撤鎮設縣級市抑或縣下轄市：新時代經濟發達鎮的設市模式研究

吳金群 徐懿琳 廖超超

摘要：經濟發達鎮是新時代推動新型城鎮化高質量發展和基層治理現代化轉型的重要載體。為消除鎮的建制對區域發展產生的剛性約束，可因地制宜地開展撤鎮設縣級市，并積極探索縣下轄市的創新空間。從新時代市制演變的邏輯看，兩種設市模式的實施條件有所差異。在政區建制、政區空間和行政單位等核心要素上，兩種設市模式的內涵明顯不同。可在比較優劣和約束條件的基礎上，錨定適用對象：撤鎮設縣級市適合位于母縣的邊界處，或處于交通樞紐、邊境口岸，且大都市有一定的距離的非縣政府駐地鎮;縣下轄市適合還沒有達到縣級市標準但又面臨體制約束，或已達到縣級市標準但為母縣政府駐地的經濟發達鎮。

關鍵詞：經濟發達鎮;撤鎮設縣級市;縣下轄市

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2022）03-0070-010

一、問題的提出

進入新時代以來，我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段。新型城鎮化是中國經濟高質量發展的重要支撐，其本質內涵是高質量的城市建設、高質量的基礎設施、高質量的公共服務、高質量的人居環境、高質量的城市管理和高質量的市民化的有機統一。作為產業與人口集聚的空間載體，一大批綜合實力強、人口體量大、輻射面廣的經濟發達鎮正在自下而上地推動新型城鎮化的發展。然而，鎮的建制及其權責配置不僅無法有效提供公共服務，而且阻礙了城鎮化的高質量發展與基層治理現代化的轉型。因此，經濟發達鎮的行政體制改革與設市模式創新成為新型城鎮化建設中一個亟待解決的重要問題，也是創新新型城鎮化高質量發展體制機制的一條重點路徑。為破除經濟發達鎮面臨的體制約束，我國曾開展一系列強鎮擴權的改革試點。通過授權或委托的方式，賦予經濟發達鎮以部分縣級經濟社會管理權，從而提高行政效能，促進經濟社會發展。盡管強鎮擴權在一定程度上緩解了經濟發達鎮的發展困境，胡稅根、劉國東、舒雯：《“擴權強鎮”改革的績效研究——基于對紹興市28個中心鎮的實證調查》，《公共管理學報》，2013年第1期。陳剩勇、張丙宣：《強鎮擴權：浙江省近年來小城鎮政府管理體制改革的實踐》，《浙江學刊》，2007年第6期。但由于相應的制度、體制、機制不健全，強鎮擴權的實際效果不佳。韓藝、萬雙：《從強鎮擴權到鎮級市：擴權、升級，抑或權能？——龍港鎮改市之省思》，《北京社會科學》，2018年第5期。唐慶鵬：《強鎮擴權：深化鄉鎮行政體制改革的新近探索與實踐》，《經濟體制改革》，2015年第3期。正因為如此，探索新的設市模式成為各界討論的熱點議題。那么，經濟發達鎮設市模式的創新路徑有哪些呢？

第一類研究主張推廣“撤鎮設縣級市”模式。這是指建制鎮在符合現行建制市標準的前提下，通過一定程序，撤銷鎮的建制設立縣級市建制的過程。王敬堯、丁亮：《撤鎮設市：經濟發達鎮有效治理的邏輯》，《中國行政管理》，2020年第3期。因為強鎮擴權并不能解決經濟發達鎮面臨的資源與權力稀缺的困境，而鎮級市、省轄縣管市和副縣級市等定位均缺乏必要法律依據，所以撤鎮設縣級市是破解經濟發達鎮困境的較優選擇。薛泉：《鎮改市：大鎮行政體制創新的龍港個案研究》，《河北學刊》，2017年第3期。在實踐中，應優選已達到設縣級市標準、雙中心或多中心且非縣城的鎮升格為縣級市，劉君德：《新時期中國城市型政區改革的思路》，《中國行政管理》，2003年第7期。劉君德：《論中國建制市的多模式發展與漸進式轉換戰略》，《江漢論壇》，2014年第3期。并可以從人口集聚、經濟實力和服務能力等三個方面設定建制鎮升格為建制市的標準袁中金、侯愛敏：《建制鎮升格設市標準研究——以蘇州市為例》，《江漢論壇》，2014年第3期。。撤鎮設縣級市能夠消除經濟發達鎮面臨的剛性行政體制約束，徐振宇、李人慶：《從“小城鎮大問題”到“小城市大問題”——“中國第一農民城”龍港的追蹤調查》，《清華大學學報》（哲學社會科學版），2020年第5期。通過權力與資源的下沉以及政府行動空間合法性的獲得，實現經濟發達鎮的有效治理。王敬堯、丁亮：《撤鎮設市：經濟發達鎮有效治理的邏輯》，《中國行政管理》，2020年第3期。但是，撤鎮設縣級市會增加縣級政府的數量與機構，加大省（區）管理難度與行政成本。辜勝阻：《通過特大鎮改市推進城市化科學發展》，《區域經濟評論》，2017年第3期。

第二類研究主張探索“縣下轄市”模式。把縣轄市作為新型城鎮化中設市模式創新的基本路徑，李金龍、閆倩倩、廖燦：《縣轄市：新型城鎮化中設市模式創新的基本路徑》，《經濟地理》，2016年第4期。選擇非縣政府駐地的經濟強鎮改為縣轄市。賀曲夫、劉焱、孫繼英：《我國縣下轄市的可行性探討》，《熱帶地理》，2010年第2期。劉君德：《中國縣級市制研究——論中國建制市的多模式發展與漸進式轉換戰略》，《江漢論壇》，2014年第3期。關于縣轄市的行政級別，有學者認為等同于鄉鎮，但經濟社會管理權限可根據需要適當放寬，劉君德：《縣下轄市：嘗試一種新的政區制度》，《決策》，2005年第4期。有學者認為副縣級市在可行性與適應性方面更具優勢。李雪偉、楊勝慧：《“鎮級市”和“副縣級市”兩種設市模式的評估和比較》，《城市問題》，2018年第9期。由于縣下轄市與我國現行法律制度相悖，于文豪：《縣轄市問題的憲法評價與政區優化》，《法學評論》，2019年第2期。應選擇規模較大、區位和資源條件優越的城鎮以及特殊類型的政區進行試點，并修改相應法律使改革合法化。李金龍、閆倩倩、廖燦：《縣轄市：新型城鎮化中設市模式創新的基本路徑》，《經濟地理》，2016年第4期。“縣下轄市”模式在賦予強鎮發展權限和級別的同時，避免了縣鎮脫離的尷尬，有利于促進城鄉一體化發展。顧朝林：《中國城鎮化中的“放權”和“地方化”——兼論縣轄鎮級市的政府組織架構和公共服務設施配置》，《城市與環境研究》，2015年第3期。它修正了整縣設市與切塊設市的弊端，賀曲夫、劉焱、孫繼英：《我國縣下轄市的可行性探討》，《熱帶地理》，2010年第2期。有助于解決地方治理中制度供給的不平衡問題，于文豪：《縣轄市問題的憲法評價與政區優化》，《法學評論》，2019年第2期。并培養基層自治性姚中秋、張林：《建立縣轄市，創新城鎮治理模式》，《學術界》，2015年第5期。。但是，存在行政級別較低與高發展需求之間的矛盾，李雪偉、楊勝慧：《“鎮級市”和“副縣級市”兩種設市模式的評估和比較》，《城市問題》，2018年第9期。也可能導致轄區分割、轄區間貧富懸殊與兩極分化、效率公平等問題。顧朝林、浦善新：《論縣下設市及其模式》，《城市規劃學刊》，2008年第1期。

綜上，已有研究對兩種設市模式的優劣、適用條件和改革路徑進行了初步探索。但是，多數研究沒有準確界定和區分兩種設市模式的本質內涵和制度差異，從而造成概念使用的混亂，比如將撤鎮設市與切塊設市混為一談、把縣轄市看成鎮級市、甚至還出現市級鎮等提法。而且，多數研究將兩種設市模式分而論之，造成了研究結論的不當趨同，以至失去實踐指導意義，比如都認為適用于雙中心或多中心縣域內非縣政府駐地的中心鎮。鑒此，本文首先通過梳理國內撤鎮設縣級市、國外與我國臺灣地區縣下轄市的實踐特點，并結合新時代市制演變邏輯，分別提出撤鎮設縣級市的推廣條件和縣下轄市的適用條件;其次，基于政區三要素的分析框架，對“撤鎮設縣級市”與“縣下轄市”兩種設市模式的政區要素與適用性進行精細化比較，以進一步明晰兩種模式適用條件，為我國經濟發達鎮的設市模式和體制創新提供更具指導性的理論支撐。

二、撤鎮設縣級市的國內實踐及推廣條件

（一）國內撤鎮設縣級市的實踐梳理

所謂撤鎮設縣級市，是指遵照法定程序和相關標準，撤銷原建制鎮并在其行政區域設立縣級市的過程。改革開放以來，我國共開展了7次撤鎮設市改革，（見下表1）。另外，有些地區在撤鎮的同時，會劃進部分周邊的鄉鎮或村莊。比如，福建省于1987年撤銷了晉江縣的石獅、蚶江、永寧3個鎮和祥芝鄉，設立了石獅市。這類改革不是嚴格意義上的撤鎮設市，屬于典型的切塊設市。它們可以為未來的改革提供參考，但由于涉及區劃邊界的調整、多個行政主體的整合以及改革的初始條件有所不同，不能與撤鎮設市混為一談。

總的來看，撤鎮設縣級市的案例在時間、空間、區位條件、發展方向等四個方面表現出一定的特點：第一，從時間分布來看，撤鎮設縣級市的案例主要集中在2000年以前（特別是1980年前后）。這是因為在1955-1982年間，我國采用的是1955年制定的切塊設市的標準。1983年，民政部根據經濟社會發展提出了內部掌握的設市標準，并分別于1986年與1993年公布了新的設市標準。同時，放寬了少數民族地區、邊遠地區與具有特殊經濟政治軍事文化地位城鎮的切塊設市標準。吳金群、廖超超：《我國城市行政區劃改革中的尺度重組與地域重構——基于1978年以來的數據》，《江蘇社會科學》，2019年第5期。第二，從空間分布來看，撤鎮設縣級市的實踐在東部2例、中部3例、西部2例，沒有明顯的區域選擇性。第三，從區位條件來看，被撤的鎮在設市前大都具有優越的區位條件，并據此獲得經濟社會的快速發展。而且，被撤的鎮大多處于母縣政區與周邊政區交界處的非縣政府駐地鎮。第四，從發展方向來看，撤鎮設縣級市后既有保留建制至今未變的，也有升格為地級市或變成地級市下轄城區的，同時也出現從縣級市重新降格為鎮或調整為管理區的情況。可見，其發展方向有一定的不確定性。

（二）國內撤鎮設縣級市的推廣條件

進入新時代，中國城市面臨高質量發展和精細化管理的新要求，空間內部更新和外部聯動的新趨勢，高度復雜社會下強化基層民主的迫切性等新情況。與之相伴隨，我國市制演化從推行“數量速增的廣域行政市制”階段進入探索“質量提升的適域治理市制”階段，其演進邏輯體現為國家戰略邏輯、城市發展邏輯與制度效能邏輯的互構。熊競：《政區三要素框架下的中國當代市制：演進邏輯與優化路徑》，《學術月刊》，2020年第7期。從國家戰略邏輯來看，經濟發達鎮設市模式創新需要服務于國家治理的現代化、以人為本的新型城鎮化，以及基層社會的和諧穩定。從城市發展邏輯來看，設市模式創新需順應城市發展的新趨勢，適時調整市制結構，推動大中小城市和小城鎮協調發展。同時，借助數字化賦能，實現城市高質量建設與發展的目標。從制度效能邏輯來看，設市模式的創新需要通過制度、體制、機制等方面的創新及其效能轉化，推動城市治理體系和治理能力的現代化。

第一，從國家戰略邏輯來看，撤鎮設縣級市需要服從國家治理的戰略布局，協調好經濟發達鎮與其母縣之間的利益關系，維持地方政權和基層社會的相對穩定。一般來說，經濟發達鎮是其母縣的重要財稅來源。對單中心結構的縣來說，經濟發達鎮單獨設市會對其經濟社會發展產生重創。所以，選擇具有雙中心或多中心結構的非縣政府駐地經濟發達鎮進行改革，阻力會相對小一些。同時，為避免撤鎮設縣級市造成母縣政區的碎片化，被撤的鎮最好位于母縣政區的邊界處。衡水鎮設市的次年又與母縣合并，主要原因在于涉及縣政府駐地搬遷和一系列利益關系的協調。有時，母縣雖然一開始不太認可，但也會迫于政治壓力與民意走向，轉而支持撤鎮設縣級市。比如，龍港鎮作為蒼南縣的經濟中心，其成功設市是中央和浙江省順應新型城鎮化發展趨勢推動的結果，也是龍港基層政府、企業家、退休官員和民間組織持續呼吁的結果，同時也是溫州市尤其是蒼南縣政府切實貫徹中央決策的結果，是典型的自下而上與自上而下有機結合的改革。徐振宇、李人慶：《從“小城鎮大問題”到“小城市大問題”——“中國第一農民城”龍港的追蹤調查》，《清華大學學報》（哲學社會科學版），2020年第5期。另外，少數民族地區和邊遠地區的重要城鎮以及重要工礦科研基地、著名風景名勝區、交通樞紐、邊境口岸所在的鎮等也比較適合通過撤鎮設為縣級市，來滿足特定時期國家發展戰略的要求。作為邊境口岸的阿爾山鎮與畹町鎮設市，就是典型例子。

第二，從城市發展邏輯來看，撤鎮設縣級市不僅需要符合市制建立的基本條件，而且應在大中小城市和小城鎮協調發展中找準定位，推動區域經濟社會的高質量發展。一方面，城鎮化水平較高、經濟實力強大、資源環境基礎較好、基本公共服務水平較高、且已經達到縣級市標準的經濟發達鎮，撤鎮設縣級市可以解決其發展面臨的行政體制約束，為地方發展配置更多的權力與資源。另一方面，培育城市群或都市圈既是構建大中小城市與小城鎮協調發展格局的重要方針，也是提升我國城市全球競爭力的重要戰略。具備較好區位優勢的經濟發達鎮，通過撤鎮設縣級市能夠迅速與周邊其他城市形成城市群，或成為所在大都市圈的重要節點，使其獲取單個小城鎮難以具備的參與全球競爭和合作的契機。構建分工合理的產業集群與城際合作，不僅有利于提高城市群的發展質量，而且可以共同促進區域經濟社會的協調發展。

第三，從制度效能邏輯來看，撤鎮設縣級市需要制定明確的標準并創新城市管理的體制機制，實現城市的高質量管理。推動以人為本的新型城鎮化建設，實現城市治理體系和治理能力的現代化，需避免撤鎮設縣級市可能帶來的虛假城市化、城鄉分割、機構膨脹、行政管理成本增加等問題。一方面，城鎮化水平、人口規模、財政收入、公共服務、基礎設施等設市標準，既是經濟發達鎮設市的門檻，又是推動其跨越式發展的誘導指標或方向指引。也正因為如此，撤鎮設縣級市的標準需要根據我國經濟社會的發展適時進行修訂。另一方面，在城市管理的體制與機制方面，有必要像龍港市一樣積極探索扁平化與大部制的聯動改革、公共服務的社會化轉移、數字政府建設、數字經濟培育、干部人事制度調整以及與母縣的有機協作等一系列體制機制的創新，以提升城市與區域治理的效能。

三、縣下轄市模式的國內外實踐及適用條件

（一）國外與我國臺灣地區縣下轄市實踐的特點

所謂縣下轄市，是指在縣以下建立與現有鄉鎮平行、但職責權限和相對獨立性均高于鄉鎮的城市型建制。我國清朝末年、民國時期、蘇維埃共和國時期、陜甘寧邊區時期、新中國成立初期，都曾設有縣轄市。當前，在發達國家和我國臺灣地區，普遍設有縣下轄市，并采用地方自治制度沈雪瀲、郭躍：《新型城鎮化背景下的我國“鎮級市”改革研究》，《經濟學家》，2013年第8期。。

美國地方政府是指州以下承擔著公共服務功能的組織，包括縣、市、鄉、鎮和特別區等。戴昌橋：《中美地方政府治理結構比較》，《中國行政管理》，2011年第7期。美國的縣下轄市主要是在地域上的包含關系，而非管理與被管理的關系。其主要特點有：（1）從設市標準來看，美國的設市標準由各州地方法律自行規定，標準不一。（2）從設立程序來看，根據城市地區居民的自愿申請，州議會通過頒發特許證就可以設立市。盡管縣、市都是州的分治區，但縣是州自上而下進行的劃分，市則是居民自下而上申請形成的產物。（3）從隸屬關系來看，市與縣的地位平等且不存在上下級關系，“州—縣”與“州—市、鎮”是兩套并行的行政區劃體系。（4）從財稅體系來看，縣與市都有充分的自主性，市無需向縣上繳稅收。美國一直實行聯邦、州和地方三級政府分別立法、分別征管、互不干擾、財源共享的財政體制。李海、張達芬：《分稅制國際經驗介評——以英、法、德、美四國分稅制為例》，《稅務研究》，2014年第11期。縣與市的稅權各自獨立，事權與稅權的大小決定了財政支出的比重。（5）從治理制度來看，市政府是一種規模較大的市政自治體，黃曉東：《美國地方政府的結構及運作特點論析》，《吉林大學社會科學學報》，2009年第1期。其組織結構因其自治地位而不同于縣、鎮、學區和特別區等四類地方政府。張光：《美國地方政府的設置》，《政治學研究》，2004年第1期。

我國臺灣地區的行政區劃分為省、縣、鄉三級，城鎮建制與鄉村建制嚴格分設。城鎮建制包括院轄市、省轄市、縣轄市與鎮，鄉村建制包括縣與鄉。因此，縣轄市的空間范圍是城市化水平較高的區域，基本不包含農村地區。（1）從設市條件來看，臺灣地區通過立法明確規定了設立縣轄市的標準。《地方制度法》規定，在“人口聚居達15萬人以上未滿50萬人，且工商業發達、自治財源充裕、交通便利及公共設施完備之地區”設立縣轄市。（2）從設立程序來看，《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》規定，“經縣議會通過后，由縣政府報請省政府核定”即可設立縣轄市。（3）從空間范圍來看，一個縣可能下轄多個縣轄市。（4）從隸屬關系來看，縣是比縣轄市高一級的行政單位，縣轄市與鄉鎮并列為基層行政區劃。（5）從財稅體系來看，縣轄市與縣都具有一定的稅收立法權。臺灣地區實行分稅制，其中地方稅包括直轄市稅與縣市稅。在規定地方稅設立原則的基礎上，賦予地方政府開征地方稅的權力。黃鳳羽、趙磊：《海峽兩岸地方稅收制度比較研究》，《河北學刊》，2014年第5期。（6）從治理制度來看，縣轄市是地方自治團體，依法實行地方自治，并可以自主設置政府機構。臺灣地區的直轄市、縣、省轄市與鄉、鎮、縣轄市都是地方自治團體的公法人，各級自治團體政府的職責范圍大致可以分為“自治事項”與“上級政府委辦事項”兩大類。賀曲夫：《縣下轄市與推進自治》，中國經濟出版社2012年版，第199-200頁。

總的來看，美國與我國臺灣地區推行的縣下轄市模式都采用狹域型市制，層級分明且比較簡潔，縣轄市的設置有法定的標準，而且都實行地方自治。需注意的是，我國大陸地區的城市化進程遠未完成，中心市鎮將繼續吸引周邊地區的剩余勞動力并形成不斷向外擴張的需求。若照搬狹域型市制，會導致城市發展腹地過小、城鄉分割嚴重等問題。但是，大陸地區當前采用的廣域型市制也存在虛假城市化、城鄉不平等等諸多弊端。所以，有必要探索適域市制的可能性及條件。

（二）我國大陸地區縣下轄市的適用條件

早在2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》就提出，“對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點鎮發展成為中小城市”。然而，縣城和重點鎮發展成為中小城市之后應該是什么建制？這個問題一直沒有明確。在實踐中，很多縣城開始設置街道辦。但是，根據我國《地方組織法》的規定，“市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關”。所以，縣政府在其駐地或其他重點鎮設立街道辦，并不合法。縣下轄市可以為縣城和重點鎮發展成為中小城市之后的建制變更提供參考。當然，采用一種新的設市模式，也需符合國家戰略邏輯、城市發展邏輯與制度效能邏輯互構的要求。

第一，從國家戰略邏輯來看，縣下轄市需要完善城鄉統籌體系和基層治理制度，以推動區域協調發展，并實現國家治理現代化。縣下轄市沒有改變原來的行政隸屬關系，不存在縣市分割的矛盾。但是，經濟發達鎮設市后可能出現周邊鄉鎮與縣轄市之間貧富懸殊與兩極分化、公共事務治理效率不高與公共物品供給不公平等問題，顧朝林、浦善新：《論縣下設市及其模式》，《城市規劃學刊》，2008年第1期。進而影響到國家和地方治理的穩定性。這就要求母縣在公共服務與社會治理等方面建立城鄉一體化的統籌體系，使縣轄市與周邊鄉鎮在合理分工的基礎上協同發展，形成有機聯動的共同體。當然，在我國探索縣下轄市，還必須修改《憲法》《地方組織法》，或者由全國人大或其常委會作出特別授權，不然改革就會遭遇合法性危機。同時，國外與我國臺灣地區的縣下轄市模式普遍推行市鎮自治。在我國大陸地區探索縣下轄市的過程中，需要科學界定縣轄市的職責權限及其在基層治理中的角色地位。如果只是類同于鎮的權限，就會失去撤鎮設市的創新意義。但如果要在縣轄市的層面推行自治，相關條件可能還不具備。所以，關鍵應該放在經濟發達鎮有強烈需求、但鎮的建制解決不了的經濟社會管理權和資源配置方面。此外，在國家層面還需要建立縣轄市激勵機制，為縣轄市發展到一定階段后升格為縣級市建立合法的通道。

第二，從城市發展邏輯來看，縣下轄市需要采用適域市制，建立連續、集群、網絡化的城鎮發展體系。所謂適域市制，是指建制市劃定的政區空間與城鎮建成區面積基本吻合，熊競、孫斌棟：《超大城市政區治理：演進邏輯、制度困境與優化路徑》，《上海行政學院學報》，2020年第5期。即以城鎮化地區為主，包括適當的近郊作為其腹地。在城市化過程中，郊區早期為城市提供生產要素，中期充當城市的擴散空間，后期則承接城市的產業轉移。適域市制不僅能滿足縣轄市發展的空間需求，還有利于建立適應新時代的小城市管理體制。在政區等級上，縣轄市與鄉鎮平行，但應享有副縣級管理權限（包括事權、財權與人事權）。縣下轄市模式如果推廣，我國將涌現出一大批小城市。作為縣域內連接農村與城市的關鍵節點，縣轄市在推進就近城鎮化方面具有低門檻與高吸引力的優勢，可通過產業、人口、土地等要素的城市化與縣轄市的政區建置、政區空間及行政單位相匹配，進而建立縣轄市與周邊鄉鎮在城市形態上連續拓展、在產業發展上聚集成群、在公共服務上基本均衡的小城鎮體系。

第三，從制度效能邏輯來看，縣下轄市需要制定或修改相應的法律法規并創新行政管理體制與政府的權責配置。一方面，在依法治國的背景下，缺乏相應法律基礎的體制創新舉步維艱。目前，我國憲法和法律規定的行政區劃體系中并沒有“縣轄市”。必須從縣轄市的性質與定位、設立標準、變更程序、職責范圍、行政編制、權限劃分、人事管理等方面建立縣下轄市模式實施的制度、體系與機制。李金龍、閆倩倩、廖燦：《縣轄市：新型城鎮化中設市模式創新的基本路徑》，《經濟地理》，2016年第4期。這就需要修改憲法、地方組織法、行政區劃管理條例等法律法規。另一方面，作為一種新的城市型政區，合理設計其行政體系與權責配置對于發揮縣轄市政府的效能至關重要。從行政體系來看，縣轄市應實行縣管市與市直管社區（村）的行政管理體制，借助數字技術賦能，推進扁平化與大部制改革，實現高質量的城市管理。從權責配置來看，縣轄市主要承擔公共服務和社會治理的責任，包括基礎教育、公共安全、綜合執法等。同時，應將縣與縣轄市的職權劃分納入法制化軌道，減少縣對縣轄市授權的自由裁量空間，使縣轄市享有相對獨立的事權、財權與人事權，以提供高質量的公共服務。

四、縣級市與縣轄市的抉擇：基于政區三要素分析框架的比較

一般來說，市鎮建制、政區空間和行政單元是城市政區的三個核心要素（如圖1所示）。其中，“市鎮建制”是為了回答為什么要設置該建制，“政區空間”與“行政單位”是為了回答如何設置該建制。熊競：《政區三要素框架下的中國當代市制：演進邏輯與優化路徑》，《學術月刊》，2020年第7期。

基于政區三要素的分析框架，對兩種設市模式下的核心要素進行比較可以發現：撤鎮設縣級市與縣下轄市在政區建制、政區空間和行政單位上都存在差異（如表2所示）。

除了比較兩種設市模式形成政區的核心要素，還可以通過比較二者的相對優勢、相對劣勢與約束條件，來進一步明確各自適用的對象。從下表3可以發現：撤鎮設縣級市與縣下轄市基本呈現適用對象互異、相對優劣總體對應的特點;撤鎮設縣級市模式面臨的約束條件相對更多，縣下轄市模式適用的對象更為廣泛。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確指出，“穩步有序推動符合條件的縣和鎮區常住人口20萬以上的特大鎮設市”。但是，各經濟發達鎮的區位條件與發展情境千差萬別，影響其行政體制改革的因素也錯綜復雜。因而，單一的設市模式與標準很難滿足不同地區差異化發展的需求。有必要實行多種設市模式的組合，根據各自特點因地制宜地推進撤鎮設市工作。撤鎮設縣級市模式通過行政級別的提升解決經濟發達鎮面臨的體制約束，比較適合已達到縣級市標準、母縣具有雙中心或多中心結構、地處母縣邊界處或交通樞紐、邊境口岸，且與大都市有一定距離的非縣政府駐地鎮。縣下轄市模式則在不改變現有行政隸屬關系的前提下，通過賦權經濟發達鎮來滿足小城市發展的需求，比較適合未達到縣級市標準但又面臨嚴重體制約束的經濟發達鎮，或已達到縣級市標準但為母縣的政府駐地鎮。當然，要推行縣下轄市，必須先解決其合法性問題。

在實踐中，還存在廣義的撤鎮設縣級市，即在撤銷鎮建制的同時劃入周邊部分地區設立新的縣級市。嚴格意義上，這屬于切塊設市。切塊設市模式將城市化發展水平較高區域（可能是幾個鄉鎮、某個鎮與其周邊郊區、某個重要的工礦科研基地、具有重要政治軍事意義的邊境口岸等）切出設立縣級市，有利于具有緊密經濟社會聯系的多個地方組團發展。但它與撤鎮設縣級市一樣，對切塊的地方有發展程度、區位條件、統籌協調等方面的要求，否則容易造成母縣與被切出區域的利益沖突。綜上所述，新時代我國多種設市模式組合應該為：組團選用“切塊設市”，繼續推行“撤鎮設市”，嘗試探索“縣下轄市”。

有必要指出的是，不少經濟發達鎮本來就地處“城市區域”，即中心城市與其經濟腹地（包括鄉村和次一級的城鎮體系）共同組成的以中心城市為主導的一體化區域。陳安國：《城市區域合作》，商務印書館2010年版，第23頁。全國十強鎮中的江蘇昆山市玉山鎮、廣東佛山市南海區獅山鎮、江蘇蘇州市吳江區同里鎮、廣東東莞市虎門鎮等，皆是如此。為避免城市型政區的過度碎片化，這類經濟發達鎮不適合撤鎮設市。相反，應逐步融入其所在的城市區域。全球競爭的重要單元是城市區域而非孤立的城市。在新時代，需構建“區域協調、城鄉融合、多元開放、合作共贏”的新型城鎮化空間格局，將中國城鎮化的空間優化置于全球城市競爭的背景中統籌謀劃。因此，經濟發達鎮的體制創新，不應只著眼于其本身的發展，而應放到整個城市區域競爭力的提升上考慮。東部發展基礎較好的經濟發達鎮應以提升綜合競爭力（甚至國際競爭力）為目標，強化城市群內的交流合作;區位條件相對較差的經濟發達鎮應以培育地區增長級為目標，成為帶動區域聯動發展的載體。以經濟發達鎮為抓手，平衡國土空間發展，讓其發揮推動城鄉融合發展與帶動區域高質量發展的作用，并在此基礎上推動中國城鎮體系的重塑。對于市轄區或縣級市下轄的經濟發達鎮，可以在逐漸融合并接軌城區之后，自然而然地變成城區的一部分，其建制則可以在恰當的時機調整為街道。

五、結語

70多年來，我國行政區劃調整的主導目標大致經歷了“政治穩定—經濟發展—空間優化”這樣一個發展過程。從國家治理體系與治理能力現代化的高度對行政區劃調整進行規劃布局，這是新時代行政區劃調整的最基本要求。張可云、李晨：《新中國70年行政區劃調整的歷程、特征與展望》，《社會科學輯刊》，2021年第1期。因為綜合實力強、人口體量大、輻射面廣，經濟發達鎮是我國新型城鎮化建設和基層治理現代化的重要載體。然而在實踐中，經濟發達鎮普遍面臨“小馬拉大車”、縣-鎮之間矛盾突出、公共服務能力有限等困境。由于強鎮擴權無法有效解決經濟發達鎮所面臨的體制困境，探索新的設市模式便被寄予了厚望。基于政區建制、政區空間和行政單位等核心要素的分析比較，并從新時代市制演變的國家戰略邏輯、城市發展邏輯與制度效能邏輯互構的角度看，撤鎮設縣級市和縣下轄市具有其各自的建制特點、推廣條件、相對優勢或劣勢、適用對象。

城市化包括形而上的制度層面與形而下的實體層面。范今朝：《從城市本質論中國的城市化道路與城鄉統籌發展——兼論當代行政區劃體制改革的關鍵》，《浙江社會科學》，2013年第3期。但在很長一段時間，我國過于重視實體層面的城市建設，而無視了制度層面，造成部分地區的城鎮化建設“高速度”但卻“低質量”。這從人-地關系上可窺見一斑：就“地”而言，不少地方政府以設市為契機大搞開發，盲目追求工業化、城市化，在占用大批農地的同時，也帶來了城市發展質量的下降;就“人”而言，大量農村人口遷入城市后，因受制于戶籍制度而無法享受均等的公共服務，生活質量與城市原住民存在較大的差距。另外，政府人事管理與資源配置的集權體制在組織實施過程中具有“委托-代理”的固有困境。周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》，2011年第10期。上級政府往往會依靠行政權力汲取下級政府的資源，優先考慮自身的發展目標，最終導致基層政區缺乏與其承擔責任相匹配的權力。進入新時代，新型城鎮化的發展要求設市模式應該回歸城市的本質屬性，不僅體現以人為本的基本理念，而且賦予城市型城區更多的發展自主權。這就要求撤鎮設縣級市與縣下轄市的實踐必須有利于實現城鎮化的高質量發展，通過高質量的城市建設、基礎設施、人居環境、公共服務、城市管理的有機統一，推動城市治理體系和治理能力的現代化。因此，探索新的設市模式不僅僅是為了解決經濟發達鎮所面臨的現實困境，更是為了讓城市回歸本義，使以人為本的高質量新型城鎮化得以真正實現。