受害者，也是應急管理取得成效的重要后備力量。“一方有難，八方支援”，突發事件的發生，往往能夠激發全國人民的熱心和愛心，并在物資捐贈、志愿服務、匯聚力量等方面發揮著重要作用。

2.治理方式的轉型：從運動式治理到常規治理

應對型治理模式的突出特征是以開展專項整治活動為導向的運動式治理，強調事件發生后自上而下的高度重視，積極回應;而發展型治理模式是依托于內生型政策學習的常規治理模式，具有“常態化”、“制度化”等特征，強調通過對突發事件中經驗教訓的學習，寓運動式治理于常規治理之中，并建立長效預防學習機制。薛瀾教授亦認為需要改變過去傳統的運動式應急管理，重視制度建設，進一步完善對應急管理的體制、機制和法制的頂層設計，從而真正實現應急管理的制度化、規范化、標準化和信息化。[3]而這種應急管理的制度化、規范化、標準化和信息化也必然離不來從全國乃至世界范圍內的突發事件中吸取經驗教訓，只有地方政府政府學習能力的不斷提升，才能真正帶來應急管理治理體系及能力的提升和人民群眾生命財產的安全。

3.治理客體的轉型：“近似”卻“不同”

應對型治理與發展型治理面臨的治理客體都是各類突發事件，具體包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等。但應對型治理主要面臨的是已經發生的突發事件;而發展型治理則還面臨著潛在的社會風險，其治理重點在人為可避免的突發事件預防上，比如事故災難、社會安全事故等。同時，應對型治理與發展型治理的治理對象還表現出以下特征：第一，從本地治理到本地治理與跨域治理并存。應對型治理下政府往往管好自己的一畝三分田就好，而發展型治理強調突發事件突破地域限制，促進應急管理的跨部門、跨地區合作。第二，從單一事件治理到綜合性治理。應對型治理是對已發生突發事件的應對及處理，往往采用“一事一議”的原則;而發展型治理則強調對突發事件風險的預防及應對，往往是對各類突發事件的綜合性治理。第三，從碎片化治理到整體性治理。應對型治理下政府管理部門責權劃分不明確，部門協同度不高等問題普遍存在，突發事件發生后就急于避責;發展型治理強調應急管理的統一指揮、統一領導、共同負責，從而打破碎片化治理下不溝通、不協商、責任推諉等弊端。

4.治理工具的轉型：從“命令型、激勵型”到“溝通型、學習型”

治理工具又稱政策工具或政府工具，是政府實現其職能的手段。應對型治理強調突發事件發生后政府的高度重視及迅速處理，往往采用成立專門領導小組、開展專項活動、政治高壓、軟性激勵等手段對突發事件進行治理;發展型治理模式則強調突發事件發生前政府的積極主動干預以預防突發事件發生以及突發事件發生后政府的常規治理，主要采用溝通型、學習型的治理工具。首先，2018年應急管理部的成立為突發事件的應對處理提供了溝通交流的平臺，使得統籌氣象、衛健、公安、政法、交通運輸等部門成為可能;其次，應急管理部門作為應對突發事件的主體部門，必須肩負起黨和政府重托，與其他政府機構經常開展學習、交流、演練等活動以建立起常態化跨部門協同機制;最后，對突發事件的有效學習往往與學習意愿、學習理念、學習氛圍等因素密切相關，隨著府際政府間交流的日益密切、應急管理工作重要性的日益提升，突發事件的學習終將成為應急管理中重要的治理機制。

5.治理效能的轉型：從“治標不治本”到“標本兼治”

在治理效能方面，應對型治理由于其運動式治理特征，往往來去匆忙，突發事件發生時有多么重視，突發事件發生后就有多么忽視;而發展型治理模式強調治理的長期性與標本兼治。主要體現在以下幾個方面：第一，政府監管意愿及監管力度不斷提升。在防范化解重大風險的政治高壓下，政府往往能夠自覺主動通過政策學習預防突發事件的發生。第二，企業安全生產自治程度上升。企業作為安全生產的直接責任主體，有責任與義務確保生產經驗活動的安全，保障人民群眾的生命財產安全。隨著企業經營觀念由經濟利益優先轉向以人為本，由放任自流轉向加強內部監管，安全生產類突發事件發生頻率日益降低。第三，各類非政府組織、民眾等治理主體的參與意愿不斷上升，對于可能發生突發事件的領域監管力度加強。

五、結論

突發事件發生后，地方政府往往傾向于采用應對型治理模式，通過政治動員、加強問責、整合資源、快速反應等方式對突發事件領域進行集中整治，但卻容易忽視突發事件發生前的預防工作和突發事件發生后的經驗總結與歷史教訓。只有建立起有效的學習機制，才能夠真正推進國家應急管理體系和能力現代化。故而，文章強調建立依托于內生型政策學習、以政府學習能力為核心的突發事件發展型治理模式。突發事件治理模式從應對型治理轉向發展型治理，蘊含著豐富的理論價值：治理主體從政府主導到多元參與、治理方式從運動式治理到常規治理、治理重心為可預防性突發事件、治理工具強調從命令型、激勵型到學習型、溝通型等，同時對于保證人民群眾生命財產安全、踐行“以人為本”核心理念、提升政府治理能力和治理水平等具有重大實踐意義。

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責任編輯：陳平遠