集體土地上房屋未登記，征收時如何確定產權歸屬

朱迪

案? ?例

近日，某市環宇汽車銷售公司（以下簡稱環宇公司）因征拆補償問題與該市路東村協商不下，將市自然資源局起訴到了法院。

2010年，環宇公司與路東村簽訂承包經營合同，約定路東村將位于路邊的廢舊農貿市場承包給環宇公司使用，土地面積約20畝，期限從2010年1月7日起至2030年1月7日止。雙方還約定，合同期內，路東村配合環宇公司辦理市場的改建手續，若遇國家征用土地，土地補償費、安置補償費歸路東村所有，場地附著物經營損失等賠償10年內雙方各占50%，10年后路東村按實際使用土地年限每年占5%，其余為環宇公司所有。2011年，環宇公司將廢舊農貿市場改建為汽車4S服務中心。

2020年，甲市啟動快速路項目，將該服務中心用地納入征收范圍。區征地拆遷辦與路東村簽訂了征收集體土地安置補償協議、房屋補償協議，將土地及地上建筑物的補償款支付給路東村。

2020年3月，路東村與環宇公司簽訂了拆遷補償分成協議，約定雙方各占附著物補償款50%，機械拆遷、搬遷、停產停業等補助費歸環宇公司。

2020年4月，在路東村與區征地拆遷辦履行土地及房屋交接手續后，地上附著物被拆除，路東村按約定比例向環宇公司支付了140萬元。但環宇公司認為，路東村隱瞞了征拆房屋面積核算結果，導致公司應獲得賠償款損失。

協商未果后，環宇公司以該公司是房屋所有權人為由要求該市自然資源局撤銷征收決定及征拆補償協議，重新組織征拆補償。因市自然資源局不同意撤銷，環宇公司以征收決定及征拆補償協議違法為由，提起行政訴訟。

分? ?歧

通常來說，不動產物權的歸屬并不難確定，無論是之前的《物權法》還是后續《民法典》都明確了登記生效的原則，但征拆過程中如何判定未登記建筑的歸屬，相關權益方仍有分歧。

環宇公司認為，汽車4S服務中心的地上房屋是其出資建設，與路東村簽訂協議也約定了其享有房屋的權益，在沒有得到房屋所有權人授權的情況下，區征地拆遷辦與非適格主體簽訂補償協議，且按征收集體土地的補償標準過低，損害其利益應予以撤銷。

路東村認為，該村已按與環宇公司的協議按時支付了補償款。征收面積、補償標準等都是政府部門核定，該村無異議。

市自然資源局認為，按照保護合法權益的原則，在快速路項目的征拆過程中，依據不動產登記以及用地規劃等各項審批材料核定征收補償對象。環宇公司未能提供任何材料證明其享有被征拆房屋權屬，不屬于征收補償對象。

區征地拆遷辦認為，組織快速路項目征收時，該辦履行了調查、公示等法定程序，確定了服務中心的征收補償對象是路東村。不動產權證書、建設工程規劃許可等相關證件及交付土地的主體都不是環宇公司，環宇公司主張不能成立。

評? ?析

首先，未登記的建筑按土地登記、規劃許可等判斷歸屬。

根據《民法典》第三百五十二條規定：“建設用地使用權人建造的建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人，但是有相反證據證明的除外。”《最高人民法院關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》第二十五條規定：“對案外人的異議，人民法院應當按照下列標準判斷其是否系權利人：（一）已登記的不動產，按照不動產登記簿判斷;未登記的建筑物、構筑物及其附屬設施，按照土地使用權登記簿、建設工程規劃許可、施工許可等相關證據判斷……”可見，未辦理登記的建筑物、構筑物及其附屬設施，土地使用權的登記情況是判斷這些地上物權屬的重要依據，而建設工程規劃許可、建筑工程施工許可等行政審批資料，是證明建筑物、構筑物及其附屬設施的建造者的重要參考，建設工程行政許可資料與土地使用權登記簿的相互印證，足以對地上建筑物歸屬的判斷形成結論。

本案中，雖然環宇公司堅稱4S服務中心的地上房屋是其出資建設，其擁有房屋所有權，但是用地的不動產權證、建設工程規劃許可、施工許可等都在路東村名下，即便是雙方在協議中約定了房屋的使用人及收益的分配，也不能推翻路東村作為建設用地使用權人在取得建設用地使用權后，憑建設用地使用權證書及建設主管部門發放的建設許可證、開工許可證等建設手續，對土地合法建造，進而取得地上房屋所有權的邏輯。

其次，集體土地未完成征收程序的，其性質未改變。

依據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十四條規定：“縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第四十五條規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件：（一）征收土地方案已經有權機關依法批準;（二）市、縣人民政府和土地管理部門已經依照《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規定的程序實施征地行為;（三）被征收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經影響到征收工作的正常進行;（四）符合《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十六條規定的條件。人民法院對符合條件的申請，應當裁定予以受理，并通知申請人;對不符合條件的申請，應當裁定不予受理。”因此，集體土地完成征收轉變為國有土地，須滿足征收方案依法批準、征地程序依法實施、依法補償被征主體等形式要件。也就是說，在發布征收預公告后，并不代表土地性質轉變為國有土地，仍然需要由征拆機構履行一系列土地征收補償安置程序，最后由被征收人交付土地，征收流程完成之后土地性質才能從集體土地轉變為國有土地。在征收集體土地涉及地上房屋征拆補償時，應按征收集體土地及地上房屋的補償標準，組織土地征收補償安置。簡單地認為發布征收預公告并簽訂補償協議，集體土地就馬上變為國有土地，要求將原集體土地上的房屋按國有性質房屋進行補償的觀點，并沒有法律和事實依據。

本案中，環宇公司認為涉案房屋的土地性質已變成國有，而區征地拆遷辦仍以征收集體土地及地上房屋的補償標準核定地上房屋補償款適用標準錯誤，是誤解了集體土地征收的相關政策。

最后，涉及房屋的權益分配，相關方可基于協議協商。

約定房屋收益分成的協議，不能作為房屋所有權歸屬的確定依據，更不能作為征地拆遷受償主體的確定依據，實踐中，利害關系人認為自身有基于合作建造、承包經營等經濟活動形成與房屋相關權益需得到相應補償的，則應與合作方或承包方協商處理，簡單想通過訴請征地拆遷部門調整補償對象，將難以獲得人民法院支持。

本案中，環宇公司以協議約定享有房屋所有權為由，主張其為征拆補償協議適格主體，要求法院撤銷征收預公告、征收安置補償協議、房屋補償協議，因缺乏法律及事實依據，不能獲得支持。

最終，經法院審理后認為，土地為集體所有土地，土地權利人為路東村，地上建筑的房屋建設手續亦是以路東村名義對外辦理，路東村作為被征收對象與行政機關簽訂安置補償協議符合法律規定。路東村與區征地拆遷辦簽訂征收安置補償協議后征收補償程序尚未完成，案涉土地仍為集體土地，而后簽訂的房屋補償協議按征收集體土地及地上房屋的補償標準約定地上房屋的補償金額并無不當，判決駁回環宇公司訴訟請求。

隨著城鄉經濟的融合，公司或個人采用租用、承包等方式使用集體土地愈加常見，過程中出資經營方以協議約定物權收益方式便是其中之一，然而在土地物權歸屬于集體經濟組織的前提下，《民法典》《最高人民法院關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》等相關法律法規，明確此類地上未登記建筑物歸屬的判斷標準，出資經營方僅憑物權收益約定協議主張擁有地上建筑物的所有權，在相關經濟糾紛中是不能得到法律支持的。實踐中，因歷史原因集體土地上的建筑沒有進行產權登記情況較為多見，這就要求征地拆遷管理部門在組織有地上建筑物的集體土地的征拆時，應注意工作程序的連續性以及相關協議的關聯性，避免相關利害關系人將土地征收補償與地上建筑征拆補償理解為獨立的行政行為，誤認為補償適用標準錯誤，進而引發不必要的行政訴訟。（作者單位：南寧市自然資源局）