后疫情時代社會保險費政策的法律問題研究

陳理浩　譚錦濤　王瑩瑩　唐琪

摘要：行政部門作為風險管理主體，既是社會風險的直接承擔者，又是社會保險資金籌集法律關系中的一方當事人，是社會保險資金籌集法律關系中的權利主體，那么，其應是社會保險費率調整的權利主體。亦即政策減免的權力基礎。特定政策目標的影響與介入使得社會保險制度在承保特定的社會風險的同時，還承載著部分社會救助和社會福利的功能，這種支出與其承保的社會風險無關，對社會保險而言即屬于“外部負擔”。如果此類支出是由基金償付，即實質上仍是由被保險人繳納保費的方式予以消化，將會違反平等原則，亦會帶來代際公平的問題。所以，該“外部負擔”應由國家通過一般稅收注資社會保險財務來填補基金缺口。從維護社會保險基金穩定運行的角度來看，對于因政策調整導致的社會保險基金缺口，應該建立對應的補缺制度。

關鍵詞：新冠肺炎疫情;社會保險基金;社會保險人

受2020年新冠疫情爆發的影響，湖北省經濟發展遭受了沉重的打擊。2020年一季度全省地區生產總值為6379.35億元，按可比價格計算，比上年同期下降39.2%。具體表現為：1、農業生產下降，一季度，全省農林牧漁業增加值568.91億元，下降24.8%;2、工業經濟降幅收窄，一季度，全省規上工業增加值同比下降45.8%，降幅比1-2月收窄0.4個百分點;3、投資活動放緩，一季度，全省固定資產投資下降82.8%;4、財政收支下降，一季度，地方一般公共預算收入完成542.49億元，下降47.6%;5、居民可支配收入減少，一季度，全省城鎮常住居民人均可支配收入9412元，下降11.8%;全省農村常住居民人均可支配收入4085元，下降10.2%1。在如此嚴峻的經濟形勢下，不少的企業與個人均陷入了不同程度的經濟困難。為幫助企業走出困境，更好地復產復工，國家、省、市出臺了階段性減免企業社會保險費的政策。本文在對疫情期間社會保險費政策現狀進行梳理并結合社保費減免的法理基礎的條件下，分析政策對社保基金的影響，以此對后疫情時代社會保險費政策的法治化提出思考與建議。

一、疫情期間社會保險費政策的現狀梳理

（一）基本養老保險、失業保險、工傷保險

2020年2月21日—27日，國家稅務局接連發布了關于階段性減免企業社會保險費的通知，就階段性減免企業基本養老保險、失業保險、工傷保險（以下簡稱三項社會保險）單位繳費部分有關問題進行了通知：（1）自2020年2月起，湖北省可免征各類參保單位（不含機關事業單位）三項社會保險單位繳費部分，免征期限不超過5個月;（2）受疫情影響生產經營出現嚴重困難的企業，可申請緩繳社會保險費，緩繳期限原則上不超過6個月，緩繳期間免收滯納金;（3）2020年企業職工基本養老保險基金中央調劑比例提高到4%，加大對困難地區的支持力度2。

（二）基本醫療保險

2020年2月27日，國家醫保局、財政部、稅務總局關于階段性減征職工基本醫療保險費聯合發布通知：（1）自2020年2月起，各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團（以下統稱省）可指導統籌地區根據基金運行情況和實際工作需要，在確保基金收支中長期平衡的前提下，對職工醫保單位繳費部分實行減半征收，減征期限不超過5個月;（2）原則上，統籌基金累計結存可支付月數大于6個月的統籌地區，可實施減征;可支付月數小于6個月但確有必要減征的統籌地區，由各省指導統籌考慮安排。緩繳政策可繼續執行，緩繳期限原則上不超過6個月，緩繳期間免收滯納金³。

（三）就業維穩

為保障就業，省政府還發布了做好疫情防控期間有關就業工作的通知，如鄂人社發〔2020〕23號，鄂人社函〔2020〕237號。這些文件中包含“崗位補貼和社會保險補貼”“困難企業失業保險費返還”“一次性社會保險補貼”。試舉一例，2020年1月1日至12月31日，對裁（減）員率不高于5.5%的企業，按企業及其職工上年度繳納失業保險費的100%予以返還并公示;對裁（減）員率高于5.5%的企業，按70%予以返還并公示。對參保職工500人（含）以下的企業，直接按100%予以返還⁴。每項補貼都詳細說明了申請條件、補貼標準、申請時限、申報流程、聯系部門，非常大程度的支持了中小微企業穩定就業崗位，助力中小微企業及其員工順利度過疫情。

除了允許企業免征、緩交以外，在社會保險費發放方面，還是一如既往地提高發放的數額。符合傷殘津貼調整條件的工傷職工，按照傷殘級別一級至四級每人每月分別對應增加361元、341元、321元、301元;供養親屬撫恤金配偶每人每月增加137元，其他親屬每人每月增加103元。供養親屬為孤寡老人或孤兒的，每人每月再增加34元⁵。1995年12月31日前退休、退職的，每人每月增加45元;1996年1月1日至2005年12月31日期間退休、退職的，每人每月增加40元;2006年1月1日至2019年12月31日期間退休、退職的，每人每月增加35元⁶。

二、疫情中社保費政策對社會保險基金的影響

基本養老保險在我國社會保險體系中占據非常重要的地位。湖北省也不例外，2016 年城鎮職工基本養老保險基金（主要由企業職工基本養老保險基金構成）征繳收入占社會保險（不含城鄉居民養老保險、城鎮居民醫療保險、新型農村合作醫療）基金總征繳收入的69.85%。

為了研究的方便，該部分將以基本養老保險為例予以分析。如果只計算基金征繳收入的話，湖北省城鎮職工基本養老保險基金在2003—2016年（2011 年除外）均當期收不抵支;2017年湖北省企業職工養老保險基金只有在將財政補貼計入，才有少量的當期結余;2018年，再將中央調劑金撥繳差額考慮在內，基金當期結余仍規模不大。

根據人社部發〔2020〕11號文件，湖北省可免征企業職工養老保險單位繳費部分5個月，這相當于變相降低了養老保險費率。而在發放方面，基本養老保險數額在持續上調。如此，在歷史上，湖北省基本養老保險本就難以實現收支相抵，加上疫情期間減免或延期繳納企業職工養老保險費，短期內必然導致湖北省企業職工養老保險基金收入的減少，進一步加劇基金的壓力，甚至帶來基金穿底的風險。問題也就隨之而來：1、減免政策（亦即調整降低費率）的權力基礎是什么？ 2、因減免政策帶來的基金收入缺口如何彌補？3、政策的調整如何兼顧代際公平？

社會保險是一種風險轉移機制，通過參與人的供款將被保險人的社會風險集中轉移給某一組織，其本旨在于通過社會互助的方式分攤風險。作為一種風險轉移機制，其同時也是“建立在協調社會成員自助、互助，國家與社會公助關系基礎上，依托國家信用責任、促進社會和諧的一組社會契約”。在這種契約關系中，基礎性的法律關系主體是社會保險人和被保險人。被保險人通過繳納保險費將其社會風險轉移給社會保險人，保險費集中在一起后便形成社會保險基金，以此作為被保險人抵抗風險的責任財產。所以，實質上，社會保險人即社會保險的經營主體，是某一社會風險的風險管理者。在我國，社會保險的經營主體即是政府的職能部門。行政部門（在我國即社會保險人）作為風險管理主體，既是社會風險的直接承擔者，又是社會保險資金籌集法律關系中的一方當事人，是社會保險資金籌集法律關系中的權利主體，那么，其應是社會保險費率調整的權利主體。亦即政策減免的權力基礎。

一般來說，保費的用途受到保險目的的限定，僅用于該項社會保險制度承保的社會風險所為的支出。每項社會保險制度都承保著特定的社會風險，如養老保險主要管理著因年老而致的勞動能力降低所帶來的經濟收入不穩定的風險。然而，社會保險制度在設立之初或在后續發展中往往承接一些特定的政策目標，正如這次為應對新冠疫情而實施的減免措施。諸如此類的特定政策目標的影響與介入使得社會保險制度在承保特定的社會風險的同時，還承載著部分社會救助和社會福利的功能，這種支出與其承保的社會風險無關，對社會保險而言即屬于“外部負擔”。如果此類支出是由基金償付，即實質上仍是由被保險人繳納保費的方式予以消化，將會違反平等原則，亦會帶來代際公平的問題。所以，該“外部負擔”應由國家通過一般稅收注資社會保險財務來填補基金缺口。

由以上政策的歸納可以清楚地看到，在免征、緩繳社保費的同時，保費的發放待遇并沒有降低而是在上調。即在政策導致的社會保險基金收入減少的同時，基金的支出并不會減少。而且我們知道，中國目前老齡化越來越嚴重，如養老保險基金的支出可能會隨著老齡化的加重而進一步增加。如果基金收入的減少，即上述“外部負擔”由政府以租稅予以支應，那么短期的政策調整將不會帶來不平等的問題。但是，如果由被保險人最終負擔，在老齡化日益加重的背景下，當期勞動力人口的繳費負擔則會加重，代際不公的問題也隨之凸顯。

三、政策的法制化道路—后疫情時代社會保險費政策的常態化與法治化思考

時間來到2021年，我們已經基本奪取疫情防控的偉大勝利，回顧與反思疫情期間的社會保險費政策，固然在穩定民心，幫助復工復產方面發揮了積極作用，但其中凸顯的問題我們仍要予以注意。

第一，從政策制定的權力基礎來看，我國憲法第四十四條，四十五條對公民的社會保險權有著明確的規定，于此相對應的是國家舉辦社會保險的憲法義務。對于公民的基本權利，國家有尊重、保護和實現的義務。尊重義務要求政府不得隨意干涉。具體到社會保險權，我們可以說應當樹立社會保險法定的原則，故社會保險費率的調整權理應屬于法律保留事項。本次免征保險費，實際上就相當于養老保險繳費率由24%降低為8%（最長降費期限為5個月），而政策的制定主體僅為國務院幾大部委，并沒有取得法律的授權。在以后，應由法律予以明確規定相應的標準。

第二，從維護社會保險基金穩定運行的角度來看，對于因政策調整導致的社會保險基金缺口，應該建立對應的補缺制度。包括但不限于這次的疫情期間相關政策目標對于社會保險基金其本身來說即是沉重的“外部負擔”，應當由國家財政來承擔。具體補缺制度的設計應在考慮基金的承受能力限度的基礎上結合保險精算等技術予以設計。

參考文獻：

[1]薛惠元，曹思遠，周昊楊. 新冠肺炎疫情對湖北省企業職工基本養老保險基金平衡的影響[J].決策與信息，2020，（10）.

[2]Bulletin of the Commission on Insurance Terminology of the American Risk and Insurance Association，Vol.1，No.2（May1965），and Vol.2，No.2（July 1966）

[3]胡曉義：《社會保險經辦管理》，北京：中國勞動社會保障出版社，2011年版，第 2 頁

[4]李秀鳳，張靜.社會保險費率調整的法理基礎與進路選擇[J].東岳論叢，2018，（2）

[5]張榮芳，熊偉.《全口徑預算管理之惑： 論社會保險基金的異質性》，《法律科學（ 西北政法大學學報） 》.2015年第3 期

[6]Eide，A.，The HumanRight to Adequate Food and Freedom from Hunger，1998.In：FAO （Food and Agriculture Organization of the United Nations），the Right of Food： In Theory and Practice.Rome，Italy 1998.United Nations： New York.

[7]數據來源：湖北省統計局《2020 年一季度湖北經濟運行情況》。

[8]數據來源：人力資源社會保障部 財政部 稅務總局《關于階段性減免企業社會保險費的通知》，人社部發﹝2020﹞11號

[9]數據來源：國家醫保局??? 財政部 稅務總局《關于階段性減征職工基本醫療保險費的指導意見》，醫保發〔2020〕6號

[10]數據來源：省人力資源和社會保障廳《關于就業政策有關問題的指導意見（三）》，鄂人社函〔2020〕237號

[11]數據來源：省人力資源和社會保障廳《關于調整2020年工傷職工傷殘津貼、供養親屬撫恤金、生活護理費的通知》，鄂人社函〔2020〕258號

[12]數據來源：省人力資源和社會保障廳 省財政廳《關于2020年調整全省退休人員基本養老金的通知》，鄂人社發〔2020〕28號

陳理浩（2001.9-），男，漢，湖北武漢，湖北經濟學院，法學，在讀本科生，湖北省武漢市江夏區經湖北經濟學院， 430200

譚錦濤，湖北經濟學院，湖北省武漢市江夏區經湖北經濟學院，430200

王瑩瑩，湖北經濟學院，湖北省武漢市江夏區經湖北經濟學院，430200

唐 琪，湖北經濟學院，湖北省武漢市江夏區經湖北經濟學院，430200