我國推行排污許可制度的難點(diǎn)及對(duì)策研究

楊智盛，王海峰，張 欣

（浙江仁欣環(huán)科院有限責(zé)任公司，浙江 寧波 315000）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國人民的生活水平以及生活質(zhì)量都有了很大程度的改善，但隨之而來的卻是環(huán)境方面的諸多問題。如今，人們?cè)桨l(fā)注重環(huán)境保護(hù)工作，深知環(huán)境保護(hù)的重要性，但環(huán)境質(zhì)量卻依舊沒有得到較好的改善。2020年12月9日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《排污許可管理?xiàng)l例》（草案），且在次年1月發(fā)布了該條例，并于2021年3月1日正式施行。該條例的發(fā)布，意味著我國生態(tài)文明建設(shè)向前邁進(jìn)了一大步，標(biāo)志著以排污許可制度為核心的制度體系進(jìn)入了法治化的發(fā)展新征程。基于此，黨中央務(wù)必要加大推行排污許可制度的力度，只有這樣，才可真正改善我國的自然生態(tài)環(huán)境與人文環(huán)境，助推社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

1 排污許可制度的概念及原則

排污許可制，即控制污染物排放許可制。其是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，同時(shí)，也是覆蓋所有固定污染源的管理制度，諸如《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》等均是其法律依據(jù)。關(guān)于此制度所執(zhí)行的基礎(chǔ)原則，主要包括了以下三點(diǎn)：

第一，預(yù)防為主。人們應(yīng)當(dāng)認(rèn)清當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，并明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境可能造成的危害，從而緊抓主動(dòng)權(quán)。預(yù)防為主的原則，實(shí)質(zhì)上是國家機(jī)關(guān)采取有效的防護(hù)措施，以助力于環(huán)境保護(hù)工作的開展，在減少舊污染同時(shí)，也能防止新污染出現(xiàn)。為切實(shí)落實(shí)此原則，就應(yīng)當(dāng)將“預(yù)防”、“治理”有效結(jié)合，將防治工作作為重要抓手。第二，環(huán)境責(zé)任。環(huán)境責(zé)任的含義是環(huán)境法律關(guān)系主體在造成環(huán)境污染后，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其對(duì)應(yīng)的責(zé)任。從事實(shí)證明，環(huán)境污染的治理責(zé)任全交由政府，是不合理的。在生產(chǎn)活動(dòng)中要積極處理所產(chǎn)生的污染，且行政主管機(jī)關(guān)可通過征收稅費(fèi)等方式進(jìn)行監(jiān)管。第三，公眾參與。不難理解，任何公民都有環(huán)保的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)積極投身于環(huán)保事業(yè)中。因此，有關(guān)部門要加大宣傳教育，引導(dǎo)公民樹立起環(huán)保意識(shí)，提升其參與程度。

2 推行排污許可制度的難點(diǎn)

2.1 政策設(shè)計(jì)層面

2.1.1 缺少相關(guān)法律法規(guī)

雖然我國生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)出臺(tái)了有關(guān)排污許可管理制度等方面的具體規(guī)章制度，但各地政府在實(shí)際的實(shí)施過程中仍會(huì)受到一定程度的限制[1]。具體有以下兩點(diǎn)：第一，因?yàn)楦鱾€(gè)地區(qū)的排污許可發(fā)放程序、核定方式、許可標(biāo)準(zhǔn)等方面都不相同，所以諸多城市雖然在進(jìn)行排污許可的工作，但發(fā)放排污許可證的質(zhì)量參差不齊。與此同時(shí)，管理人員也并未嚴(yán)格監(jiān)督與管理排污企業(yè)的污染源、固體廢物及其主要污染物的排放量。第二，對(duì)于國家排污許可的定位還沒有明晰。由于各個(gè)地區(qū)已經(jīng)不再發(fā)放臨時(shí)排放許可證，所以在排污企業(yè)尚未整改完成時(shí)，并不會(huì)發(fā)放國家排污許可證，這就會(huì)導(dǎo)致排污許可的門檻被升高，排污企業(yè)也無法在規(guī)定整改日期內(nèi)排放污染物，做好治理工作。

2.1.2 管理要求落地難

當(dāng)下，我國環(huán)境保護(hù)部門在不停地更新排污許可制度的有關(guān)政策，但若想將排污許可制度切實(shí)實(shí)施，仍然存在一定的困難[2]。以最新修訂的相關(guān)政策為例，雖然此項(xiàng)政策對(duì)排污許可制度提出了新的要求與需求，并搭建了“全地區(qū)、全因子”的管理道路，但各個(gè)城市卻并未將其較好地實(shí)施。并且，我國仍未在合適的時(shí)間內(nèi)更新排污許可的配套管理方式，這就會(huì)導(dǎo)致管理對(duì)象仍然為主要污染源或者主要污染物。由此可見，排污許可制度在管理和實(shí)施上缺少高效銜接。

2.1.3 多套數(shù)據(jù)并行

我國在環(huán)境管理方面存有多套數(shù)據(jù)并行的問題，數(shù)據(jù)來源于不相同的口徑，例如，環(huán)境統(tǒng)計(jì)、污染減排以及排污許可等。當(dāng)下，運(yùn)用寬泛的環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與污染物減排數(shù)據(jù)之間結(jié)合得更加緊密，而環(huán)保數(shù)據(jù)則是污染物減排計(jì)劃規(guī)劃、減排總量核算的主要依據(jù)，從而基本實(shí)現(xiàn)了將兩套數(shù)據(jù)之間有效連接的目的。但是，由于對(duì)環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的核算通常都會(huì)采用物料衡算法或者排污系數(shù)法，并未能將排污企業(yè)的執(zhí)行要求以及具體檢測(cè)數(shù)據(jù)的運(yùn)用綜合考慮。以某火電與化工行業(yè)兩家公司的申報(bào)材料數(shù)據(jù)為例，具體詳見表1。

表1 企業(yè)環(huán)境統(tǒng)計(jì)排放量與排污許可核算量對(duì)比（以二氧化硫?yàn)槔?/p>

2.1.4 各方權(quán)責(zé)落實(shí)難

當(dāng)下，我國排污許可制度的定位尚不明確。排污許可制度實(shí)施依舊依附于總量控制制度，這就導(dǎo)致排污許可證只發(fā)不管、只領(lǐng)不守的現(xiàn)象較為多見。而出現(xiàn)此問題最根本的原因是各方權(quán)利以及責(zé)任都尚未明確。具體體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：在政府方面，有部分地方政府部門未履行其監(jiān)管職責(zé)，而代為監(jiān)管的環(huán)保部門，本質(zhì)上在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等諸多方面不具備職權(quán)和手段，導(dǎo)致排污許可未能充分發(fā)揮出其運(yùn)用價(jià)值。在企業(yè)方面，關(guān)于各企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)未進(jìn)行更明確、精細(xì)地劃分，導(dǎo)致企業(yè)各主體的責(zé)任未認(rèn)真落實(shí)。在公眾方面，關(guān)于保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督義務(wù)，都是該制度實(shí)施的難度所在[3]。

2.2 技術(shù)支撐層面

2.2.1 與環(huán)境目標(biāo)未建立相應(yīng)聯(lián)系

當(dāng)下，我國排污許可尚未構(gòu)建與環(huán)境目標(biāo)之間的相應(yīng)聯(lián)系，環(huán)境目標(biāo)主要有環(huán)境質(zhì)量改善、符合環(huán)境容量和總量控制指標(biāo)要求等。而企業(yè)污染物排放量通常是基于申報(bào)材料核算，并沒有將環(huán)境目標(biāo)轉(zhuǎn)化為約束性考核指標(biāo)的研究，這就使得排污許可制度“控規(guī)模、調(diào)總量”的作用無法實(shí)現(xiàn)。具體原因有：第一，各地存有差異限定和范圍不清晰等問題。例如，污染源類型和分布、污染物種類和數(shù)量等。第二，受到各項(xiàng)環(huán)境管理制度未能有機(jī)鏈接等原因的影響。

2.2.2 管理方式相對(duì)滯后

在當(dāng)前的排污許可工作中，還存在管理滯后現(xiàn)象。具體體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：第一，管理不合理。當(dāng)前主要以個(gè)人的方式來進(jìn)行管理，此操作可能出現(xiàn)執(zhí)法尺度不一，管理嚴(yán)密性不夠等。在此情況下，也容易導(dǎo)致部分企業(yè)接受難度大。第二，缺乏有關(guān)培訓(xùn)體系。由于排污許可制度對(duì)人員的綜合要求較嚴(yán)格，除了要掌握最新政策動(dòng)向、環(huán)保有關(guān)理論知識(shí)外，還需具備高度責(zé)任心和管理意識(shí)。由于目前缺乏對(duì)此類環(huán)境管理、企業(yè)環(huán)保負(fù)責(zé)人員的規(guī)范化培訓(xùn)，從而阻礙了此制度在企業(yè)中的有效實(shí)施。第三，則是管理方式未結(jié)合先進(jìn)技術(shù)。隨著信息化技術(shù)高速發(fā)展，排污許可工作也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，聯(lián)合更完善的信息管理平臺(tái)，以提升管理工作的共享性及效率。

2.3 配套保障層面

2.3.1 人員配備保障不足

當(dāng)下，我國大部分城市在落實(shí)排污許可制度時(shí)，都沒有設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)以及專業(yè)的人員去負(fù)責(zé)其中的各項(xiàng)工作，而是依靠環(huán)保局審批人員來組織、監(jiān)督以及實(shí)施。人員不充足，使排污許可證的發(fā)放范圍受到一定程度的制約。并且，排污許可證在發(fā)放后，工作人員也未能開展有效地監(jiān)督與管理，執(zhí)法可操作性極低。

2.3.2 數(shù)據(jù)支撐不足

對(duì)比排污許可證制度和污染源監(jiān)測(cè)要求能夠發(fā)現(xiàn)，污染源監(jiān)測(cè)和污染源監(jiān)督管理的聯(lián)系十分密切，污染源監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)也是排污許可量評(píng)估的主要依據(jù)，但當(dāng)下我國污染源監(jiān)測(cè)工作的基礎(chǔ)十分薄弱，數(shù)據(jù)支撐明顯不足。第一，污染源監(jiān)測(cè)缺少管理。當(dāng)下已有的污染源監(jiān)測(cè)工作只針對(duì)領(lǐng)證企業(yè)，未能全覆蓋。第二，污染源自動(dòng)檢測(cè)數(shù)據(jù)的可信度較低。自動(dòng)檢測(cè)數(shù)據(jù)的可信度依舊需要不斷增強(qiáng)。第三，企業(yè)自行監(jiān)測(cè)工作必須要有進(jìn)一步地推廣，當(dāng)下仍然存有諸多問題，例如，覆蓋面不全、監(jiān)測(cè)能力及設(shè)備不足、監(jiān)測(cè)方案不科學(xué)等。與此同時(shí)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)也并未監(jiān)管以及公開，這就會(huì)使得其難得被當(dāng)做支撐數(shù)據(jù)。

2.4 企業(yè)層面

2.4.1 申報(bào)企業(yè)核查力度較弱

當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境部嚴(yán)格貫徹落實(shí)“核發(fā)一個(gè)行業(yè)，清理一個(gè)行業(yè)，達(dá)標(biāo)一個(gè)行業(yè)，規(guī)范一個(gè)行業(yè)”的政策要求，并通過排污許可證的核發(fā)以及證后監(jiān)管查清楚固定污染源的家底，真正將排污企業(yè)全面覆蓋。但依舊有部分排污企業(yè)的污染為中度、重度，且其多次申報(bào)并不合格。并且，部分中小企業(yè)也并未對(duì)排污許可制度加以重視，這就導(dǎo)致其所排放的污染物質(zhì)超出國家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)周邊環(huán)境造成了極為惡劣的影響。

3 推行排污許可制度的對(duì)策

3.1 打造上下聯(lián)動(dòng)的工作格局，推進(jìn)制度改革

首先，我國生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)盡快明確排污許可制度的定位，以此來緩解各個(gè)城市推行排污許可制度較差的情況[4]。與此同時(shí)，政府應(yīng)搭建由上至下的管理模式，并要求各個(gè)城市將此模式當(dāng)做推行排污許可制度的參照標(biāo)準(zhǔn)。其次，建立健全排污許可管理制度，并將此制度嚴(yán)格貫徹，建立上下聯(lián)動(dòng)促進(jìn)改革的工作格局，并以此來切實(shí)地保障監(jiān)督管理信息的通暢。同時(shí)各個(gè)城市也應(yīng)當(dāng)按照國家在排污許可方面所做出的新舉措，實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)督管理辦法，并嚴(yán)格履行排污許可中的各項(xiàng)規(guī)定和規(guī)范。在實(shí)施過程中，應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際情況，增強(qiáng)制度構(gòu)建的力度，這樣能使各種要求與需求相統(tǒng)一，有效地提高監(jiān)督與管理的力度。除此以外，各個(gè)城市也應(yīng)將推行過程中所出現(xiàn)的問題快速地反饋。最后，明晰排污許可管理各方的問責(zé)權(quán)利，在制定科學(xué)、合理的獎(jiǎng)懲制度之上，進(jìn)一步建立以責(zé)任為導(dǎo)向的可持續(xù)發(fā)展管理體系，且必須要明確政府、環(huán)保部門、排污企業(yè)和人民群眾的義務(wù)與權(quán)力。此時(shí)，政府應(yīng)該成為發(fā)放排污許可證并進(jìn)行監(jiān)察與管理的主體，環(huán)保部門應(yīng)作為監(jiān)督與管理的主體，排污企業(yè)應(yīng)作為污染物排放的主體，而人民群眾則有權(quán)利監(jiān)督排污企業(yè)，并提出相關(guān)的意見和建議。

3.2 夯實(shí)技術(shù)支撐基礎(chǔ)，助力制度落地

應(yīng)搭建較為嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系，結(jié)合相關(guān)的要求與標(biāo)準(zhǔn)，快速推進(jìn)排放標(biāo)準(zhǔn)的訂正，以此來使環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行力度以及排污企業(yè)污染物控制水平有所提升。健全行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，加快頒發(fā)各個(gè)行業(yè)污染物標(biāo)準(zhǔn)，解決各個(gè)行業(yè)中現(xiàn)存的問題。盡快建立標(biāo)準(zhǔn)制定“資料儲(chǔ)備庫”，“資料儲(chǔ)備庫”中應(yīng)納入排污企業(yè)守法證據(jù)材料、環(huán)保狀況影響程度等方面，從而提高標(biāo)準(zhǔn)的適用性，由此來使污染許可制定工作的實(shí)施更加完備。結(jié)合先進(jìn)技術(shù)，大力構(gòu)建信息化共享平臺(tái)，實(shí)施檔案的信息化管理。定期安排人員對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)，并對(duì)排污許可工作進(jìn)程進(jìn)行調(diào)查。除此之外，還應(yīng)當(dāng)聯(lián)合GIS地理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)污染源行業(yè)排放的監(jiān)測(cè)和管理，從而為排放許可工作提供可靠數(shù)據(jù)支撐。

3.3 健全配套保障，支撐制度實(shí)施

首先，政府需要增強(qiáng)污染源檢測(cè)管理，逐漸達(dá)到全面覆蓋排污企業(yè)污染源監(jiān)測(cè)的目的。增強(qiáng)污染源監(jiān)測(cè)的監(jiān)督與管理力度，并將其中的各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息及時(shí)地上傳至排污許可執(zhí)行報(bào)告平臺(tái)。自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量應(yīng)有所提升，對(duì)此，排污企業(yè)應(yīng)增強(qiáng)自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施維修和管理的力度，環(huán)保部門應(yīng)增強(qiáng)監(jiān)督與管理的力度。其次，政府需要完善排污許可的機(jī)構(gòu)設(shè)施以及人員配置。若想能順利實(shí)施排污許可工作，則務(wù)必要構(gòu)建相對(duì)應(yīng)的排污許可機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的人力資源、物力資源以及財(cái)力資源，并協(xié)調(diào)各個(gè)部門之間的關(guān)系。最后，我國各個(gè)省份的環(huán)保部門應(yīng)設(shè)置專門的排污許可執(zhí)行部門，部門中的工作人員主要負(fù)責(zé)排污許可量核算、構(gòu)建排污企業(yè)環(huán)境保護(hù)檔案、搭建信息共享平臺(tái)等工作。

3.4 提升相關(guān)人員綜合素質(zhì)

排污許可工作的推行，離不開基層環(huán)境管理部門各個(gè)崗位、各個(gè)人員的助力。要確保各崗位都能履行其責(zé)任，提升相關(guān)人員整體綜合素質(zhì)尤為關(guān)鍵。打造出一支高素質(zhì)隊(duì)伍，不但順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展需求，也是環(huán)境保護(hù)事業(yè)中不可缺少的基礎(chǔ)。主要從以下幾點(diǎn)實(shí)施：其一，強(qiáng)化對(duì)人員政治、業(yè)務(wù)方面的學(xué)習(xí)，以提升人員的自身素養(yǎng)，執(zhí)法水平，做到公平公正。其二，要強(qiáng)化對(duì)人員思想作風(fēng)的建設(shè)，在提升其責(zé)任意識(shí)同時(shí)，提高服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)也要做好廉政、勤政教育，提高人員為群眾工作的自覺性，能堅(jiān)守崗位兢兢業(yè)業(yè)。其三，要求所有人員執(zhí)法嚴(yán)格，堅(jiān)決維護(hù)法律的尊嚴(yán)和人們的權(quán)益，為人們解決環(huán)保中的問題，辦實(shí)事。其四，基層部門要不定時(shí)開展執(zhí)法交流活動(dòng)，了解其他地方的排污許可實(shí)施現(xiàn)狀，從而對(duì)現(xiàn)有工作進(jìn)行完善。同時(shí)，為崗位人員提供學(xué)習(xí)、深造機(jī)會(huì)，以全面提升其業(yè)務(wù)水平。其五，與時(shí)俱進(jìn)，積極結(jié)合更多新型的管理方式，滿足時(shí)代發(fā)展需求[5]。

3.5 有效銜接環(huán)境管理制度

排污許可是污染物排放工作中的核心，肩負(fù)著改善環(huán)境及自身改革舉措落地的雙重使命。為了發(fā)揮出排污許可的基礎(chǔ)功能，同時(shí)也為了確保環(huán)境管理制度間能彼此銜接、整合，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)做好調(diào)整工作，避免其他的管理制度和排污許可工作間發(fā)生沖突。其中，要重點(diǎn)分析的是關(guān)于環(huán)境統(tǒng)計(jì)、環(huán)保稅、排污權(quán)交易、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等內(nèi)容，并分析此類制度和排污許可間存在的聯(lián)系。在滿足了法律法規(guī)授權(quán)等前提下，可結(jié)合有關(guān)部門制定相關(guān)規(guī)章制度來補(bǔ)充。由于此方法涉及到大量的技術(shù)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，因而必須慎重考量和分析。必要時(shí)，或是通過制定或修改相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方法解決沖突、脫節(jié)等問題。

4 結(jié)語

綜上所述，作為環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革的重要落子，排污許可制度是我國多年在相關(guān)領(lǐng)域中努力探索的結(jié)果。通過執(zhí)行排污許可制度，是全力推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)、強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的有效舉措。但從實(shí)踐后發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施排污許可制度上，勢(shì)必會(huì)遇到一系列的問題，所以務(wù)必要采取相對(duì)應(yīng)的處理舉措，比如，完善環(huán)境影響評(píng)估和排污許可管理制度間的銜接、形成上下聯(lián)動(dòng)的工作格局、加大科技技術(shù)支持的力度等。唯有如此，方可讓排污許可制度實(shí)施的更為順暢。