加快密云區海綿城市建設 推進城市生態功能提升

田冬霞,楊新樂,譚 鑫,金 穎,張 帆,王 曦

(北京市密云區水務局，北京 101500)

2017年12月，北京市人民政府辦公廳《關于推進海綿城市建設的實施意見》中提出：“通過海綿城市建設，綜合采取‘滲、滯、蓄、凈、用、排’等措施，最大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響，將70%的降雨就地消納和利用，到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求”[1]。

2017年密云區積極落實海綿城市建設的部署要求，為了推動密云區海綿城市建設的工作，在密云區政府的領導下，根據實際情況成立了密云區海綿城市建設辦公室。成員單位主要由密云區水務局、發展改革委、住房城鄉建設委、城市管理委員會、財政局、市規劃和自然資源委員會密云分局、市交通委員會密云公路分局等部門和單位參與組成。據《北京市密云區2020年海綿城市建設現狀評估》顯示，密云區到2020年為止城市建成區面積是27 km2，海綿城市建設現狀達標面積為6.18 km2，其中透水鋪裝0.47 km2，下凹式綠地0.14 km2，調蓄集水池14 585 m3，各類海綿設施總調蓄規模約為18 947 m3，經統計，密云區海綿城市建設現狀達標比例為22.8%，已順利完成市政府下達的階段性目標，海綿城市建設取得初步成效[2]。為有效評估密云區海綿城市建設的成效，推進“十四五”海綿城市編制，有必要開展調研，查擺問題，提出解決措施，推進海綿城市建設。

1 海綿城市建設存在的問題及成因

密云區是首都的生態涵養區，潮河、白河兩條河流穿城而過，最后匯合形成潮白河，天然的河道給密云海綿城市建設提供了較好的生態本底優勢。但隨著城市建設規模的不斷擴大，城市地面開發強度增大，道路硬化率提高，這些因素導致城市透水面積不斷減少，這就會改變原來地面的滲流系數，再加上原有地下排水管網建設年代早、始建標準低，改造難度大，已無法適應當前密云城市規模發展需求，導致在夏季遇有短時強降雨時就容易造成城市內澇，已影響到居民的正常生產生活。

1.1 缺乏頂層設計與機制配套，未形成有效的過程管控

(1)統籌推進困難多，組織落實難度大。密云區的海綿城市建設剛剛起步，密云區雨洪管理工作分工明確，防洪是由水務局管理，排澇是由城管委負責，分工明確，但海綿城市建設涉及規土、水務、園林、應急等多個部門[3]。密云區海綿辦設在密云區水務局，雖形成聯席會議制度，但綜合協調推動各項工作方面還存在力量薄弱，組織協調難的問題。

(2)專項規劃還未形成，缺乏指導依據。密云區還未完成海綿城市專項規劃編制，沒有形成具體明確的指標措施體系；在控制詳細規劃、水務、綠地等專項規劃中雖與住房城鄉建設部發布的《海綿城市效益評價與考核指標(試行)》在綠地率、透水鋪裝、下凹式綠地率、蓄水池措施等有部分重疊，但缺乏植草溝、雨水花園、屋頂綠化等其他措施體系的規定[4]。

(3)缺乏系統的建設方案和措施體系。在調研中發現，密云區在海綿城市建設方面僅限于簡單上一些零碎的項目上，沒有系統的建設方案。目前，除綠地率、透水鋪裝率、蓄水池、徑流總量控制率外，其他海綿措施如綠色屋頂、植草溝、初期雨水棄流等措施指標沒有納入審批環節，缺少約束性規定，在建設項目實施后，總體海綿效益指標達不到海綿城市考核要求。

1.2 缺乏“海綿體”枝葉脈絡，影響城市功能提升

密云城區已基本形成了以潮河、白河、潮白河及兩岸水域和公園綠地為脈的城市海綿體格局，存在海綿城市建設的基礎優勢。據調研，在約6.6 km 長的城區白河段有約52.00萬m2公園綠地，約7.9 km長的潮河右岸有約公園綠地3.93萬m2(沿河建設用地尚未完成開發)，2.7 km長潮白河段有公園綠地68.50萬m2。如果將潮河、白河、潮白河水域比作為樹干，京沈路、新北路、城后街、鼓樓大街、新南路、陽光街、水源東路等道路沿岸海綿體為樹枝，沿道路分布的住宅小區、公共建筑區域內海綿體及分散公園綠地等比作為葉的話，目前密云區存在著的問題為樹干大，枝不繁、葉不茂的問題，表現在以下幾個方面：

(1)原有的天然生態海綿系統遭到破壞。部分地區的原始行洪通道被擠占，導致這一片地區短時強降雨匯集的雨水無處可去，造成了近年來的積水現象。

(2)道路初期雨水凈化、存蓄及收集利用設施缺乏。以鼓樓東大街這個長2.1 km的“枝”為例，沿道路排水系統中有雨水口約93個，初期雨水收集裝置和道路兩側雨水收集池也很少，道路兩側綠地980 m2，綠地高程高于兩側路面，下凹綠地也基本沒有，一般年份道路雨水利用率不足。同樣經對內澇點政務服務中心分析，在約2.1萬m2匯水區的范圍內，雨水口近30個，人行道及廣場均用石材等非透水鋪裝，綠地面積約180 m2，初期雨水收集裝置和其他雨水蓄滯回用設施幾乎沒有，現有狀態下，一旦遭遇短時強降雨，周圍雨水在不透水硬化迅速聚集于雨水口，超出雨水管道的承載能力，便會造成內澇。城市內澇點形成與周圍匯水區徑流量和產流速度息息相關[5]。

(3)城區海綿體缺乏，雨水不能有效收集利用。以賓陽西里小區(東至新東路、南至東源路，西至育才路，北至城后街)住宅小區這個“葉”為例，在近6.8萬m2占地面積內，透水鋪裝面積約6500 m2，綠地面積約8000 m2，兩項措施占總面積僅為20.8%，屋頂雨水利用措施還基本沒有，其他雨水過濾凈化、收集回用設施也基本沒有，雨水不能及時有效收集，水資源利用率很低。

通過以上分析表明，這種枝、葉的海綿體缺乏是造成城市內澇、水資源利用率低、水生態系統缺失的重要原因，建設綠色海綿體是提升城市功能重要抓手。

1.3 缺乏資金投入保障，影響工程全面開展

海綿城市建設是公益性強，但是耗資巨大、回收周期長的城市系統工程，目前，密云區海綿城市建設資金來源主要是財政資金，密云區財政能力有限，在海綿城市經濟投入上相對吃力；面對海綿城市長期而又龐大的投資需求，除依靠政府投資外，如何引導和鼓勵社會投資進行海綿城市改造，還沒有形成具體措施和保障渠道。

1.4 缺乏技術研究投入，影響專業人才培養

海綿城市是對城市建設的新思考和新舉措，密云區在海綿城市建設中還缺乏相關專業人才，區海綿城市建設辦公室工作人員都是從一些部門臨時抽調過來，對海綿城市了解不深入，專業能力不強，在海綿城市建設方面目前還缺乏一個系統的研究體系。

1.5 缺乏形成社會共識，影響人民群眾參與海綿城市建設的主動性

海綿城市的概念在國內引入時間較短，人們對海綿城市的了解還比較少。在調研過程中發放調查問卷418份，為了解了密云城區人民對海綿城市概念的理解和期望程度，調查顯示有39%的被調查者不了解海綿城市概念，有96.65%的被調查者認為有必要大力普及、推廣和實施海綿城市，有86.60%的被調查者非常期望密云城區建設成為海綿城市,如圖1。調查過程中也有居民提出反對意見表示，在海綿城市建設過程中，小區道路被挖，大量泥土擋道，給出行造成不便，當地居民反映他們還沒看到海綿城市帶給他們的益處，反倒是覺得海綿城市建設過程中影響了他們的生活，公眾對海綿城市的認可度不高，對海綿城市的推進造成不利影響。

圖1 關于海綿城市的概念調查問卷

總之，建成區海綿城市建設現狀及建設速度近期不能與發揮城市功能相適應，成為城市發展的制約性因素。

2 海綿城市建設的對策和建議

經過多年城市化發展，密云城區水的出路被壓縮，所以導致雨水收集面太窄，遇到強降雨會形成內澇，水資源不能有效收集利用，對密云遠期生態城市建設會帶來一定的影響。因此,為協調密云生態環境建設與海綿城市理論的貫徹執行,探尋出可推動城市生態功能提升的可持續發展之路,將密云的生態名片越擦越亮，在調研的基礎上提出了以下幾項對策和建議。

2.1 強化規劃引領，統籌布局海綿產業

(1)加強組織領導，壓緊壓實責任。 加強政府的組織領導，充分發揮海綿辦的相關專業力量，賦予更加有效的組織協調監督權利，扎實推動全區海綿城市建設。要制定海綿城市建設目標要求和具體任務分解，落細落實各部門、各鎮街地區相關責任，列出計劃，壓實責任，納入績效考核，保證海綿城市建設任務的落實。

(2)加快密云區海綿城市建設專項規劃的出臺。 鑒于海綿城市建設復雜性和綜合性，要加快出臺密云區海綿城市建設專項規劃，注重利用自然水文條件的保護和開發，構建低影響的雨水城市開發系統。通過規劃約束各個行業、各個部門從過去單向思維向綜合規劃轉變，切實將規劃貫穿于城市建設的始終，發揮好規劃的引領作用[6]。

(3)注重建立有效的績效評估機制。評估海綿城市建設的系統還不夠完善，根據不同項目特點，應建立健全動態績效評估機制。制定好戰略目標，結合控制指標，建立與密云區海綿城市建設適應的績效動態評估方法，以方便項目的動態化調整與改進[7]。

2.2 強化利用新理念，科學構建枝繁葉茂的海綿體系

古有大禹以疏為主的治水理念，今有以“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施為手段的綠色生態、合理利用水資源的海綿城市發展理念，在推進密云區海綿城市建設理念的過程中我們要本著實事求是，分期分區逐步推進的原則，扎實開展海綿城市建設[8]。

(1)強化保護天然海綿體和水文生態環境的力度。對于規劃新建區，如新劉地區等棚戶區改造、生態商務區南側規劃新建地塊，應嚴格規劃建設方案，落實海綿城市建設理念和要求，將不同下墊面雨水進行初雨分流、促滲減排和滯蓄調節，減少城市開發建設過程中對水文狀態的影響[9]。

(2)加強海綿改造，注重疏排防洪。 密云建成區現狀，要在不斷調研中發現問題，按照“源頭削減、過程控制、系統治理”的原則解決洪澇問題、水污染問題和水資源短缺問題，構建輸排防洪格局，明確建設任務。比如在近期工程改造中，密云區已將8個雨水分區中13處現狀易積水道路及周邊全部海綿化改造完畢，分步實施雨水污水分流，降低污染負荷。

(3)加強生態空間管控及水生態修復措施，加強水資源的合理利用。制定具體方案，合理利用水資源，尊重民眾訴求，推進城市發展過程中海綿型小區、道路和廣場的建設，做好水環境保護、防洪排澇、水生態保護和水資源合理利用。不斷加強海綿城市建設過程中的專業技術指導，落實細化責任，強化項目建設的安全生產監督，增加綠色海綿體，在已有的有限的空間范圍內尋求如何更好地開枝散葉。

2.3 強化資金有效投入，建立資金保障機制

海綿城市建設需要資金量大，一定要拓寬項目資金渠道。一方面，要統籌整合發改、市政、環保、水務等各相關部門資金；另一方面，探索建立PPP等社會化投資模式，合力形成穩固可靠的海綿城市投資渠道，破解海綿城市建設過程中的資金難題[10]。

2.4 強化人才隊伍建設，提升海綿城市建設人才資源

推進海綿城市不僅能改進生態環境，還能推進經濟社會發展。十四五開局之年，海綿城市成為生態涵養區積累先發優勢，形成生態涵養區比較優勢和主動作為的重要抓手，留住生態涵養區的人才，倒吸北京中心城區人才資源(生態宜居)，為持續發展注入動力。其次結合密云實際，開展相關工程措施和技術的研發應用，緊密結合密云功能定位和具體實際，走出一條具有密云實際的海綿城市發展之路。

2.5 強化社會宣傳力度，樹牢綠色發展理念

海綿城市建設對推進生態文明建設有積極重要的作用，在現代教育中我們一定要加大對生態要素的宣傳力度，加大加深人民群眾對海綿城市的認知，獲得人民大眾的支持。加快海綿城市建設需要政府和人民群眾的共同支持，政府應當向企業宣傳海綿建設的長遠利益，向民眾宣傳建成海綿城市后的積極效果，讓廣大市民親身體驗，打消群眾的疑慮，形成民眾積極參與海綿城市建設的良好氛圍。

3 結 語

海綿城市是尊重自然的一種理念的轉變，對于治理城市內澇和合理有效利用水資源是一項根本性的措施，是生態密云綠色發展的有機組成部分，也是踐行“綠水青山就是金山銀山”理論的有力支撐。密云區要立足生態涵養區的功能定位，搶抓海綿城市建設的重大機遇，本著為密云長遠發展和為子孫后代負責的態度，努力探索出一條推動城市功能升級，具有密云特色的海綿城市建設之路，實現生態和富民雙豐收，對創建全國文明城區，提升生態功能有重大意義。