城市社區協商治理創新擴散中的異化與梗阻
——基于S園區H社工委“社區建設理事會”的案例研究

張 晨，劉育宛

（1.蘇州大學 中國特色城鎮化研究中心，江蘇 蘇州 215123；2.廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005）

城市社區作為中國城市最重要的基層群眾自治空間，城市社區協商是我國社會主義民主政治發展的基礎環節。新中國成立以來，我國城市基層治理體制經歷了單位制、街居制與社區制的歷史性變遷，治理空間也由之前的單位轉變為如今的社區。但隨著改革的不斷深入，社會階層不斷分化乃至固化，使得原來人們整體的利益關系迅速分解為無數個小碎片[1]，基層社區社會面臨著一種碎片化的態勢[2]。這種碎片化將集中表現在空間結構、利益關系和治理架構等方面，由于難以形成共識，缺乏整合不同利益群體訴求的體制機制，碎片化的社區給社會治理帶來了嚴峻挑戰[3]。協商民主作為一種有效的協商治理制度[4]，將其嵌入到社區協商治理的過程中有助于這一問題的解決。2015 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強城鄉社區協商的意見》，指出：“城鄉社區協商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協商民主建設的重要組成部分和有效實現形式。”2017年中共中央、國務院又發布了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》。上述相關政策文件的出臺與完善，為當前城鄉社區治理創新指明了基本方向，即圍繞加強城鄉社區協商，不斷完善城鄉社區治理。由此，協商與治理構成了新時代我國城鄉社區建設與發展的主題。

雖然社區協商治理在制度與政策層面上呈現出蔚然發展之景觀，但其在實踐中卻并沒有形成規模化與常態化的發展，目前僅停留在政策實驗與政策創新階段[5]。各地不少基層協商治理創新實踐還停留在諸如象征式協商、控制式協商、誘致式協商、投機式協商、博弈式協商這種利益層面的扭曲性協商，極大地危害了社會主義的協商民主建設[6]。基層協商治理創新也許肇始于“為基層減負”和“推動居民參與”的初衷，但往往其最后結果卻與這些目標背道而馳，很顯然，一定是有一些因素造成了其創新及擴散過程中的異化與梗阻。本文以S 園區“社區建設理事會”項目的創新和推廣過程作為考察個案，來探究城市社區協商治理創新中異化與梗阻的發生原因，為推動基層社會治理創新實踐真正取得促進社會協同、擴大居民參與和為基層減負的成效提供一些建議與思考。

一、文獻述評

協商治理，是政治主體基于政治組織和公民的政治權利，以協商和對話的程序和形式達成共識或者協調分歧，以實現國家和公共治理利益目標的特定政治機制[7]。伴隨著我國的城鎮化進程蓬勃興起，社區這一治理空間將成為協商治理最為適宜的“試驗田”。1999 年“溫嶺懇談模式”開創了基層治理民主的先河[8]，隨后全國各地出現很多具有創新性的基層協商治理實踐。2009年杭州上城區的“湖濱晴雨工作室”建立并成為中國第一個社區民主民生互動平臺，社區居民有機會參與到工作室組織的各種交談、協商和討論等活動中[9]；作為社區議事會的升級版，南京市鼓樓區的社區理事會以社區居民自主應對和協商解決社區公共事務為主旨[10]；上海浦東新區浦星路街道探索“居民自治金”協商民主決策操作項目等[11]。然而，綜合考察各地的社區協商創新實踐，真正取得實效并獲得創新擴散的項目并不多見，以民主協商為導向的各地社會治理創新普遍存在著“泡沫化”“碎片化”“同質化”趨向[12]。那么，有哪些因素在影響著社區協商治理創新及其擴散？為什么在創新擴散的過程中會出現異化與梗阻現象？

創新擴散研究始于1969 年Walker（沃克）發表的《美國各州的創新擴散》一文[13]。Rogers（羅杰斯）認為創新擴散是指一項創新政策隨著時間的流逝，通過某種渠道或途徑在一個社會系統的成員之間被溝通和交流的過程[14]。那么，什么因素會影響創新擴散？Berrry（貝瑞）夫婦認為這將由內部因素與外部因素綜合決定，內部因素主要包括某一轄區內的社會、經濟與政治特征等[15]；外部因素包括縱向與橫向兩種擴散機制，縱向機制來自更高級政府（自上而下）的強制指令[16]以及自下而上的聯邦主義擴散效應[17]，橫向機制一般包括模仿、學習和競爭[18]。而中國的公共政策擴散主要有四種基本模式：自上而下的層級擴散模式；自下而上的政策采納和推廣模式；區域和部之間的擴散模式；政策先進地區向政策跟進地區的擴散模式，其擴散的機制包括學習、競爭、模仿、行政指令推行和社會建構[19]。在此基礎上，國內學者實證探究了電子政務[20]、公私伙伴關系[21]、企業綠 色技術[22]、“多規合一”改革[23]與“一帶一路”建設[24]等不同政策創新領域擴散的影響因素。

政府創新是政府轉型的關鍵推動力量，也是治理轉型的重要助推器[25]，社區協商治理作為政府創新的重要方式，其理論價值能夠實現社區成員相互交往，結成有機聯系，形成互助、互信，具有共同歸屬感、認同感和集體行動能力的生活共同體[26]。如果社區協商治理創新在擴散過程中出現異化與梗阻，將直接影響我國基層國家治理體系與治理能力現代化的實現。上述研究對于分析城市社區協商治理創新擴散中的影響因素有諸多啟發，但這些研究偏向宏觀與中觀角度，變量的選取比較寬泛，并不適合分析基層社區這樣的微觀治理空間。比如上述諸多研究指出，經濟、上級壓力、資源與能力、官員等變量會對創新擴散產生影響，但把這些變量放在基層場域去分析時，一是會被復雜多樣的變量給稀釋得無關緊要；二是在同一個基層治理場域中，為何同一類型的社區在面對同一個創新擴散實踐時會有不同的治理績效？而且現有研究并沒有關注到創新在初期擴散過程中的治理績效問題，即一項創新在初期擴散到另一個地方時難以保持住其原本制度設計所賦予的功能與目的，其功能出現異化、運行出現阻滯與擴散出現梗阻。因此，對于這些問題的回答，田野調查等方式是最適合的。

二、案例選擇、研究方法與資料來源

（一）案例選擇

S園區在基層政府管理體制上一直走在全國改革探索的前列，H 社區工作委員會（簡稱社工委）是S 園區下屬的一級政府派出機構，其功能定位類似于剝離了經濟功能強化社會服務功能的街道辦。相較于S 市于2016 年全面推行的街道辦體制和職能改革，S 園區的社工委體制實際早了整整近20年。2015年H社工委在所轄QJD社區首次試點“社區建設理事會”；隨后由于“社區建設理事會”在試點社區的良好治理績效，它于2016 年與2017 年又擴散到其他10 個社區，是一種自上而下的帶有“行政強制”意味的創新擴散模式。最后，由于更高層級政府社會治理創新項目的實施，“社區建設理事會”也借此機會擴散到了更多的社區。因此，它能為全國其他地方的基層協商治理實踐提供一個典型的樣本作為參考。

（二）研究方法與資料來源

民主制度需要實踐，實踐需要時間。協商治理作為一種備受期待的治理資源，其在基層社區能否發揮應有的作用則直接影響我國基層社區治理體系現代化的建設。然而由于基層社會的復雜性，變量干擾因素太多，大樣本宏觀上的定量分析往往浮于表面而很難把握基層社區協商治理創新擴散的邏輯。因此，必須對基層治理場域進行田野調查，才能深刻理解何種因素在影響著基層社區協商治理創新擴散。筆者于2015 年全程參與了S 園區H社工委在QJD 社區推行的“社區建設理事會”的建設過程，并在2016—2019年對擴散到的其他試點社區進行了30多次深入調研，至今一直在持續跟蹤其運行狀況。在此期間，筆者主要通過深度訪談、介入式觀察等方法掌握了大量一手資料，同時與社區主要負責人建立了良好的私人關系。訪談的人物主要包括社工委負責人、社區黨支部書記、居委會主任、物業經理、業委會主任、居民等主體。

三、社區建設理事會創新的動力與內容

（一）H社工委試推“社區建設理事會”：學習、競爭與“倒逼”

S園區作為“全國社區治理和服務創新實驗區”的第二批試點單位，在社區治理和服務的改革創新上一直引領著S 市社會治理創新的探索，這為其基層單位探索各種社會治理創新提供了良好的制度環境。相應地，S園區下屬的社工委、街道和各社區的一線基層，也因為這一環境而獲得了更多的學習和借鑒國內外基層治理實踐先進經驗的機會，相對更加具有對創新包容的動力。H社工委是S園區轄區內8 個社工委和街道中，在社會治理創新上一直敢為人先的單位。而與H社工委同屬S園區下屬的D 社工委，因其主要領導一直關注“多元治理”的理論和實踐，同時又因D 社工委轄區內一直面臨生產型企業環境污染治理的壓力，故從2014年起在其轄區內社區探索建立“環境理事會”這樣的社區居民議事機構，并取得初步成效，這就給H 社工委造成了社會治理創新工作上的競爭壓力。而H 社工委轄區內諸多社區治理過程中所面臨的諸如業主維權、鄰避沖突、停車問題、環境整治等較為尖銳的問題，使得長期以來社區治理中由“三駕馬車”（居委會、業委會與物業機構）構成的格局及其“三方聯席會”平臺，在應對這些更高層次“人民對美好生活向往”的諸多問題時日益捉襟見肘。在此形勢下，2015年初，H社工委開始嘗試推出致力于推動社區多元主體共同參與社區事務治理的“社區建設理事會”項目，其第一個試點社區確定在各方面條件都較為成熟的QJD社區。

（二）“社區建設理事會”的結構、功能與運行過程

2016年，在QJD社區試點的基礎上，S園區H社工委將“社區建設理事會”的試點社區擴大到6個社區，2017 年又增加到11 個社區。該11 個社區都屬于商品房社區，各個社區均建立起了社區治理“三駕馬車”的架構。社區人口結構主要由城市新市民群體構成，居民職業身份多元化顯著，這就構成了H社工委搭建“社區建設理事會”這一包括多元利益主體的社區事務協商議事平臺的現實基礎。

1.組織結構：“利益相關方”

高效與合理的結構能夠使平臺有效地運行，使各部分搭配和安排能夠有效銜接。社區協商的主體應是積極關心和參與社區公共事務的利益相關方，既包括社區居民，也包括各類社區組織及駐區單位。目前“社區建設理事會”由理事長、常務理事、榮譽理事和秘書構成，其中理事長1 人，由黨支部書記擔任；常務理事包括居委會委員2人、業委會2 人、物業1 人、社區骨干1 人和居民代表1 人；榮譽理事為社區民警1 人、愛心商戶1 人。為保障社區協商所涉意見的更大代表性，在社區建設理事會開會時，通常也要邀請社區居民小組長參加或列席會議，一般情況下不超過9 人，這些人為業主代表、居民代表或樓組長等。除此之外，還設有1 名秘書負責會務，但不參加協商議事和投票。（如圖1）出于議事規則和投票規則的考量，社區建設理事會的人員個數必須為單數。基于社區建設理事會的社區協商功能的定位，參照人民政協的制度安排，其成員的確定采用配額推薦制而非選舉制，根據各成員組的實際人員變動情況，采取了成員定期或不定期的輪換制。

圖1 社區建設理事會組織結構圖

2.功能定位：社區“小政協”

雖然同樣定位于基層民主制度的實踐，但不同于社區居民代表會議以及業主大會等居民或業主權益的法定決策性機構，社區建設理事會的功能定位并不在于“民主決策”，而是定位于“民主協商”，“社區建設理事會”的參與者能夠并應該在決議經決策機構正式通過之前對其進行有效的審議與協商，以促進社區成員間理性共識的達成。它既提供了一個關系協調的、協商對話的機會，也發揮著上情下達和下情上傳的作用。其更重要的功能是提供了一種社區矛盾與沖突糾紛化解的機制，讓社區成員能夠在面對一些社區矛盾和沖突糾紛時，能坐下來基于各自立場進行充分的協商與洽談，并明確各自的任務，充分發揮平臺對話、協商、宣傳、引導的作用，這實際上類似于人民政協的功能定位，因此，社區建設理事會某種程度上可以被定義為社區“小政協”。

3.運行機制：議事流程

協商治理試圖通過審慎的討論過程實現協商主體在各自偏好上的轉變而促進彼此之間理性共識的形成。這一目標的實現有賴于建立一整套符合協商治理議事規范的操作流程。S園區H社工委在總結各地流程設置的經驗和不足的基礎上，結合前期幾個社區的社區建設理事會的試點探索，委托第三方機構開發了《社區理事會操作手冊1.0》，各個社區基本按照這個手冊進行議事。這一操作手冊相較于其他地方的流程設置更強調流程的易操作性和可復制性，大致上按照議題收集、空間營造、會議召開、決議公開與議題反饋等幾個階段進行了說明。

（三）“社區建設理事會”的創新成效

自“社區建設理事會”推行以來，相較于各社區原有的定位于主要解決社區物業管理問題的由社區居委會、小區業委會和物業管理機構構成的“三方聯席會”，在參與主體、協商內容、協商頻度、協商形式、協商效能、成員任職等方面都更為合理和規范。（見表1）

表1 社區建設理事會要點表

試點實施以來，社區建設理事會的實際運行也取得了一系列成效，在很多社區實際問題的解決上發揮了積極作用，比如物業管理問題、垃圾處理問題等。

理事會共解決三個問題：第一，物業的更換和撤離；第二，小區的垃圾放置問題；第三，小區的公共廣場燈光問題；第四，養狗大小便問題。（社區工作人員訪談，2017-06-29）

我們共解決三個大問題：第一，滑梯周邊的路面的改造；第二，小區樓幢下面架空層的道路改造，將路修好使居民能將電動車推進去，解決電動車亂擺放的問題；第三，將原來小區損壞的木板路進行修整并對汽車占用的小區道路進行拓寬。（社區工作人員訪談，2017-06-29）

多名試點社區的居委會主任也對該平臺的運行成效表示了認同。有的社區還準備將黨建引領、參與式預算與理事會運作結合起來，進一步提升社區建設理事會在社區建設與治理中的作用與功能。

四、社區建設理事會創新擴散中的異化與梗阻

盡管在創新初期取得了一定成效，但“社區建設理事會”從單一試點擴散到多社區試點過程中，其制度實踐的實際效果與原先的制度目標發生了一定程度的偏離，創新實踐在不同試點社區發生了不同程度的變異。

（一）功能異化：協商議事平臺蛻化成了草根文體社團

通過走訪，我們發現在一些基礎設施配套相對完善、物業管理水平相對較高、社區矛盾沖突和糾紛相對較少的社區，最初功能定位于發揮協商議事和社區矛盾沖突糾紛化解機制的社區建設理事會，在實際的運作中更多的是發揮了某種類似于草根文體社團培育或文娛活動開展之類的作用。其中一個社區就直接在社區建設理事會的架構下設置了若干文體社團，幾乎把社區建設理事會直接改造成了該社區草根文體社團的管理機構，完全偏離了社區建設理事會制度設計的初衷。

那比如說我們中秋節有晚會，我們各個社團的團長在一起商量怎么定節目，所有的安排都經過他們的協商。……可能還有一些治理類的社團，因為我們社區相對是管理比較好的，這塊倒也不是說太突出，最突出的是文體社團職務。（某社區工作人員訪談，2018-01-15）

社區建設理事會我覺得最大的一個作用就是解決文化之類的問題。（某社區工作人員訪談，

2018-01-15）

（二）運行阻滯：程序優先還是結果優先

在社區建設理事會的制度設計中，基于羅伯特議事規則設計的議事流程是這一平臺試圖去推進的一項重要目標。然而在社區建設理事會的實際運行中，參與各方的利益訴求的差異化、參與意愿和能力、參與者的個性等往往都會影響到議事協商的進程和效果，甚至可能導致協商議題陷入僵局的情況的發生，進而導致議程中斷，一些問題無法即時得到實質性解決。如果持續一段時間如此，往往會使得許多理事會成員質疑議事規則的價值，進而否定社區建設理事會本身作為社區協商平臺的價值和意義。

有些業主就看中了消防通道，在上面停車……兩個業委會副主任，一個堅持原則，另一個則認為要靈活變通一下。他們不好形成決議，也不好形成公告。（某社區工作人員訪談，2017-06-30）

社區建設理事會我們在做，但是還不成熟，因為我們基礎還可以，但是一到協商方面，大家達不成一致，也是很尷尬，所以在小區基礎還不是特別牢的情況下，我們不可能一下子到位。所有人都跑來建設理事會要解決問題，但這個平臺不可能解決所有人的問題，這個平臺就沒有意義了。實話說，我們這個理事會知曉范圍并不大，因為我們主要處理的是公共事務，公共事務參與的人主要也就是那十幾個，不可能那么多人知道這個事情。（某社區工作人員訪談，2018-01-15）

（三）擴散梗阻：社區減負還是疊床架屋

在公共政策執行的實際過程中，政策執行主體往往會由于自身的態度、素質和能力等原因，消極、被動、低效地執行，甚至影響和阻撓公共政策的有效執行。這種現象就是政策執行中的“中梗阻”現象[27]。面對不確定性、不平等性和擴散性風險陡增的情況，基層干部不僅選擇規避直接責任，還會盡力回避潛在責任[28]。比如有部分社區干部怕增加工作負擔，對在社區居民中推廣社區建設理事會的工作存在抵觸情緒；也有一些社區認為社區建設理事會與原來的“三方聯席會”并沒有本質上的區別，有疊床架屋的嫌疑，實際上平添了社區的負擔，從而造成了H 社工委推動社區協商平臺建設的努力遭遇到了擴散梗阻，舊機制、觀念和認知構成了制度變遷中的路徑依賴。

我們也不太敢多宣傳。如果你宣傳了，什么事都來找社區建設理事會，什么事不都是我們受理嗎？到時候什么都要我們解決，那我們就不用干了。（某社區工作人員訪談，2018-01-15）

（社區建設理事會）增加了我們一個負擔量，因為這件事情原本就可以在我們三方會議上解決，現在又要出席理事會，要過來講這些事情，到最后還沒有一個結論，這個問題怎么做？（某社區工作人員訪談，2018-01-15）

（四）11 個試點社區的社區建設理事會運行效果評估

我們根據實地調研情況從是否清楚該協商平臺的理念、平臺推行是否被支持、平臺是否解決過問題、是否被相關媒體報道過以及是否希望該平臺向居民推廣出去等因素進行簡單的分類，并劃分出優秀、良好、一般與差四個不同的結果。（見表2）

表2 各試點社區“社區建設理事會”運行效果比較

五、社區建設理事會創新擴散中異化與梗阻的影響因素

韓博天認為中國的政策實驗有三種形式，即實驗性規制、“試點”與“實驗區”[29]。我們的研究重點聚焦于“試點”（在特定政策領域中開展的典型示范和試點工程）階段創新擴散過程中的變異與梗阻。社會治理創新由于必須落在基層實踐上，其創新擴散效果將直接影響我國社區治理體系和治理能力現代化的建設，目前這一問題并未得到足夠重視。因此，通過長達近6年的連續田野觀察，我們發現社區建設理事會的創新擴散效果主要由三大因素決定。實踐運行成本低且效益高，那么其擴散效果較好，反之則難；如果參與到社區建設理事會創新實踐中的行動者有積極的行動意愿和能力，則創新擴散效果較好；如果相應配套措施和激勵保障機制能及時跟進，則創新擴散效果較好，反之則難。據此，對H 社工委社區建設理事會的制度創新中變異與梗阻的影響因素分析如下。

（一）行動者：行動偏好與策略

1.社區兩委“一把手”的執行能力與意愿

不同類型政府主體和政策過程的參與者在政治資源和管理能力等方面的較大差異導致擴散可能性、行動策略選擇以及擴散機制等方面的不同[30]。社區協商治理創新在完成最初的制度設計之后，其成效就與負責創新執行的基層管理者是否有足夠的執行力密切相關。通常來說，影響組織執行力的主觀因素主要是執行者的意愿與能力這兩個方面。執行能力則關乎社區“一把手”的組織領導能力及對社區事務的處理能力；而推行意愿則關乎三個層次的心理活動，即信念、激情、態度[31]。調研中發現，一些社區居委會主任對社區建設理事會的認知較為到位，推行意愿較強，相應地，這些社區的社區建設理事會運行效果也較好，如QJD 社區、RY 社區；而另一些社區干部則存在認識不到位或錯位的狀況，推行意愿也較弱，這些社區建設理事會的成效也相應不彰，甚至處于“僵死”狀態，如HY 社區等。

2.業委會及業委會主任的角色選擇

作為一種新型的社會組織，業委會的興起給中國城市基層社會的治理帶來了重大機遇和挑戰[32]。作為社區建設理事會的重要成員，業委會代表的作用正向也將有助于推動社區建設理事會的良性發展；反之，則將導致其運行陷入困境。同樣是目前城市社區中面臨的小區停車問題，DHDQ 社區的業委會態度積極、行動有力，與居委會和物業溝通順暢，該小區停車問題就通過社區建設理事會平臺得到了有效協商，并達成了有執行力的共識，最終成功解決了這一問題，甚至還被相關媒體進行了報道；而在另一個社區，問題則剛好向相反的方向演化，由于時任業委會主任個人因素而使協商平臺的運行陷入僵局，最終導致小區停車矛盾長期難以解決。

3.社區居民的參與意愿與能力

良好的社區治理狀態則應是社區成員相互信任、合作，具有普遍共識、集體認同和集體歸屬感，因而比較容易形成集體行動，實現自我組織、自我管理的狀態[33]。然而現實的困境在于，社區居民的參與意愿和能力都多有不足。在對待公共事務的時候，大多數居民在不涉及自身利益的情況下抱著“搭便車”[34]的心態，對于社區公共事務視而不見。既有的研究表明，許多城市社區中，社區積極分子大多是高齡人群，這些人群大多屬于退休群體，因此有更多的時間與精力參與到各類社區活動中，而中青年人群則因為時間和工作壓力等多方面的原因，難以更多地參與到社區事務中。而S 園區H社工委下屬各社區人口結構大多以中青年為主，老人群體也是以幫這些新市民撫育子女為主要任務的隨遷老人為主體，這就更加劇了這些社區公共參與不足的困境，進而影響到社區建設理事會的績效。

（二）議題：公共事務與文娛活動

社區建設理事會的議題類型，也是影響平臺運行的重要因素。通過考察，我們發現社區事務大體可分為三類：

第一是公共事務類，主要是指涉及社區居民整體生活質量和共同利益的那些社區事務，這類事務往往也是利益交織和沖突糾紛相對集中的領域，尤其是涉及小區停車位、垃圾場建設、水污染等問題，這類議題也恰恰是社區建設理事會成立的主要功能定位，即通過社區建設理事會的對話、協商過程，發揮社區“小政協”作用，訓練居民“有話好好說”“理性協商”的能力，引導其向居民自治的良好狀態轉變。然而，問題在于這些議題往往需要通過長期的協商溝通和妥協合作才能達成共識，而社區主要行動者卻期望通過這一平臺能夠快速有效地解決問題。一方面是該類事務影響的急迫性，另一方面是諸多社區矛盾糾紛化解的長期性，供需的落差往往導致無論社區建設理事會中的任何一方都極易因缺乏對新平臺效果的信任而導致平臺運行的梗阻。

第二類和第三類分別是文化娛樂類和便民服務類議題，通過社區建設理事會這樣的協商議事平臺，將有助于社區提供更為貼合居民實際需求的個性化文化娛樂活動和便民服務。如從2018年開始，QJD 社區就開始嘗試通過社區建設理事會這一平臺，引入參與式預算機制，探索擴大社區居民參與第二、三類議題的討論和決策，這實際上將社區建設理事會的制度創新推進到了一個新階段。

（三）機制：制度規范與激勵驅動

1.制度規范的缺失

盡管在項目建設伊始，H 社工委就制定了社區建設理事會章程，并委托第三方制定了社區建設理事會議事規則，但我們的調研發現，許多試點社區對相應的制度規范缺乏認知和了解。H社工委在相關制度規范的培訓、宣傳和推廣上似乎用力不足，一些社區只是根據自己對社區建設理事會的理解去探索相關工作機制，或者基于對程序和規則的習慣性忽視，把相關制度文本棄之一邊，直接導致相關制度安排形同虛設。其結果是，社區建設理事會在部分社區的運作流于形式，無法達到通過這一創新完善“城鄉社區協商機制”的制度初衷。

2.激勵驅動的乏力

政府創新的有效有力執行，有賴于激勵機制的跟進。對于社區建設理事會項目的創新擴散而言，在社區層面可分為兩種動力：一種是間接動力，另一種是直接動力。間接動力關乎社區層面創新推廣的意愿問題，而直接動力則關乎社區層面就有關成本收益的考量。社區層面的間接動力包括強制性動因與誘致性動因，強制性動因包括H社工委對有關社區的試點要求等，誘致性動因則包括H社工委領導的創新意愿、專家和第三方的咨詢指導、國內其他地方創新實踐的示范、社區日益頻發的矛盾沖突等因素。社區層面的直接動力，則意味著當社區干部面臨創新需求和壓力時，基于項目推進的預期成本和收益的比較，來考慮其行動策略和選擇，具體涉及項目推進工作滯后引發社工委的責任追究、缺乏相關經費支持且有可能增加的額外經費支出、潛在的工作負擔增加等因素；而收益因素集合則包括社區矛盾的化解、社工委的認可、社區民眾參與的提升等因素。這種“成本-收益”理性考量的結果，將直接左右社區干部作出被動應付或積極推進的兩種行動策略。

而在H 社工委的社區建設理事會項目試點過程中，我們發現針對各試點社區的激勵機制有所缺失，只是依賴官僚系統自身的行政命令體系得以貫徹執行。由于缺少相應的激勵措施保障，許多試點社區的社區建設理事會項目具體負責人往往對項目執行的效果缺乏耐心和關注，更多關注的是短期效益，即這個平臺能不能立竿見影地解決當下的諸多棘手問題。至于這個協商議事平臺能不能擔負起完善基層協商民主的重任以及能不能培養居民“有話好好說”的能力，并非其“注意力分配”[35]所在。

六、結論與討論

基層協商治理實踐創新的重心，是建立健全適應各地社情民意的城市社區協商治理機制。作為H社工委主推的協商議事創新實踐平臺，“社區建設理事會”能夠培養居民“有話好好說”的能力，進而有效提高社區居民參與社區公共事務的協商議事能力；同時，該平臺能有效減輕基層負擔，能夠整合社區各方資源，實現真正意義上的社區治理創新。但是它仍然面臨各種各樣的問題，正如本文所揭示的：制度創新預設與現實情境還有著不小差距，社區協商治理創新擴散中發生的梗阻不能被有效發現和“疏通”，基層行動者的偏好和策略、討論議題的性質以及制度規范與激勵措施等，都可能導致其陷入地方治理創新“泡沫化”的窠臼。因此，打通基層治理創新梗阻，應致力于從以下四個方面尋求突破。

第一，以黨建引領社區治理創新。改革開放后，中國的意識形態朝向多元化方向發展，但中國互聯網的“去政治化”傾向使得公民遠離政治生活并缺乏一定的政治知識[36]，此時，公民個體很容易被一些“意見領袖”的觀點影響，致使其意識形態呈現出極化趨勢。而在中國的政治環境中，意識形態不僅是學術問題，更是容易影響改革發展方向的要素。目前一些基層黨員干部對于黨建的政治認識比較薄弱，缺乏為人民服務的理想信念，他們在執行上級政府的一些惠民政策時就會出現貪污、避責或不作為等問題，這將造成黨和政府與人民群眾處于一種割裂的對立狀態。通過將政黨嵌入社區治理場域并引領其發展，是可以破解這一問題的，同時規避社會治理創新“內卷化”的風險[37]。具體來說，一方面要加強社區“一把手”與工作人員的思想建設，提高其政治覺悟，使其有意愿去執行上級政府的政策；另一方面上級黨組織要給予基層黨組織一定的財力、物力與人力支持，使得基層黨組織能夠良好地運轉下去。最后，積極引領社區多元主體積極參與社區治理。

第二，為基層賦權增能。中國的社會治理具有一定的層級性，即“治理”的層級越往下越難以治理。這是因為社區治理作為中國社會治理的“最后一公里”具有復雜性、模糊性與風險性三大特征，而這種特征就使得無論多么完美的制度創新設計，一旦應用到基層治理場景就會出現各種“梗阻”與“失效”。解決這一問題的方法之一就是為基層賦權增能。有學者指出城市社區參與不足的根本原因在于社區及社區居民權能的缺失[38]。社會治理創新實踐的可持續性離不開社區工作者與社區居民的持續參與，給予社區工作者與社區居民一定的“決策權”，不僅能提高制度設計的合法性與適應性，克服基層“事多權少”的困境，還能夠提高社區人民的政治參與感與效能感，真正滿足人民對于美好生活的向往和追求。

第三，加強對社區工作者系統性的培訓。社區治理的好壞關鍵就在于社區黨支部書記、居委會主任與社區工作者這些行動者的行動偏好與策略。最新研究指出，女性社區工作者所具有的“共情、細心、耐心、熱心”等柔性因素能夠與模糊性社區治理場景進行匹配，從而有效進行社區治理效能挖掘[39]。然而，造成基層社區治理格局中男女比例失調的原因有可能是制度設計上的偏好或者是男女本身各自特質對于職務偏好的不同選擇。本研究中調研的10 位女性社區居委會主任，確實具有“共情、細心、耐心、熱心”這些柔性特征，但剛性因素在她們身上也很明顯，因為社區治理的復雜性、模糊性與風險性要求必須具備“剛性”特征，不具備這樣的特征她們無法處理如此復雜的基層事務。因此，要加強對于社區工作者各方面能力的培訓，即社區工作者既要具備“堅強、果斷、理性、知識”這些剛性特質，也要具備“共情、細心、耐心、熱心”這些柔性特征。只有具備這兩方面的能力，一項良好的制度設計落實到基層時，才不會出現社區“一把手”有執行意愿但無執行能力的窘境。

第四，完善基層治理創新實踐的評估與激勵體系。地方政府在推行一項社會治理創新實踐時要設計一套完整的評估和激勵體系，單純依靠“壓力型體制”的威壓是無法充分調動社區工作者積極性的。地方政府可以通過積極引入高校、智庫、企業、社會等第三方評估機構對社區治理創新實踐進行專業評估，評估內容：一是堅持效率導向，以基層治理活動的投入產出比作為評估內容，確保政府創新“花小錢辦大事”；二是堅持獲得感導向，以居民在基層社會治理中的參與度和滿意度為評估內容，確保政府創新做到真正以群眾需要為中心[40]。對于表現優異的社區要給予相應的物質與精神獎勵，使得社區“一把手”與工作人員更有意愿與動力去落實上級政府交代的任務。由此，基層治理創新中的異化與梗阻這一問題也就隨之解決。