加強基層消防監管力量的若干措施探究

吳軍

摘要：以浙江省麗水市為例，從執法評價、監管質量、職業風險、群眾滿意度、執法改革等方面分析了當前基層消防監管中存在的問題和原因，并結合實際針對如何緩解執法隊伍力量不足、改進工作模式提升工作質效兩個方面提出了自己的看法。

關鍵詞：基層消防；監管力量；措施

中圖分類號：D035.36? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-1227（2022）11-0007-03

消防工作，與群眾聯系緊密，也是必須依靠群眾才能做好的工作。古時候，沒有專業消防隊伍時，人類與火災的斗爭靠的是群防群治和自救互救。現在有了專業的消防救援隊伍，也依然要走全民路線。消防工作不是消防隊一家之事，要全面落實“三個必須管”的工作模式，必須喚醒每一家單位、每一個人的主體責任意識，建立全員安全責任觀。如果繼續按照“保姆式”的管理模式，所有消防工作都由消防隊去做，增加多少人力都是不夠的。消防救援機構要做的主要是監督、檢查、督促、指導、教育、培訓、建議、咨詢等監管服務工作。然而目前的狀況是，從事監管服務的基層力量都遠遠不夠，單位和群眾的消防安全意識還沒有提升到自覺自主管理的程度，導致各地小火亡人的火災事故頻發。

1 浙江省麗水市執法力量狀況

1.1? 人力測算

目前，麗水市消防救援支隊一線消防監督人員31人，消防監督管理系統中社會單位6萬余家，重點單位1276家。按照理論上計算，一名執法人員一年工作252天（每年節假日加周末去掉113天，不含休假20～45天），其中至少有1/3的時間要去參加會議、學習、訓練，大約能安排168天開展消防監督檢查。每組2名執法人員，每天平均檢查8家單位，一年最多能檢查1344家，全市監督檢查人員最多能檢查20832家單位，只能達到所有單位數的35%。而且基層執法人員還要開展火災事故調查、行政處罰、行政強制、行政許可等其他執法活動，以及一些專項整治行動的指導、督促等日常工作。因此，實際能檢查的單位數還遠遠少于上述的理論值。

1.2? 檢查局限

消防救援機構的檢查，只能以某個具體時間點切入，了解當時當場的靜態情況，而企業的生產經營活動是動態的，以靜態的時間點去查找動態的隱患，局限性太大，偶然性太多?，F實中很多起火場所都是被檢查過的單位，換言之，一個單位一年被檢查過一次且檢查當下已合格的情況下，并不代表該單位在接下去這一年都不會有新的火災隱患出現。實際上對很多單位火災隱患的檢查整改至少需要檢查兩次，一次檢查一次復查，有些場所甚至需要檢查很多次才能落實整改。此外，對于消防安全重點單位還要額外多加“關照”，一年只去檢查兩三次肯定是不夠的。

1.3? 執法現狀

對少數火災隱患突出的“疑難雜癥”也需要一抓到底，往往一幢建筑就需要牽扯大量的時間和精力。這也是為什么社會面上以查代改、以罰代改較為普遍的原因，不是不愿意一抓到底，實在是人力有限；倘若一年到頭查到一家就盯住一家，又會出現“只見樹木不見森林”，排查面太窄的問題。實際上，我們的消防檢查就是在韌勁和廣度上博弈，尋求一個平衡點，最后就出現現在這種情況，怎么檢查都查不全面，怎么整改都改不徹底。

1.4? 基層現狀

公安派出所、鄉鎮街道工作站等其他消防基層監管力量與消防救援機構情況類似?；诟鞯鼗馂男蝿莸膰谰潭炔灰唬鄶蹬沙鏊鶎ｉT從事消防工作的民警很少，很多都是兼職，再加上消防機構改革，派出所從事消防工作的積極性更加弱化。鄉鎮街道消防工作站也是如此，人數偏少還身兼數職，從事消防工作的時間和精力有限，消防業務水平也較低，導致監督質效和覆蓋面均難以得到保證。

2 當前基層消防監管中存在的問題

2.1? 執法評價不科學

目前還是普遍存在簡單以監督執法系統中的執法數量為評價導向，有個別單位還存在檢查充數據的現象。比如監督執法系統中錄入的很多被檢查單位規模很小，有些甚至不屬于監督檢查的范圍（個人場所或者規模以下個體戶），存在越權執法現象。對重點單位檢查的比重不高，對單位檢查發現的火災隱患近似且數量相近，對本不需要下發責令改正通知書的火災隱患因無法統計造成系統統計的隱患比率偏低，對違法行為的處罰比例偏低[1]。有些單位為了統計出的處罰數據好看，對本可以采取簡易程序的處罰采用一般程序，罰款數額與處罰數比例極不匹配。

2.2? 監管質量低水平

多數消防執法人員還停留在重監督輕管理的認知上，因為執法是可以量化的，成績容易被看到，而管理強調的是說教、引導，成效短期無法量化。不僅如此，目前消防檢查的質量也不盡如人意，達不到檢查一家，放心一家的要求，最多達到基本隱患情況清楚，同樣的情形也延伸到重點單位的管理上。同時，檢查發現的問題針對性也不強，對火源和可燃物管控方面的問題發現較少，對消防設施、器材方面問題發現較多；對管理制度執行等軟件建設方面發現的問題較少，對硬件設施方面發現的問題較多；沒有針對電氣火災高發加強電氣線路方面的檢查，聚焦電氣方面的火災隱患和行政處罰也不夠。

2.3? 職業風險難管控

根據系統統計，檢查單位數、消防違法行為數和行政處罰數的比例嚴重失衡，存在大量的違法行為沒有被追究法律責任的情形。究其原因，主要是當前消防違法行為和火災隱患大量存在，對大量消防違法行為沒有足夠的人力開展后續處罰，選擇性執法、任性執法較為嚴重。這個現狀也在一定程度上產生了權力尋租的空間，給執法人員帶來了較大的職業風險和廉政風險。一旦被檢查過的單位發生較大火災事故，在責任倒查時，因履職不到位而承擔瀆職責任的風險就會被放大。

2.4? 群眾滿意有差距

因執法公平公正難以保證，社會面對消防執法意見較大。消防違法行為和火災隱患普遍存在，多數單位情況基本差不多，但是有些場所長期存在從未被追責，有些卻被消防救援機構多次處罰，群眾難以理解。被處罰的對象很多都是對消防安全的執法依據表示認可，但對只處理自己表示難以接受。而一旦個別比較激進的群眾對同類場所進行舉報，消防救援機構也將會使自己陷于困難境地。

2.5? 執法改革難落實

在監督檢查的任務生成過程中還普遍存在用雙隨機系統生成的雙隨機檢查和雙隨機系統或者監督執法系統隨意生成的專項檢查并存的現象，甚至專項檢查的占比非常高。這實際上是在架空雙隨機檢查，與中央執法改革要求差距較大。一方面想通過雙隨機檢查，減少對守法企業的干擾，制約“想查誰就查誰”的權力，降低執法人員的瀆職和廉政風險；一方面又對檢查的廣度不滿意，全覆蓋、無死角的檢查要求還是經常出現。實際上全覆蓋做不到，嚴格按照雙隨機檢查也做不到，還是和以前的檢查模式差不多，只不過換了一個抽查單位的平臺。

3 緩解執法隊伍力量不足的措施

3.1? 統籌用好內部力量，突出以防為先

當前全市直接協助從事一線監督檢查的文職人員有40名左右（文職有120余人，大部分文職從事后勤、內勤和宣傳等崗位），還是明顯不足。改革過渡期間，專職消防員數量有較大增加，文職保持原有編制。目前公安協警基本上是和民警按照1：1配備，政府其他部門大多也只能征召在編人員數量的10%左右，而消防編外人員普遍超過在編人員不少，基本已達到1：1.5的比例；此外，當前地方政府都在大規模清理編外用工，在這樣的大背景下，很難對文職人員進行大規模擴招。所以要充分用好隊伍現有編外人員力量，首先要打破文職人員崗位限制，每個文職人員都應當能夠做好消防巡查、宣傳以及其他防火輔助工作，在日常工作中按崗履職，統一行動時也要能作為協助執法人員，崗位間的熟悉鍛煉對本職崗位也是有幫助的。同時，在消防員執法方面，做好政策傾斜和防消聯勤，隊站消防員和專職消防員應結合熟悉演練開展排查檢查巡查和宣傳教育工作。只有通過內挖潛力和外部發動相結合，以全面聯動的形式才能最大限度解決執法力量不足的問題。

3.2? 協調推動外部力量，延伸基層觸角

加強對行業主管部門和鄉鎮街道村社區網格員的消防業務培訓，提升檢查的質量。要盡快修訂消防法律法規，改變消防執法模式，賦予行業主管部門執法職權[2]?！吨腥A人民共和國消防法》在下一次修訂時，可以參照安全生產法，賦予行業主管部門消防執法權，相當于同時在擴大執法隊伍力量。省內修訂《浙江省消防條例》等地方性法規規章時，將住宅小區、出租房、電動車治理等消防執法權下放到鄉鎮街道或者劃轉到綜合執法部門。積極推動行業主管部門開展檢查，利用平安暗訪、安全生產巡查等平臺，推動社會各相關部門查消防、改隱患，真正推動形成齊抓共管的局面。除了通過法律法規對部門和鄉鎮授權，將消防執法納入鄉鎮綜合執法機構外，還可以對條件成熟的鄉鎮街道開展委托執法[3]。在授權或委托執法的鄉鎮，要注意將消防的執法程序和地方部門程序協調一致，便于委托執法的銜接順暢。

3.3? 采取政府購買服務，引進技術力量

充分借鑒應急管理、住建、環保等部門采取政府購買服務的辦法，建立行業專家人員庫，聘請專家協助開展排查檢查，事后消防部門只需跟蹤整改情況即可。特別是對危化企業，大型綜合體等復雜、技術含量高的單位開展檢查，更應充分利用社會上各種技術資源，既可以提高檢查質量，也可以提高檢查效率。深圳市對于政府購買服務出臺了明確的制度規定，我省雖然尚未明確，但各地也可以先行先試，積累經驗，積極培育引導消防中介單位市場，建立良性競爭環境，充分發揮社會性技術力量參與社會治理[4]。另外，還可以積極推動第三方技術服務機構開展消防宣傳、培訓、智慧監管等服務性工作。

3.4? 嚴格落實執法改革，保持改革定力

嚴格貫徹落實中央關于消防執法改革的意見，嚴格按照雙隨機要求開展檢查，加強對社會單位的深度檢查，確保檢查質量。確?；馂碾[患一經發現就咬住不放，督促徹底整改，利用好執法和征信手段，督促主體責任落實。杜絕隨意執法和任性執法，確保公平公正執法。加強行政指導這種行政方式的運用，多做事前事中服務。梳理各行業主管部門和鄉鎮街道上報的經多次督改仍不改正的消防隱患，以投訴舉報查處的方式進行精確打擊，確保形成部門聯動合力，同時也將緊缺的消防執法力量置換出來解決“疑難雜癥”，降低所有參與消防執法的人員特別是消防救援隊伍的執法人員的職業風險。

4 改進工作模式，提升現有力量的工作質效

4.1? 狠抓主體責任落實，突出自主管理

在消防監管過程中，重點檢查單位自主管理情況，鼓勵社會單位自查自改火災隱患，對于落實自我管理職責的單位，即使存在消防違法行為，也應該減輕或者免予行政處罰[5]。根據社會單位的自主管理情況，進行分級分類監管。探索實施積分制管理和信用管理，將單位積極落實消防安全責任制情況與企業信用、評星評級掛鉤，以此推動企業自行開展標準化管理，減輕消防救援機構的監管壓力。

4.2? 加強全民宣傳教育，突出群防群治

加強針對性的宣傳教育，把消防常識當成必備技能納入學校教育和崗前培訓內容。加強火災隱患曝光、違法案例查處的警示和火災事故案例的宣傳，以直觀的方式促進消防法律法規和消防安全常識入腦入心。廣泛開展火災隱患有獎舉報，形成人人懂消防、人人重視消防的氛圍。通過向群眾要警力、要力量，推動落實全員消防模式。

4.3? 推廣智慧管控措施，突出工作效率

向機器、智能化要力量，把有限的人力投入到不可替代的工作上。改進消防監管模式，發揮智能化、信息化的機器設備全天候、直觀客觀、數據分析全面及時的優勢，積極推廣智慧消防、智慧監管設施設備的應用。在現有機制的基礎上，改進執法環節流程，加強人機結合，解放人力，提高執法效率和精準度。比如改進消防行政處罰流程，簡化、便捷執法程序，向智慧執法要效益，提高執法質效。比如交警實施的違法占道停車的自動抓拍機制，效果非常好，可以借鑒運用。

4.4? 強化督導考核激勵，突出責任落實

用好事前事中責任追究，督促現有的基層消防監管力量履職盡責。要改變通過火災事故追責提升基層人員開展消防工作積極性的慣性思維，要在事前、事中運用好通報、批評、約談等措施提升鄉鎮街道相關人員開展消防工作的積極主動性[6]。一定要摒棄消防權力事項劃轉、委托就是為了推責任、甩包袱的思想，針對鄉鎮街道干部礙于人情不愿意開展消防執法的情況，要加強事前事中督導，并推動政府將該事項納入對鄉鎮街道的年度工作考核。

總而言之，在當前的形勢下，需要堅持“內挖潛力、外聚合力、齊抓共管、全民消防”的方針，立足于現有的人員格局和任務形勢，最大限度發揮基層監管力量的作用，提升本地的消防安全水平，維護人民群眾的生命財產安全。

參考文獻：

[1]全國人大常委會法工委刑法室，公安部消防局.中華人民共和國消防法釋義[M].北京：人民出版社，2009.

[2]胡建淼.行政法學（第二版）[M].北京：法律出版社，2003.

[3]柯良棟.公安機關辦理行政案件程序規定（修訂）釋義與行政法律文書制作指南[M].北京：中國人民公安大學出版社，2006.

[4]中華人民共和國行政處罰法[Z].

[5]公安部第120號令.消防監督檢查規定[Z].

[6]陳晨.消防安全管理現狀與消防監督管理模式創新探討[J].科技傳播，2013（22）：148-149.

Probe into Several Measures of

Strengthening primary-level Fire Supervision

——Take Lishui City， Zhejiang Province as an example

Wu Jun

（Lishui Municipal Fire Brigade，Zhejiang Lishui 323000）

Abstract：Taking Lishui City， Zhejiang Province as an example， analyzes the problems and causes in the current primary-level fire control supervision from the aspects of law enforcement evaluation， supervision quality， occupational risk， mass satisfaction， law enforcement reform， and combines with the actual situation to solve the problems of the lack of law enforcement force I put forward my own views on improving the working mode and improving the quality and efficiency of work.

Keywords：primary-level fire protection; Regulatory power; measures