無縫隙政府理論視域下城市社區網格化管理問題研究

王馨笛

[摘要]在信息化時代，社區網格化管理成為社區管理模式創新的生動探索和有益嘗試，并在新冠肺炎疫情防控中發揮重要作用，為突發公共衛生事件背景下的社區治理積累實踐經驗。該文應用無縫隙政府理論，選取沈陽市L社區為研究對象，結合其基本情況和實施現狀，指明社區網格化管理中存在的網格員工作事項龐雜、網格員人崗匹配度低、信息平臺建設不完善、缺乏社會力量參與等問題。在成因分析的基礎上提出改進建議，為促進城市社區治理創新發展提供有益參考。

[關鍵詞]社區網格化管理社區治理基層城市治理無縫隙政府

[中圖分類號]D69366[文獻標識碼]A[文章編號]10019596（2022）050035-07

新冠肺炎疫情暴發以來，我國基層社區不斷通過網格化管理手段編織防護網絡，在最基礎的環節構筑城市社區的疫情防控堅實戰線，將風險控制在最低限度，最大程度阻斷病毒傳播，為突發公共衛生事件下的社區治理積累了寶貴實踐經驗。

黨的十九屆四中全會強調，“要推動社會治理和服務重心向基層下移……健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務”[1]。所謂社區網格化管理，就是根據地區面積、人口數量等標準將所轄區域劃分為若干無縫銜接的網格，依靠信息化手段對網格內信息進行梳理整合，從而實現為居民提供管理與服務目的的一種社區治理模式。因其將智能化的科學技術手段與基層社會治理實踐有機銜接，已成為社區管理模式創新的生動探索和有益嘗試。通過政策的推動與現實的需要，網格化已經被納入社會治理體系，走向平臺化，成為社會治理理論和政策的核心內容[2]。

一、理論背景：無縫隙政府理論的適用性分析

無縫隙政府理論是在20世紀90年代伴隨美國公共管理部門改革而興起的一種政府管理理論，最早由美國著名學者拉塞爾·M·林登（Russell M. Linden）提出。他在《無縫隙政府：公共部門再造指南》一書中正式提出“無縫隙政府（Seamless Government）”這一概念。他認為傳統行政部門之間相互獨立、各自為政、相互推諉的現象時有發生，而無縫隙政府圍繞公眾需求，消除部門間的隔閡，以無縫隙的方式為“顧客”提供服務，建立“顧客”導向、競爭導向、結果導向的價值考核體系[3]。

網格化管理在管理理念上與無縫隙政府理論一脈相承，改變傳統官僚制中的部門分割和職能重疊。城市社區網格化管理借助信息技術和社會力量，努力實現政府層級、職能和部門之間全方位暢通，是繼“無縫隙政府”模式后在政府管理流程上的一個重大變革和突破[4]。其運用科技對公共服務流程進行再造，整合優化社區資源，實現信息共享，以滿足顧客服務需求為導向，從而提升基層社會服務水平。

本文運用無縫隙政府理論，重點分析L社區網格化管理策略，解決社區網格化管理效率不高、成效不顯著等問題，從而突出“結果導向”。構建多元化公共服務提供模式，實現政府服務管理與社會需求的無縫隙對接，提高公眾滿意度，從而突出“顧客導向”。社區網格化管理實際上也是在構建一種特殊的“無縫隙政府”，只有打破部門間壁壘，充分整合社區管理資源、信息，才能提高解決治理問題和提供公共服務的能力。XUEHUI學會2022年第5期2022年第5期無縫隙政府理論視域下城市社區網格化管理問題研究XUEHUI

二、沈陽市L社區網格化管理現狀

（一）硬件設備

目前，L社區網格化管理主要依托“全市通辦”服務管理平臺。經過一年多的試運行，“全市通辦”各方面條件日趨完備，于2020年7月1日起正式應用于沈陽市各社區，社區原則上不再受理不支持“通辦”的事項。通過該平臺整合各部門服務事項，建立社區基礎數據庫網絡，構建多維、立體的社區居民信息庫。

新冠肺炎疫情暴發后，沈陽市將既有的“全市通辦”管理平臺拓展轉化為“疫情防控管理平臺”。通過信息化平臺的應用，各社區實現了數據使用即時化、人員覆蓋廣泛化、日常服務全時化、防控工作全面化，為疫情防控與本社區的管理提供了技術保障。通過運用該平臺，全市減少社區各類統計報表約558萬份（次），切實減輕了基層工作負擔[5]。此外，L社區工作人員通過微信群日常聯系居民，發布公告信息或進行防疫知識宣傳科普等工作。L社區工作者與街道、上級政府部門則通過釘釘App聯絡，釘釘App作為辦公軟件，用于處理和傳遞基層信息。

（二）人員配備

L社區被劃分為8個網格，每個網格配備一名專職網格員，分別由社區工作人員擔任;有1名網格長，由社區黨支部書記擔任。網格員擔當格內“六大員”角色，即黨的政策宣傳員、社區信息采集員、民意聯絡員、糾紛調解員、管理監督員、家風倡導員。每個網格內醒目的建筑物上懸掛統一的網格化管理服務公示板，寫明了服務區域、聯系人、聯系電話。

社區工作人員實行雙崗制，一般稱為“AB崗”。“A崗”具有屬地性，扎根于其所在的網格。由本網格內的樓長、單元長等管理人員“搭班子”進行管理，主要負責居民日常管理事務，如矛盾調解、輿情反饋、基本信息采集等工作。“B崗”為社區黨委或居委會等專項崗位，對社區的整體工作起指導作用，如有A崗無法完成的或不便完成的工作，則由B崗的工作人員來完成，簡言之，B崗起到了社區治理中“保險栓”的作用。此外，在疫情防控等特殊時期，社區工作量也更為龐大，由大學生、離退休老干部等社區中的熱心居民作為志愿者也被納入網格管理員團隊，配合專職網格員完成工作。

（三）L社區網格化管理的運行機制

在網格劃分方面，沈陽市L社區按物業小區、散居樓棟等社區居民分布情況構建無縫隙網格，對大地散戶及交界區域的住戶與商戶進行重點梳理，明確劃入網格，實行網格間無縫隙銜接，促進社區管理無盲點、服務全覆蓋。

在信息收集方面，網格化管理實施初期，社區按照黨建群團、計生衛生、綜治維穩等工作要求，統籌需要登記的內容，科學設計基本信息采集表。對社區內所有居民及轄區內企業進行登記，并形成基礎性臺帳，全方位識別服務對象類別和需求，以此構筑網格化管理的信息基礎。

在服務提供方面，網格長、網格員定時到社區中巡查走訪，到“網格”居民家中噓寒問暖嘮家常，“有問題代理解決，有困難代替辦理”，深受群眾的認可和好評。居民發生糾紛時，網格工作人員都能及時到場，了解情況協調解決，避免問題擴大化。

三、網格化管理存在的問題與困境

網格化管理通過應用現代信息技術，為居民提供優質的公共服務，有效促進資源整合和下沉，在基層社會治理中發揮出顯著作用。但L社區自實行網格化管理至今，也產生諸多問題，給網格化管理帶來影響。

（一）網格內工作事項龐雜

作為與基層社會接觸最為緊密的工作人員，網格員們需要定期深入小區巡查走訪，掌握網格內動態，解決和反饋居民群眾提出的問題和訴求。由于街道統一安排的網格員編制數量有限，社區內每位網格員都要面對轄區內大量的服務對象，L社區平均每位網格員需要負責700～800戶居民，而服務的內容更是包含黨建服務、社會保障、文體活動等各類社會職能。

面對突發性公共衛生事件，社區即為疫情防控第一線，更多工作負擔落在社區工作者肩上。他們需要承接信息排查、入戶登記、發放物資、宣傳安撫等大量工作。被定為中高風險等級的街道社區還要組織全民核酸檢測，負責布置點位、人員疏導，網格員“白加黑”“五加二”現象非常普遍。在實際工作中，除了為網格內居民解決問題，社區工作者還要留出相當多的時間用于開會、寫材料、整理檔案、迎接上級檢查，這些影響社區績效考評卻不面向居民群眾的工作大大擠壓了網格員工作的服務性，讓他們沒有時間也沒有精力“沉下去”，使得許多公共服務職能難以得到有效發揮，有違基層社區提供管理與服務的初衷。

（二）網格員人崗匹配度低

社區內大量繁雜的工作對網格員的專業素養、職業信念提出了較高要求，尤其是數字信息平臺的應用，亟須與之相適應的現代化人才。但實際上，網格員團隊年齡構成不盡合理，中年及以上工作人員比例較高，且學歷較低，大部分網格員在動員號召、調停糾紛等方面經驗豐富，但對信息技術的掌握十分吃力，學習適應能力不足，導致人員與崗位需求的匹配度下降。新上任的社區網格員對社區工作特點和網格內工作流程不是很了解，如果沒有進行相應的系統化崗前培訓，則需要較長時間適應崗位需求。“像咱們社區（工作者團隊中）有三位大姐，都50多歲了，她們對互聯網使用這一塊確實陌生，有一些她們管轄網格內的信息導入、問題上報工作就會拜托其他網格員幫助分攤。”（訪談對象：L社區網格員A）

網格化管理對從業者提出了多重要求，但其薪資待遇相較于其他公職人員卻有較大差距，既缺乏配套的福利待遇保障，又缺乏明確暢通的晉升途徑和空間，這使得社區基層崗位人員流失嚴重，也難以吸引優秀的對口專業人才加入。

（三）數字化手段利用率低

與網格化發展成熟的樣板社區相比，數字化手段在L社區中的應用明顯不足。尚未為網格員配備與平臺配套的手持電子設備，信息收集依然要靠人力與紙筆，需要將收集到的信息手動輸入信息平臺。現有技術手段難以實現社區信息平臺與居民個人通信終端的有效連接，導致信息傳遞效率較低，信息的核實、更新都成為難題，居民發現問題時不能及時通過平臺聯絡網格員，影響居民問題解決效率。

L社區依托“全市通辦”平臺收集整合轄區內的居民信息，但信息采集僅是前端性的工作，重點難點工作是信息分析與處理。目前L社區所應用的網格化系統僅支持有限的數據分析處理技術，導致信息利用率低，不能充分加工已有信息，難以發揮數據的預測功能。

（四）缺乏社會力量參與

1社區居民參與程度低。L社區內居民對于已經實施推廣了8年的網格化管理仍停留在“聽說過”“不太了解”的認知層面，這直接導致了網格員上門采集信息或提供幫助時居民的誤解與不配合，在無形中增加了社區網格員工作的難度。同時社區內活動開展吸引力、宣傳力不足，對網格居民缺乏大數據分析而導致活動開展的針對性不強，很難吸引社區居民主動參與社區事務。“什么是網格管理？這個我不太了解，是把一個社區劃分成小組，然后管理咱們嗎？這個我不太知道。”（訪談對象：居民A）

2社會組織較少介入社區事務。在創新社會治理體系的大背景下，民辦非企業、社會團體的地位愈加凸顯，網格內提供管理與服務的主體不應再局限于社區工作者。L社區內目前有舞蹈協會、乒乓球協會和社區藝術團等文藝團體，僅能承擔一定文體娛樂活動組織和宣傳的責任，沒有充分體現出其專業性與靈活性的服務特征，服務社區特殊群體能力不足，與網格融合不密切。

四、網格化管理存在問題的成因分析

（一）網格管理責權定位不明晰

社區網格作為服務居民的“最后一公里”，由于網格化的總體部署要求，各類社會事務都下沉到了社區網格中，導致網格管理權責邊界難以界定。L社區網格員承擔著包括宣傳員、聯絡員等在內的6項角色，且網格內工作量大，工作難度高。

基層問題充滿復雜性與多樣性，面對居民提出的種種疑難問題，網格員需要事無巨細地咨詢和協調各方部門，大大影響了工作效率。什么事情應當主動辦、什么事情配合辦、什么事情轉接上級部門辦，網格員對網格內的權責范圍沒有明確標尺。“應該是有這樣一份權責清單，但我們手里現在沒有，這個可能上級部門有，但實際上我們每個網格員具體工作的時候就是什么活都要接手。居民心里也沒有社區權責清單的概念，比較依賴的就是直接聯系咱們社區、咱們網格員。”（訪談對象：L社區副書記）

城市社區始終在不斷借鑒與摸索中推進網格化管理，通常是在實踐中學習，在實踐中總結，這就導致規章制度的出臺和更新存在滯后性與不完全性，落后于實際工作中出現的新問題。

（二）網格員培訓與考核制度缺位

“相關的技能培訓確實也會開展一些，但說實話培訓效果不太好。一年能舉行一次，每次咱們社區不可能說所有網格員都去，還得有看家的呢，維持社區正常運轉的。再一個，部分網格員也對培訓沒有什么積極性，去了聽個熱鬧，回來轉達不出來具體內容。”（訪談對象：L社區副書記）

在網格員的培訓與考核方面缺少制度規范。信息化時代瞬息萬變，網格員只有不斷更新自己的知識儲備才能適應復雜的基層社會治理工作環境。當前培訓的頻次、內容、形式與網格員需求銜接不暢，缺乏有關信息化管理的適應性培訓，不利于網格員職業能力的提升。上級政府、街道、社區對網格員的考核則多從B崗出發，即考核該人員在社區黨委或居委會的專項工作，對A崗設置的考核權重比例不高，難以引起網格員對下沉轄區工作的重視。此外，考核制度對提供服務的社區社會組織等主體并沒有明確的要求和限制，在社區網格化管理過程中缺乏對部分主體的約束也影響到網格化管理效能的發揮。

（三）網格化管理信息平臺建設不完善

應用信息平臺的優勢之一是實現信息資源整合。但在實際應用中，信息平臺建設仍不完善，共享情況不盡如人意。社區網格化信息平臺僅與社會救助、住房保障、醫保等有限個業務系統實現對接，還有許多政府職能部門的數據未被整合進社區網格化平臺，使得社區人員依然要承擔許多低效率、重復性的工作，這違背了施行網格化管理的初衷。平臺搭建后，依然存在信息流通不暢的情況。在新冠肺炎疫情防控中，社區、防疫辦、警方等各單位部門由于信息無法共享，多個部門同時電訪重點觀測對象詢問基本信息的現象時有發生，使居民產生消極抵觸情緒，不能積極配合完成流調工作，甚至造成群眾接到流調電話后無法甄別對方真實身份，如若不法分子抓住可乘之機，將會對居民信息安全造成較大危害。

（四）共建理念仍未普及

我國傳統的社區管理模式與政府的行政體制一脈相承，行政權力引導下的社區管理長期以來仍充滿行政色彩。雖然多元協同治理的理念將居民與社會組織納入網格中，但大多數情況下他們只是信息的接收者，被動管理的現狀難以改變。

居民對于網格化管理乃至基層自治的理念缺乏基本認知，認為網格化管理相較于傳統模式的社區管理是“換湯不換藥”，只有上級政府、街道社區能在其中發揮作用，熱心社區公共事務的往往只是少數、固定的居民。

此外，社會組織對基層社會共建理念理解不夠透徹，主動融入社區服務的意識較為淡薄，并且由于不了解網格化運行原理，難以找到融入網格化的切入點，同時缺乏配套的資金與政策引導，導致其參與網格共建熱情不高。

五、城市社區網格化管理提升路徑

針對L社區網格化管理過程中出現的以上問題，在認真剖析成因的基礎上，本文對以L社區為代表的城市社區網格化管理提出了以下改進建議，使城市社區管理繼續向專業治理、制度治理、技術治理、多元治理的方向邁進。

（一）明確社區網格化管理權責定位

一方面，完善法律法規等制度保障。社區網格化管理相關制度保障亟須完善，雖然國家層面出臺了《城市社區居民委員會組織法》等相關法律，但是結合各地實際還應出臺更具針對性和時效性的相關政策性法規，用于指導城市社區網格化管理工作。目前，地方政府指導網格化管理的各項政策十分零散，應增強系統性，促進社區網格化管理依法依規開展。

另一方面，規范網格化管理權責清單制度。建立健全社區網格化管理權責清單制度，進一步規范網格內外權責邊界，厘清網格內事項清單，將民政、就業、社保等社會事務和便民服務工作逐項延伸進網格內，將本不屬于社區網格的工作排除于網格之外，促進社區網格化管理減負增效，使網格員真正從群眾的角度出發考慮居民的需求。

（二）加強社區網格化管理隊伍建設

一方面，開展專題培訓，提升專業素養。在培訓開展前傾聽網格化管理人員意見，根據培訓需求制訂方案，采用更易于接受的方式盡量減輕網格員工作負擔，避免擾亂其正常的工作節奏，同時要保證網格員培訓的次數和質量。開展專題培訓增強網格員專業技能，培育網格員職業認同感。從培訓內容來看，既可以邀請領域內的專家學者為網格員介紹前沿資訊，也可以邀請先進社區的領導干部分享經驗與做法，理論與實際相結合，更好提升網格員業務能力，增強其對數字化、信息化管理的適應性，提升網格員團隊專業素養。

另一方面，完善激勵機制，提升隊伍活力。針對當前社區網格員待遇偏低的問題，要完善薪酬待遇政策，建立網格員薪資正常增長機制。通過增加補貼，鼓勵網格員考取職稱和提升學歷，推動其不斷提升綜合素質。每年依托街道舉辦表彰大會，對網格化管理中涌現出的骨干人才給予獎勵，進一步增強社區網格管理人員的競爭意識和職業認同感。

（三）推進社區網格化管理信息平臺建設

一是完善平臺信息收集功能。受制于數字技術手段應用不足，L社區應用的網格化管理信息平臺仍然有待完善，平臺開發與工作人員專業能力和社區實際工作不完全匹配。因此需要社區網格員與平臺設計團隊密切接觸，使設計團隊充分了解網格化管理實踐中的現實需求，有針對性地對管理平臺進行優化。目前社區網格的信息收集效率仍然很低，建議建立網格化管理專項資金池，用于購置先進社區管理設備，安裝電子探頭等監控設備，保證其相應的人均占有率，實現無縫隙監管。

二是提高平臺信息處理能力。平臺信息處理能力的提升建立在信息收集功能完備的基礎上，其核心是信息在平臺中的分流，使其可以被迅速、有效地歸口到負責此事項的職能部門，進而解決居民問題。為此，需要圍繞這個核心加大信息平臺在云計算、大數據追蹤與分析等技術手段上的投入，從而加強數據歸類、分析、預測能力。信息分流需要與上級政府職能部門銜接，在開發過程中充分聽取各部門意見，劃定各部門的業務職責，避免后續出現信息平臺與工作實務相脫節的情況。

三是強化資源整合，打破信息壁壘。社區網格化管理信息平臺建設的重點是要實現信息資源的暢通、有序流動。從縱向上看，要將信息傳遞的路徑壓縮，盡可能精簡其上傳下達的流程和手續;橫向上看，要更廣泛地建立部門間的連接平臺，推動職能部門間的信息共享，建立標準化的信息錄入與儲存體系，充分實現資源整合，使信息資源優勢惠及城市社區基層管理。

（四）激發多元主體活力，深化城市基層共建

一方面，調動居民參與，打破傳統思想。其一，引導社區居民通過網格管理信息平臺反映問題。網格員在收到信息后立即進行檢查和解決，并將結果及時反饋給居民。通過“信息收集——事件處理——事后反饋”的解決路徑，在問題不斷被解決的過程中，社區居民更能切實體會到數據化、網格化管理帶來的便利，強化居民自治觀念。其二，通過舉辦集體活動增強居民的歸屬感。活動要盡可能覆蓋到各個層次的社區居民，如未成年安全教育、養生知識講座、公益健康體檢等。依托網格員進行活動組織與宣傳工作，充分彰顯網格內工作人員的“宣傳員”身份，還可以依托各類公益活動宣傳網格化管理的內涵，提高居民對網格管理的認知水平，打破固有的傳統思想，推動建立社區共同體。

另一方面，鼓勵社會組織融入網格化管理。社會組織是基層社會治理中充滿活力的主體之一，社會組織的培育和支持是提高社會治理能力的現實要求。行政單位應當發揮引導作用，多給予活動空間，減少行政干預，發揮“孵化器”的作用。通過各類專項計劃優化社區社會組織結構布局，使其在社區網格中服務特定群體的能力進一步增強。進一步加強社區網格員與社會組織間的業務協作，面對公眾多樣化、個性化、廣泛性的服務需求，組建跨職能服務團隊，主動為他們提供全方位的服務[6]，根據實際需要對社會組織的職能進行整合，暢通社會組織與社區間的溝通渠道，在信息化環境下提高與網格化管理的適應性。

參考文獻

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[5]沈陽市社區便民服務事項“全市通辦”正式推行[EB/OL].（2020-06-30）[2022-02-06].http：//www.shenyang.gov.cn/html/SY/158003176462428/158000601629542/158003176462428/7646242843387371.html.

[6]邵青，周鴻勇.無縫隙政府：城市精細化治理研究的新視角[J].學習與實踐，2020（5）：42-48.