改革開放以來深圳城鄉規劃核心議題演進：回顧與評述

文／陳宏勝 深圳大學建筑與城市規劃學院 副研究員 碩士生導師

黃依慧 深圳大學建筑與城市規劃學院 碩士研究生

1 背景

在城鄉規劃領域，不論學界、業界還是政策制定者，均對“規劃賦能”有著積極的態度和期許，特別是在“有為政府”與“有效政策”的發展策略下[1]，兼具“有為”與“有效”雙重效能的城鄉規劃對經濟社會的引領作用被不斷放大。在我國過去數十年的快速發展歷程中，城鄉規劃對地方的快速發展提供了有力的指導，并從空間供給層面保障了不同發展階段下經濟社會目標的實現。城鄉規劃作為城市發展和治理的核心手段，與地方的自然本底、經濟社會結構、資源環境基礎、歷史文化等實現了深度融合，在不同的城市產生了許多具有地方特色的城鄉規劃案例、模式、范式等。在城市發展與城鄉規劃的互動關系上，規劃塑造了城市，城市也定義了規劃，城市規劃甚至已經成為城市文化的核心組成部分。特別是對于地方特色鮮明、具有全國性示范意義的城市，融合了地方創新性發展經驗的城鄉規劃，值得做更多系統的總結。

2021 年國家發展改革委發布《關于推廣借鑒深圳經濟特區創新舉措和經驗做法的通知》，系統總結和推廣新時代“深圳經驗”，獲得了廣泛關注。深圳從特區設立之初，就被賦予了改革探索的重要歷史使命，曾創造許多“第一”，“深圳經驗”也成為國家在全面深化改革開放上的重要參考，許多發展經驗和政策探索從深圳走向了全國[2]。與經濟社會層面的改革創新探索同步，深圳市在城鄉規劃領域也開展了一系列的創新性實踐，通過城市建設為中國的改革開放探路。在深圳市從以農村為主體快速走向全域城鎮化的爆發式發展歷程中（圖1），城鄉規劃有效地保障了深圳市的發展需求。特別是，深圳市分別于1992 年、2000 年被授予“特區立法權”和“較大市立法權”，保障了在城市規劃和建設領域出現的新難題能夠獲得創新性的解決方案的可能性，也為相關規劃實踐得以合法化和制度化作出了貢獻。如1998 年《深圳市城市規劃條例》獲批通過，確立了以法定圖則為核心的城市規劃體系，形成了深圳規劃中最具地方特色的法定圖則制度[3]。2021 年，全國首個城市更新地方立法《深圳經濟特區城市更新條例》正式實施，開啟了城市更新制度化建設的新階段。作為走在改革開放前沿的城市，深圳市更早地遭遇了城鎮化進程中出現的經濟、社會、制度等問題，其規劃實踐探索已經超出了深圳本身的需求范疇[4]，還為全國其他區域的未來發展，探索了適合我國國情的發展之路。周干峙院士曾在對深圳規劃的歷史經驗總結時認為[5]，深圳是我國改革開放后自力按照規劃建設的城市，深圳規劃標志我國城市規劃從計劃經濟時代進入市場經濟時代，深圳規劃的歷史經驗值得進行更多的挖掘、總結和提高?；诖耍疚膶ι钲谔貐^建立四十年以來的城鄉規劃核心議題進行梳理，結合不同階段的經濟社會背景進行分析和評述。本文以國內有關城市規劃研究的相關核心期刊論文為研究材料，使用CNKI 論文檢索工具按主題詞進行文獻檢索，檢索1980 年至2020 年相關的文獻（共359篇），借助CiteSpace 對文獻進行分析，研究熱點主要有“城市更新”“總體規劃”“法定圖則”“城中村”“土地整備”“城市設計”等（圖2）。

圖1 深圳市經濟總量及常住人口總量變化（1980—2020 年）（圖片來源：作者自繪）

圖2 關鍵詞共現網絡（圖片來源：作者自繪）

2 深圳城市發展與空間演化

2.1 深圳城市發展進程回顧

深圳前身寶安縣，因鄰近香港，早在20世紀五六十年代與香港即已開展過邊境小額貿易，在“建設具有相當水平的出口商品生產基地、吸引港澳旅客及加強邊防”的戰略設想下，1979 年1 月中央同意寶安縣改為深圳市，并下轄羅湖、南頭、松崗、龍華、龍崗、葵涌六個區（見《關于設立深圳市和珠海市的決定》），同年中央決定在深圳、珠海、汕頭、廈門試辦“出口特區”，1980 年8 月全國人大常委會批準國務院提出的《廣東省經濟特區條例》，正式宣布深圳、珠海和汕頭劃出一定區域設置經濟特區[6]。經過40 多年的快速發展，深圳完成了從“邊陲小鎮”“出口特區”“經濟特區”到“國際化大都市”的轉變，創造了舉世矚目的“深圳速度”。特區制度始終是深圳城市空間結構演化的核心影響因素。深圳市的空間結構演化直接反映了改革開放政策實施后的制度空間特征，封閉式的試驗區（1979 年國家批準設立出口特區）成為城市早期建設的基本單元。不同的學者從不同的視角對深圳城市空間演化做出過不同的劃分，如陳可石等[7]從組團式空間開發模式角度將深圳空間發展歷程劃分為“據點式發展期”（1979—1986）、“串珠式組團發展期”（1987—1990）、“帶狀走廊發展期”（1991—1995）、“圈層軸線式組團發展期”（1996—2005）和“網狀組團發展期”（2006 至今）；王吉勇[8]從分權和行政區劃視角將深圳新區發展歷程劃分為“特區成立”（1979—1992）、“撤縣設區”（1992—2005）和“特區一體化”（2005—2012）三個階段。在城市空間開發利用上，深圳市實踐了一系列對全國城市建設和發展具有重要意義的探索，如1987 年深圳市政府首次公開拍賣土地使用權，為后續全國城市土地制度改革積累了重要的實踐經驗。又如在經歷了1992 年、2003 年兩輪“統征統轉”后，深圳成為國內第一個沒有農村的城市[9]。進入千禧年，深圳市城市空間利用逐漸進入瓶頸期，建設用地增量拓展逐漸減少，存量挖潛成為主要開發方向。具有標志性的事件是，2009 年出臺《深圳市城市更新辦法》及2011 年出臺《關于推進土地整備工作的若干意見》，深圳市全面進入存量土地開發階段[10]。

2.2 深圳城市空間發展戰略選擇

“多中心組團”是深圳市城市空間發展戰略的長期選擇[11]，對城市空間結構、空間開發模式及經濟產業布局產生了深遠的影響，城市空間發展戰略的持續性是深圳規劃的重要成功經驗之一。1982 年《深圳經濟特區社會經濟發展大綱》首次提出帶狀組團的空間構想，并在后續的各版總體規劃中得到延續和發展。在城市空間發展戰略上，深圳建區初期采取滾動式開發的方式，以最大限度獲取開發效益，經濟性考量成為深圳空間開發戰略選擇的核心影響因素。以此為起點，歷經關內開發、全域開發和區域均衡等三次戰略轉型。1980 年深圳特區建立，1982 年深圳經濟特區管理線設立，將深圳轄區劃分為“關內”和“關外”兩部分，其中，“關內”率先開放，出口貿易和外資引進規模不斷增加。隨著改革開放政策的不斷深化和市場經濟的逐步建立，關內、關外城市功能分工開始顯現。到1992 年寶安縣被撤銷，新設寶安和龍崗兩區，國家通過行政區劃調整方式為深圳后續發展提供空間基礎，基于城市整體利益的關內、關外一體化已成為發展趨勢，深圳經濟產業體系走向全域布局。2000年前后，隨著關內關外的聯系越發緊密，關于是否撤銷“二線關”的爭議不斷增多[12]。在總體戰略選擇上，在編制《深圳市城市總體規劃（1996—2010）》和《深圳市城市總體規劃（2010—2020）》中，均強調了網絡城市的結構，積極推行市域均衡發展戰略。到2010 年，國務院批復擴大深圳特區范圍，將原位于特區外的寶安區、龍崗區納入特區范圍內，“二關線”作為區別內外的功能消失，2018 年國務院批復同意撤銷深圳經濟特區管理線，市域均衡發展成為主要的戰略選擇，并采取更積極的策略發力粵港澳大灣區和深圳都市圈的一體化發展。

3 深圳市城鄉規劃的演進

3.1 1980—1990 年：特區規劃的新生

深圳特區成立之初，深圳城市規劃的探索處于起步階段，作為我國解決計劃經濟體制問題的重要地方探索，深圳經濟特區建設過程中從制度設計到建設活動均面臨諸多新情況[13]，相關學術討論主要集中在經濟特區的制度問題層面展開。從高頻關鍵詞和突現關鍵詞來看，“經濟體制改革”是這一階段的熱點，這與經濟特區成立的背景有關。1978 年12 月，中共中央召開了十一屆三中全會，會議提出把全黨工作的重點轉移到社會主義現代化建設上來，明確以經濟建設為中心。作為實施“對外開放、對內搞活”方針的具體實踐，深圳在經濟體制進行了多方面的嘗試和突破，如1981 年首次工資制度改革和1983 年開展勞動用工制度改革，對經濟體制的運行模式做出了許多創新性的地方實踐。其中，對我國城市發展模式和城市規劃范式產生深遠影響的首次探索是1981年首先對部分土地使用征收費用以及1987年首次進行土地拍賣，不僅大幅提升了城市用地效率，還影響了國家的土地使用制度的改革進程。改革開放的第一個十年，深圳市圍繞城市經濟建設需要，在國家授權的大背景下，不斷突破計劃經濟束縛并探索適合我國國情的城市經濟發展新模式，積累了一系列改革經驗[14]。在這一階段，城市規劃為深圳的城市建設提供了非常有力的支撐，如在1986 年版的《深圳經濟特區總體規劃》中選用“帶狀多中心、組團式”結構布局，為在資金有限的情況下快速形成規模效應起到了良好的示范作用[15]，并對深圳多中心的城市結構產生深遠的影響。據鄒德慈院士記載，在由中國城市規劃設計研究院和深圳市城市規劃局共同編制的深圳特區總體規劃評審會上，國內外專家高度評議了編制完成的總體規劃，并被外方專家認可“中國規劃師和建筑師完全有能力解決中國自己的問題”[16]。

3.2 1990—2000 年：多中心組團向全域發展

毗鄰香港的地緣優勢是深圳被設立為經濟特區的重要影響因素，在20 世紀80 年代，隨著國家發展中心向經濟建設轉移，深圳特區成為向外資開放的主要窗口。據文獻記載[17]，1979—1984 年間，深圳實際利用外資占到整個珠三角的40%。隨著“三來一補”項目的大量落地，深圳與香港形成了“前店后廠”的跨界地域生產體系[18]，并快速完成了初級工業體系的建立。進入20 世紀90 年代中后期，深圳順應新一輪全球經濟結構重組，開啟了產業結構體系的變革，從“三來一補”的傳統產業向大型跨國公司制造業轉型[19]。產業結構的變化意味著城市空間擴張。一方面，大量傳統勞動密集型產業加快向“關外”或珠三角其他地區轉移；另一方面，高技術園區和新工業組團開始形成。深圳在進行產業升級時首先面臨城市空間結構調整的問題，特別是1997 年香港回歸后，深港聯系更加緊密，香港進一步向深圳及珠三角其他地區轉移制造功能，并引發了深圳一系列的空間響應。其中，最重要的空間結構變化是城市新中心——福田中心區建設。福田中心區的規劃定位最早可追溯至1980 年制定的《深圳市經濟特區城市發展綱要》，到1992 年《福田中心區詳細規劃》提出了深圳CBD 的功能定位，正式開啟了深圳市從羅湖到福田的“二次創業”[20]。1992 年國務院批復同意撤銷寶安縣，設立寶安和龍崗兩區，1996 年版的深圳市城市總體規劃首次將城市規劃區拓展到全市域，全域均衡發展成為深圳區域發展的核心追求。

3.3 2000—2010 年：四個難以為繼

經過前20 年的快速發展，深圳的城鎮化進程面臨空間環境過載的挑戰，2005 年前后深圳市自上而下全面反思土地資源、水資源、人口承載力和環境容量的“四個難以為繼”，并積極尋求破解之策（圖3、圖4）。深圳市市域面積不足2000 平方公里，但經濟活動非常繁榮，人口密度非常大。作為對外開放的重要窗口，深圳成為全球資本流動過程中的重要節點，空間成本和空間開發強度不斷提高。加之，作為全國人口的主要流入地之一，人口規模持續擴大，人地矛盾變得越發尖銳。人地矛盾直接的空間顯現是大規模城中村的出現，研究表明深圳城中村容納了接近50%的流動人口[21]。2004 年，《深圳市城中村（舊村）改造暫行規定》發布，深圳正式開啟了大規模的城中村改造計劃。在此背景下，深圳城市規劃學界也在探求對城中村“非正規”空間的“正規化”利用，以從空間挖潛的角度增加空間的供給。在城鄉規劃研究的學術脈絡上，一方面關注城中村內部復雜的經濟社會結構及其產生的歷史制度根源[22,23]；另一方面，也將城中村作為緩解城市住房供給的有效渠道，尋求積極的空間治理之策[24]?？傮w來看，空間不足的問題成為深圳規劃的主要關注點，且隨著城市更新工作推進，公眾參與、更新單元等新議題和新經驗開始增多。另外，從時區圖譜的連線可見，新出現的議題與前一時期的核心議題存在聯系，說明盡管有新的熱點詞和突發主題詞出現，但均立足于原有學術基礎，并在原有基礎上結合新的方向不斷拓展。

圖3 2001—2010 年文獻的關鍵詞時區圖譜（圖片來源：作者自繪）

圖4 2001—2010 年文獻的關鍵詞時間線圖譜（圖片來源：作者自繪）

3.4 2010 年至今：區域時代的來臨

經過30 年的高速工業化和城鎮化，深圳市的增量土地供應已達極限，存量挖潛和空間優化利用成為深圳規劃新議題。2012 年，深圳市存量土地供應首次超過新增用地，并開啟了城市土地管理制度改革綜合試點工作，深圳規劃的存量時代正式到來。與增量空間供給相比，存量空間挖潛和優化面對的利益關系更為復雜[25]，空間的有限性成為制約深圳城市轉型發展的重要因素。一方面，深圳城市更新曾為全國存量改造提供了具有正面參照意義的范式，如基于“利益共享”理念設計的多元主體協同合作模式[26,27]，及高密度城市土地整備、剛性管控和功能復合等國土空間利用提質增效的新方法[28]。其中，對城鄉規劃用地體系具有深遠影響的是，深圳市在2013 年首次提出新型產業用地（M0）概念，并在次年發布的《深圳市城市規劃標準與準則》中增加了新用地類型。新型產業用地在應對城市產業空間成本上升、推動研發生產體系的空間融合等方面發揮了積極的作用，并為全國規劃界所關注。進入空間短缺時代，除了繼續探索存量空間挖潛之外，深圳積極再造城市增長中心。2010 年《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》被國務院批復，前海開發正式拉開序幕。2018 年《前海城市新中心規劃優化》提出建設前海城市新中心，構建“大前海”發展格局，持續推動港深多領域緊密合作。2021 年10 月香港特區政府發布《北部都會區發展策略》，深港一體化過程中長期存在的“深熱港冷”跨城合作現象發生一定程度的轉變，港深、港粵合作關乎香港的繁榮穩定，港深的跨制度、跨邊界合作仍有廣闊的拓展空間。同時，深圳市積極探索區域合作模式創新。2011 年廣東省委、省政府批復《深汕（尾）特別合作區基本框架方案》，正式設立深汕特別合作區，探索突破行政邊界的跨界一體化新模式。與此同時，受產業和人口外溢效應影響，深圳都市圈“環深發展帶”也隨之快速崛起，“向深發展”成為臨深城市空間發展戰略的主要著力點。2019 年，中共中央發布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》及《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，深圳迎來“雙區時代”。2020 年國務院賦予深圳市更大的土地審批自主權，讓深圳在更加開放的環境下加快突破發展空間困境。

結語

從邊陲小鎮到國際化大都市，深圳特區自1980 年成立以來，被黨和國家賦予了一系列重大歷史使命，作為深圳經驗的重要組成部分，深圳規劃具有全國性的重要示范價值，是我國城市規劃體系中極具地方特色的重要組成部分。在過去四十年中，“特區制度”和“深圳城市”達到了高度契合，特區賦予了深圳先行先試的制度優勢，深圳城市的地方特性具體化了特區制度的示范性內容，制度和城市相得益彰。然而，在深圳成功經驗的背后仍有許多不可忽視的發展危機，持續二十多年的“四個難以為繼”依舊存在，空間資源環境瓶頸已深刻影響深圳“人口-產業-空間”的平衡，人居環境和產業空間爭奪現象顯現，空間成本上升沖擊產業完整生態，過度追逐即時空間經濟效益可能危及深圳的可持續發展。面向未來，在粵港澳大灣區的空間頂層設計下，破解深圳特區空間有限性問題（“空間內卷化”）不僅須持續存量空間挖潛，創新空間利用模式，還須通過區域協同發展構建新的中心城市疏解模式，將特區優勢從城市范疇向區域范疇轉變，加快深圳都市圈西側崛起，探索支撐“深莞惠”大都市區從規劃藍圖轉向實體化治理的可能途徑，構建具有中國特色的超大型城市治理模式。進入“雙區時代”，深圳面臨的問題和挑戰變得更加嚴峻，深圳能否繼續提供正面的城市區域發展經驗、創造更為均衡的城市經濟社會空間（建設“人民的城市”）、“深圳城市”能否持續放大“特區制度”優勢等已經成為考驗深圳上下的重大時代問題。站在新的歷史關口，深圳規劃要走出地方固有發展路徑，發揮規劃所具有的積極調控的“有為”屬性，從城市-區域的重新建構中找尋新的“深圳答案”。