住房規劃的做法及啟示

張吉康

住房規劃是城市規劃的重要組成部分。當前，我國住房體系面臨新空間治理問題和新時代要求，住房規劃研究仍處在探索完善階段。文章從美國住房規劃的結構體系、運行體系、組織架構等方面總結了其做法，并在此基礎上對我國保障性住房發展規劃在規劃體系中的特殊地位等問題提出了相關建議。

住房規劃是引導住房健康發展的重要抓手。美國已編制實施了多輪全國住房規劃。美國通過科學地構建住房規劃體系，制定有針對性的戰略思路和住房規劃發展目標，建立“戰略—目標—指標—資金”全過程實施管理機制，持續關注低收入者公共住房供給和空間需求，進一步提高了住房規劃的系統性、科學性和準確性。文章通過深入分析和研究美國在住房發展規劃編制中的做法，可為我國住房發展規劃的編制工作提供有益的借鑒和參考。

美國住房規劃體系

“三級兩類”住房發展規劃體系。美國將住房規劃分為聯邦—州—地方“三個層級”。聯邦層面是住房和城市發展部（The Development of Housingand Urban Development，以下簡稱HUD）主導的HUD戰略規劃，包括制定5年期全國范圍住房規劃目標和建設政策;在州和地方層面是綜合規劃，包括住房需求評估、戰略目標和年度基金資助情況等內容?！皟蓚€類別”分別指的是與計劃相關的國家層面的年度履行計劃、地方層面的年度行動計劃，以及與執行相關的國家層面的年度履行責任報告、地方層面的綜合年度評估報告。前者是HUD和地方城市申請財政支持的主要依據，后者是對過往住房實施工作的客觀總結反饋。

以“績效管理”為核心的運行體系。自20世紀30年代起，美國開始編制住房規劃和計劃，歷經立法出臺、舊住宅區改造、管理權下放等不同發展階段。1993年，美國國會通過了《政府績效與成果法》。在20世紀90年代“城市精明增長”和新城市主義理念的倡導下，美國逐步采取資金預算分配和履行績效管理相結合的激勵約束運行體系，立法要求 HUD每年向國會提交年度履行計劃，并說明年度工作績效目標、財政資金支持和目標實現評價結果等。

多主體共同參與協同的組織架構。作為聯邦層面的住房規劃編制主體，HUD合并了住房住宅財政局、住房管理署、城市更新管理署等機構，對城市和住房進行統一指導，下設的規劃發展局、住房局、公平住房局是HUD戰略規劃的主要編制實施部門。而在州和地方層面，主要由城市規劃或住房發展部門負責組織規劃編制。為了更好地實現多部門聯合，美國建立了跨部門合作機制，專門設立了跨機構優先目標，HUD與衛生、勞工等聯邦機構建立起合作伙伴關系，在數據共享、協同計劃、規劃實施等多方面進行協作。

美國住房規劃的主要做法

構建住房規劃法律體系。立法先行是美國住房規劃發展的重要基礎，每一個階段的住房規劃都以標志性的住房法案頒布為起點。各級政府根據不同時期的發展背景、規劃目標和矛盾焦點，開展住房法律政策頂層設計，規定規劃體系、組織方式、職能劃分、資金申請、績效考核等關鍵性內容，為編制住房發展規劃與實施管理提供了重要的法律基礎。

制定住房規劃發展目標。美國注重持續的住房基礎調查，歷版HUD規劃通過每兩年一次的住房調查，科學識別不同社會經濟發展階段存在的住房治理問題，制定有針對性的戰略思路和發展目標。雖然主體內容具有差異化目標和措施，但基本聚焦于4個方面的價值導向：一是提供可支付的住房機會，盡量為低收入者和弱勢群體提供公平的居住機會;二是突出住房的產權意識，鼓勵家庭單位擁有適宜的住房產權;三是強調可持續的發展理念，幫助低收入者擁有基本生活能力;四是注重居住社區的空間品質，通過公共服務配套完善，提升人居環境品質。

建立“戰略—目標—指標—資金”實施管理機制。美國最新版《戰略規劃2018—2022年》，通過把指標進行逐級細化，定制了一整套可量化的規劃指標體系和項目執行計劃，對應列出具體聯邦資金HUD支撐重點項目，將每項指標細化到具體牽頭部門和負責人。通過這一系列聯邦政府和地方的資金計劃及重大工程項目實施，促進了住房規劃的落地，最后以年度績效報告的形式作出準確客觀的績效評價，由此構建“戰略—目標—指標—資金”全過程實施機制。

關注低收入者公共住房供給和空間需求。美國住房規劃中有專門針對居住困難者的相關內容。其中，現版HUD規劃針對低收入者、無家可歸者提出了“重新改造10500套公共住房、改善受資助居民的就業機會”等目標，并有針對性地制訂了租賃資助計劃。美國住房規劃通過長期跟蹤租房家庭，了解低收入者的居住狀況和實際空間需求，動態評估過往住房政策的合理性，及時調整住房規劃的目標和空間政策。

對我國住房規劃的啟示與思考

保障住房規劃在規劃體系中的特殊地位。住房建設發展問題是國民經濟和城市規劃的重要組成部分。按照我國新時期國家發展規劃體系和國土空間規劃的頂層設計要求，筆者建議，將住房規劃作為“五級三類”空間規劃體系中的重點專項規劃，擴充規劃、土地、住房交通等跨部門的規劃編制協作機制等內容，并將其納入《國土空間規劃法》立法計劃和地方規劃條例當中。在國土空間規劃15年空間資源配置統籌安排下，合理確定住房發展的遠期戰略、規劃和結構，進而銜接5年期的發展規劃建設目標，最后通過年度發展計劃和建設用地供應計劃，實現精細化住房空間流量調控。

構建“人—地—房—錢”全周期規劃實施機制?，F代城市是一個復雜網絡的時空系統，現階段存量空間面對更加復雜的經濟社會外部環境，人的需求和行為特征愈加多元化，人和城市將在更加集約的功能空間中發生作用。筆者建議，宜改變傳統“算數式”和“二維用地”住房藍圖規劃，創新升維到“人—地—房—錢”全周期視角的規劃理念，優化居住空間動態實施管理過程，注重評估住房規劃方案空間價值成本和社會經濟效益，以“戰略+目標+工程”新實施路徑引導資金流入城市更新潛力區，促進城市功能結構完善，實現規劃編制、監測、評估和管理的全流程閉環管理。

借助大數據空間技術破解居住空間問題。居住空間涉及人口、交通出行、職住狀況等多方面因素，其中的空間組織關系極其復雜，傳統單一維度的調查數據難以支撐對人居活動、空間功能流動等動態空間的研判。隨著地理空間大數據獲取途徑的不斷豐富和完善，針對大城市居住空間結構性失衡，以及新市民、青年人等群體的住房困難等核心治理問題，筆者建議，宜改變傳統住房規劃大多基于靜態空間方法，借助智慧空間分析技術，挖潛和剖析特定發展階段中住房供需結構、住房公服配套、人居空間品質等深層次問題，提高城市空間治理研究的準確性、系統性和科學性。（摘編自《中國土地》2022年第3期）