地方高校政府專項債發(fā)行現(xiàn)狀、風險與對策

陶元磊 李瑩

【摘要】高質量發(fā)展是地方高校踐行新發(fā)展理念面臨的新挑戰(zhàn)， 發(fā)行地方高校政府專項債成為彌補高質量發(fā)展經(jīng)費缺口的新渠道， 然而此類專項債的發(fā)行和管理并未與高等教育發(fā)展規(guī)律相匹配， 地方高校發(fā)生債務危機的風險依然存在。 基于2018 ～ 2021年256所地方高校發(fā)行的521項政府專項債的相關信息， 從整體發(fā)行現(xiàn)狀和具體屬性特征兩個維度進行分析， 發(fā)現(xiàn)地方高校政府專項債的潛在風險主要體現(xiàn)在規(guī)模與管理錯配、評級與風險錯配以及內涵與投向錯配三個方面， 最后從發(fā)行者、投資者和使用者角度針對性地提出規(guī)范債務發(fā)行管理、提高信息披露質量、合理擴大使用范圍等具體應對措施， 以期實現(xiàn)政府專項債資金對地方高校可持續(xù)發(fā)展的有力支持。

【關鍵詞】地方高校；政府專項債；債務風險；風險識別

【中圖分類號】F812.7? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）21-0154-7

一、引言

十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中， 關于教育的論述從“十三五規(guī)劃提出的“全面提高教育質量”進一步上升為“建設高質量教育體系”， 標志著高校即將進入追求高質量建設新階段， 也意味著高校需要更大的投入。 然而， 近些年， 隨著經(jīng)濟下行壓力增大， 導致高等教育所獲財政投入的增長幅度有所減緩， 而民眾對高質量辦學永無止境的追求以及創(chuàng)建“雙一流”的壓力又使高校的辦學成本一直都在持續(xù)上升[1] 。 從高校每年向社會公開的預算數(shù)據(jù)可知， “雙一流”等高水平高校的經(jīng)費一般而言十分充裕， 足以彌補辦學成本的增加， 并且能夠支撐其高質量發(fā)展戰(zhàn)略的實施。 但是地方高校的經(jīng)費來源相對單一， 地方政府的財政撥款只能滿足地方高校基本運行和適度發(fā)展的需要， 如果要謀求高質量跨越式發(fā)展， 就需要進一步拓寬籌資渠道。 十幾年前一場由高校擴招引發(fā)的高校債務危機至今仍歷歷在目， 當時在國家大力支持和高校盤活內部資源的雙重努力下， 危機才有效解決。 但這種債務治理方式只是一次性集中“輸血”， 在高校沒有足夠“造血”功能之前， 再次尋求通過銀行貸款籌資的做法必然會被地方財政和教育主管部門嚴格限制。 2015年新《預算法》的實施開啟了地方政府合規(guī)發(fā)行債券的大門， 由于政府專項債不計入財政赤字， 只要投資項目能夠自求平衡， 就可以對地方經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮四兩撥千斤的作用， 因此地方政府有足夠的動力推進專項債的發(fā)行工作。 在2018年3月， 財政部下發(fā)的《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》中， 首次把公立高校列為優(yōu)先發(fā)展的項目之一， 要求探索試點發(fā)行專項債。 從此， 地方高校政府專項債作為地方政府專項債里的一個細分開始陸續(xù)在多個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市發(fā)行， 成為地方高校解決發(fā)展所需資金缺口新的途徑之一。

值得注意的是， 盡管地方政府專項債是當前穩(wěn)投資、促增長的重要抓手， 但地方政府專項債的主要投向是基礎設施等建設項目， 這一點和上一次高校債務危機中利用銀行貸款大興土木的情況似曾相識。 另外， 雖然新的籌資方式使得高校的債權人從商業(yè)銀行轉換為地方政府， 但是高校償還債務的義務并沒有變， 并且從各高校發(fā)行專項債的項目財務評估報告中可知， 高校用于償還債務的資金依然主要來自學費和住宿費等常規(guī)的事業(yè)收入。 可見， 從債務資金的使用用途和償債來源上看， 高校的風險因素似乎仍然存在。 由于從風險的產(chǎn)生到陷入財務困境是一個漸進式的過程， 而且一旦爆發(fā)就會導致短期內的違約風險， 很可能會再次把部分風險管控不當?shù)母咝雮鶆漳嗵懂斨小?因此， 若要在新的發(fā)展機遇里增強地方高校抵御財務風險的能力， 必須高度重視對地方高校發(fā)行政府專項債風險的識別與處理。 本文將嘗試通過對地方高校政府專項債發(fā)行現(xiàn)狀的分析， 對潛在的風險因素進行判斷， 進而為高校有效應對債務風險提供建議。

二、地方高校政府專項債發(fā)行現(xiàn)狀

為了全面了解地方高校政府專項債發(fā)行現(xiàn)狀， 本文根據(jù)專項債券信息網(wǎng)、中國地方政府債券信息公開平臺等專業(yè)網(wǎng)站截止到2021年12月31日的公開信息， 以“學院”和“大學”為關鍵詞進行篩選， 分別得到項目名稱含“學院”的項目768個， 含“大學”的項目466個。 然后， 以教育部2021年最新的高等院校名單為基礎， 對篩選出的項目數(shù)據(jù)進行清洗： 一是去除職業(yè)技術學院、民辦和三本院校； 二是去除項目主體為部屬高校的項目（只有東南大學、江南大學、浙江大學的三個項目）； 三是去除項目主體不是高校的科技園、研究院或科創(chuàng)中心等。 最終， 得到256所地方高校的政府專項債項目共521項， 時間跨度從2018年6月25日 ～ 2021年12月3日。 其中， 根據(jù)2021軟科中國大學排名， 排名前100名的有16所， 占發(fā)行政府專項債地方高校的6%， 排名500名之外的有43所， 占發(fā)行政府專項債地方高校的17%。 可見， 大部分發(fā)行政府專項債的地方高校都是屬于有一定實力并有望沖擊國家或省級雙一流的高校， 同時也從側面反映了地方高校在高質量發(fā)展過程中經(jīng)費普遍不足的現(xiàn)實。

（一）地方高校政府專項債發(fā)行情況

1. 全國整體發(fā)行情況。 2018 ～ 2021年， 全國256所地方高校累計發(fā)行地方高校政府專項債475億元， 平均每所高校的累計發(fā)行規(guī)模為18591萬元， 中位數(shù)為9000萬元， 其中累計發(fā)行規(guī)模最高的高校為江蘇科技大學， 發(fā)行金額為235000萬元， 而累計發(fā)行規(guī)模最小的為青島理工大學， 發(fā)行金額為300萬元。 另外， 全國地方高校政府專項債的加權平均發(fā)行期限為13.09年， 加權平均發(fā)行利率為3.52%。 具體的分年發(fā)行情況如表1所示。

2018年新增地方高校政府專項債57億元， 平均發(fā)行期限為7.12年， 平均發(fā)行利率為4.71%， 分別高于當年全國新增專項債6.1年的平均發(fā)行期限和3.9%的平均發(fā)行利率。 2019年新增地方高校政府專項債90億元， 由于財政部在2019年4月《關于做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》中放開了對專項債券發(fā)行期限的限制， 因此當年平均發(fā)行期限大幅提高到12.16年， 高于當年全國新增專項債9年的平均發(fā)行期限， 平均發(fā)行利率下降為3.48%， 但高于當年全國新增專項債3.43%的平均發(fā)行利率。 2020年新增地方高校政府專項債大幅增加到191億元， 平均發(fā)行期限繼續(xù)提高到13.5年， 但低于當年全國新增專項債14.6年的平均發(fā)行期限， 平均發(fā)行利率下降到了3.44%， 與當年全國新增專項債的平均發(fā)行利率基本持平。 2021年新增地方高校政府專項債略微回落到137億元， 平均發(fā)行期限繼續(xù)提高到了15.87年， 平均發(fā)行利率反彈到3.48%， 分別高于當年全國新增專項債14.2年的平均發(fā)行期限和3.41%的平均發(fā)行利率。 整體而言， 雖然地方高校政府專項債的年度發(fā)行規(guī)模從57億元快速增長到137億元， 但是占當年全國新增專項債的比例非常低； 平均發(fā)行期限提高了2.2倍， 地方高校能夠獲得更長的發(fā)行期限； 平均發(fā)行利率雖然從4.71%下降到3.48%， 但都高于同期國債平均收益率和全國專項債平均發(fā)行利率水平， 并不存在地方債發(fā)行利率異象， 表明以往地方高校在信用風險和流動性方面的不良記錄仍然在影響當前政府專項債的發(fā)行。

2. 分地區(qū)發(fā)行情況。 本文以每年全國新增專項債的平均發(fā)行期限和平均發(fā)行利率為臨界值， 將每年的地方政府發(fā)行期限和發(fā)行利率圖分為四個象限： 右上角（長期限， 高利率）為第一象限， 左上角（長期限， 低利率）為第二象限， 左下角（短期限， 低利率）為第三象限， 右下角（短期限， 高利率）為第四象限。 其中： 第二象限還款期限較長且利率不高， 這樣的債券償還壓力小， 風險也相對較小； 與之相反， 第四象限的短期償債壓力則非常大， 因此對應的風險也比較大； 而一、三象限的發(fā)行期限和發(fā)行利率并非同向匹配， 所以風險不確定。

如圖1所示， 2018年， 廣東省落在第二象限， 其發(fā)行的地方高校政府專項債的風險比較低， 河北省由于在第四象限而具有相對較高的短期債務風險。 2019年， 廣東省、江蘇省和福建省三個地區(qū)落在第二象限， 它們發(fā)行的地方高校政府專項債的風險相對較低， 而當年沒有地區(qū)落在風險比較高的第四象限。 2020年， 廣西壯族自治區(qū)和廣東省落在了第四象限， 表明它們發(fā)行的地方高校政府專項債的風險相對較高， 當年沒有地區(qū)落在風險相對較低的第二象限， 第一次發(fā)行地方高校政府專項債的重慶市將發(fā)行期限設置為最高的30年， 發(fā)行利率也為同期最高。 2021年， 第一次發(fā)行地方高校政府專項債的山東省落在風險比較高的第四象限， 當年仍然沒有地區(qū)落在風險相對較低的第二象限。 由上可知， 不同地區(qū)的高校專項債發(fā)行期限和發(fā)行利率也不盡相同， 體現(xiàn)了一定的地區(qū)分化。

（二）地方高校專項債屬性特征

1. 發(fā)行方式及類別特征。 專項債的發(fā)行方式有單一發(fā)行和集合發(fā)行兩種， 由于限額的緣故， 地方高校政府專項債發(fā)行額度相對較小， 因此多采用集合發(fā)行模式。 按照專項債發(fā)行目的不同又可以把集合發(fā)行的專項債進行分類： 對應特定項目的專項債稱為項目收益專項債， 如土地儲備專項債、棚戶區(qū)改造專項債以及高校專項債等， 這類專項債一般都配套有符合項目規(guī)律的具體管理辦法， 比如財政部與國土資源部2017年聯(lián)合發(fā)布的《地方政府土地儲備專項債券管理辦法》， 但高校專項債目前暫時沒有相關規(guī)定； 不對應特定項目的專項債則被稱為普通專項債， 這類專項債一般按照地方政府專項債普適性的規(guī)章制度進行發(fā)行和管理。 通過對現(xiàn)有項目進行梳理發(fā)現(xiàn)， 地方高校政府專項債類別既有項目收益專項債也有普通專項債， 其中， 項目收益專項債377.27億元， 普通專項債98.67億元。 本文以債券命名為依據(jù)對項目收益專項債的發(fā)行目的進行判斷， 細化為六類， 并重點對其中五類進行分析。

一是建設發(fā)展類（138.28億元）， 包括江蘇省的城鄉(xiāng)建設專項債和城鎮(zhèn)建設專項債、安徽省的基礎設施專項債和長三角一體化發(fā)展專項債、河北省和江西省的高質量發(fā)展專項債、黑龍江省城鄉(xiāng)發(fā)展專項債、湖北省基礎設施建設專項債、山東省的交通水利及市政產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展專項債和交通能源市政產(chǎn)業(yè)園基礎設施及民生社會事業(yè)發(fā)展專項債、天津市京津冀協(xié)同發(fā)展專項債。 二是社會民生類（130.91億元）， 包括福建省等7個地區(qū)發(fā)行的社會事業(yè)專項債、廣西壯族自治區(qū)社會領域專項債、廣東省民生服務專項債、河北省民生事業(yè)專項債、江西省惠民生工程建設專項債。 三是高等教育類（71.49億元）， 包括廣西壯族自治區(qū)高等學校專項債、青海省和云南省的公辦高等學校專項債、陜西省公立高校專項債、河南省公辦高校專項債、吉林省公辦高校校區(qū)建設專項債。 四是教育類（35.79億元）， 包括陜西省和云南省的教育類專項債、黑龍江省教育專項債、河北省教育培訓專項債、福建省教育文化專項債、甘肅省教育收費專項債。 五是由寧波市發(fā)行的其他項目收益專項債（0.8億元）。 由上可以發(fā)現(xiàn)以下特點： 第一， 基礎設施建設仍然是地方高校政府專項債的重要投向， 而以高校為專項債特定服務目標的債券規(guī)模所占比例并不高； 第二， 社會事業(yè)專項債是使用地區(qū)最多的高校專項債， 說明從地方政府視角， 其傾向于對高等教育按照社會事業(yè)發(fā)展規(guī)律進行管理； 第三， 普通專項債規(guī)模相對過大， 不利于對地方高校政府專項債這類典型的項目收益專項債進行針對性的監(jiān)督和管理。

本文對高等教育類的項目收益專項債進一步分析， 按年發(fā)行情況如下： 2018年廣西壯族自治區(qū)、吉林省、青海省、云南省等4個地區(qū)共發(fā)行26億元， 占當年發(fā)行規(guī)模的46%； 2019年廣西壯族自治區(qū)、河南省、吉林省、陜西省等4個地區(qū)共發(fā)行27億元， 占當年發(fā)行規(guī)模的30%； 2020年只有廣西壯族自治區(qū)發(fā)行了19億元， 占當年發(fā)行規(guī)模的10%； 2021年則沒有地區(qū)發(fā)行此類專項債。 可見， 雖然地方高校對發(fā)行政府專項債的需求依然存在， 但是高等教育類的地方高校政府專項債規(guī)模占比呈逐年遞減趨勢， 地方政府越來越傾向于將地方高校的專項債放在其他類別的專項債中混合發(fā)行。

2. 發(fā)行期限結構特征。 從發(fā)行期限來看， 2018 ～ 2021年發(fā)行的地方高校政府專項債共有5年、7年、10年、15年、20年和30年6類期限標準。 由表2可知， 地方高校政府專項債的發(fā)行期限主要集中在10 ～ 15年間， 這一區(qū)間的發(fā)行數(shù)量為274項， 占53%， 發(fā)行規(guī)模為2763394萬元， 規(guī)模占比也達到了58%， 從數(shù)量和規(guī)模上都超過了目前所發(fā)行地方高校政府專項債的一半。 另外， 15年以上的發(fā)行期限對應的平均利率分別為3.63%、3.63%和3.88%， 均高于總體平均利率3.52%， 較高的發(fā)行利率一定程度上抵消了放開發(fā)行期限限制政策產(chǎn)生的紅利。

3. 發(fā)行利率結構特征。 從發(fā)行利率來看， 由于我國目前尚沒有相關制度對專項債券的發(fā)行利率做出具體規(guī)定， 因此， 地方高校政府專項債的發(fā)行利率都是在招標發(fā)行的過程中確定的。 本文通過對發(fā)行的521項地方高校政府專項債的利率結構（見表3）進行分析發(fā)現(xiàn)： 最大發(fā)行利率為4.12%， 分別是2018年陜西省發(fā)行的教育類專項債以及2019年新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)行的普通專項債， 對應的發(fā)行期限分別為7年和30年， 顯然陜西省所發(fā)行的地方高校政府專項債的風險相對較高； 最小發(fā)行利率為2.44%， 為2020年黑龍江省發(fā)行的城鄉(xiāng)發(fā)展專項債， 對應的期限也是最低的5年； 大多數(shù)地方高校政府專項債的發(fā)行利率集中在3.2% ～ 3.8%之間， 數(shù)量為366項， 占比高達70%， 規(guī)模為3078867萬元， 占比為65%。 可見， 地方高校政府專項債發(fā)行利率的高低與發(fā)行期限的長短之間無明顯匹配規(guī)律， 但較長的發(fā)行期限主要出現(xiàn)在較高的發(fā)行利率區(qū)間。

4. 高校辦學層次對發(fā)行特征的影響。 為了研究需要， 本文還根據(jù)2021軟科中國大學排名， 把位列前100名的地方高校設定為高等層次大學， 位于101 ～ 500名之間的設定為中等層次大學， 位列500名之外的定位為普通層次大學。 不同層次高校的發(fā)行規(guī)模、發(fā)行期限、發(fā)行利率如表4所示。 另外， 為了更好地體現(xiàn)風險差異， 本文以每年全國地方高校政府專項債的平均發(fā)行期限和平均發(fā)行利率為臨界值， 將不同層次高校的發(fā)行期限和發(fā)行利率分為四個象限來識別風險， 如圖2所示。 由表4和圖2可知， 高等層次大學以最低3.41%的發(fā)行利率能夠獲得平均3.6億元的發(fā)行規(guī)模， 雖然位于第三象限， 但平均發(fā)行期限接近于全國平均水平， 對于這類具有一定“造血”能力的高校而言， 風險相對較小； 中等層次大學數(shù)量最多， 代表了中國高校發(fā)展的中堅力量， 但卻是以最高3.55%的發(fā)行利率和最短12.93年的發(fā)行期限發(fā)行政府專項債， 位于風險程度較高的第四象限； 另外43所普通層次大學發(fā)行期限最長， 為13.95年， 雖然位于風險相對較低的第二象限， 但是其平均發(fā)行規(guī)模卻是最低的1.5億元。

三、地方高校政府專項債債務風險識別

通過對地方高校政府專項債發(fā)行現(xiàn)狀的分析， 對比上一次高校債務危機， 可以發(fā)現(xiàn)當前的地方高校政府專項債的整體風險雖有所下降， 但潛在風險仍不容忽視。

風險下降主要體現(xiàn)在以下兩個明顯變化： 一是風險控制前移， 在上一次高校債務危機中， 由于國家在政策上支持高校擴招， 銀行認為政府必然兜底， 因此都主動與高校合作， 不顧高校的還貸能力向高校發(fā)放巨額貸款， 從而導致風險失控。 而地方高校使用的政府專項債由地方政府發(fā)行， 地方政府在發(fā)行端已提前介入對高校的債務風險管控， 從以往的“事后幫助者”角色轉換為“直接參與者”角色， 因此可以更好地權衡風險與收益， 進而有效降低債務違約發(fā)生的概率。 二是地方政府發(fā)行專項債的期限大幅延長， 銀行給高校的貸款期限一般都非常短， 少則3 ～ 6個月， 最多的也只有5年左右， 這樣的短期貸款導致交易成本增加， 高校還貸壓力很大， 而如前所述， 地方高校政府專項債的加權平均發(fā)行期限在2021年就達到了15.87年， 并且還有繼續(xù)延長的趨勢， 在一定程度上降低了高校違約風險。

政府專項債正式實施的時間并不長， 雖然財政部門一直強調風險控制， 但在磨合過程中難免有考慮不周之處， 對于地方高校政府專項債而言， 其潛在風險主要體現(xiàn)在三個錯配上， 分別是： 發(fā)行者角度的規(guī)模與管理錯配、投資者角度的評級與風險錯配、使用者角度的內涵與投向錯配。

（一）規(guī)模與管理錯配

地方政府作為地方高校專項債的發(fā)行主體， 發(fā)審流程更加規(guī)范， 規(guī)模控制更加嚴格， 因此高校的發(fā)行規(guī)模普遍較小， 相較于上一次高校債務危機中一個個令人瞠目結舌的貸款規(guī)模， 地方政府通過限額發(fā)行基本做到了從源頭上控制潛在的債務風險。 然而， 發(fā)行規(guī)模并不是控制風險的唯一要素， 無論額度大小， 如果存續(xù)期限過短或者利率過高， 都可能導致短期的償債壓力， 因此， 必須同時考慮發(fā)行期限和發(fā)行利率與風險的匹配程度才能達到管控風險的效果。

1. 期限要素。 如前所述， 地方高校政府專項債的發(fā)行期限已經(jīng)大幅延長， 較長的存續(xù)期限有助于減輕高校的短期償債壓力。 對于其他類別政府專項債而言， 其存續(xù)期限應當與項目運行周期密切相關， 通常項目完工后即可產(chǎn)生收益， 并用收益來償還債務。 但是對高校的投入很難在短期內見到經(jīng)濟效益， 對應的發(fā)行期限也應當保持較長的年限。 有研究指出， 國外對高校的貸款期限一般都比較長， 有的甚至可以達到50年[2] 。 由表2可知， 我國目前發(fā)行期限15年以下的地方高校政府專項債數(shù)量超過80%， 顯然在期限設計和管理上還有較大提升空間。

2. 利率要素。 當前政府專項債的發(fā)行利率一般參照同期國債收益率， 而且政府專項債的首要任務是公益而非營利[2] ， 尤其對于高校這種公益二類事業(yè)單位， 償債資金主要依靠相對穩(wěn)定的學費等事業(yè)收入， 違約風險較小， 對應的利率水平也應當略低。 但地方高校政府專項債的發(fā)行利率不但每年都高于全國專項債的平均水平， 而且如圖1所示， 發(fā)行利率還呈現(xiàn)出隨著發(fā)行期限的增加而提高的弱相關趨勢， 表明期限要素仍然在影響利率的確定， 債券定價過程并未充分考慮高等教育實際風險水平。

（二）評級與風險錯配

從投資者角度， 隨著國家對高等教育的重視程度不斷提升， 投資者投資高校專項債的積極性也隨之提高。 但由于各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市在債券市場上的信用評級均為AAA級， 同期發(fā)行的各地方專項債的定價難以真正反映不同地區(qū)、不同債券項目的風險差異， 從而為二級市場合理定價與交易埋下了隱患。 投資者總是抱有與政府相關的債務風險最終由政府買單的幻想， 但事實并非如此。

2020年底， 永煤集團的意外違約轟動一時， 因其打破了投資者對于依托于政府支持的“國企信仰”， 讓投資者開始重新審慎評估政府支持意愿這一“信仰靠山”， 理性區(qū)分政府支持意愿的高低。 雖然違約的“20永煤SCP003”屬于城投債， 但和政府專項債一樣， 其信用分析體系中的核心要素是政府支持。 地方高校政府專項債是為高校發(fā)展籌集建設資金所發(fā)行的， 而地方政府在代為發(fā)行專項債時， 盡管也披露了特定項目的具體信息， 但仍是以各地方政府的信用作為保證。 雖然財政部于2021年3月開始施行《地方政府債券信用評級管理暫行辦法》， 但是地方政府在社會信用生態(tài)環(huán)境建設、政府信息披露制度、本土評級機構培育等方面都還有較大的改進空間。 因此， 債券信用評級同質化不能充分體現(xiàn)發(fā)債高校的資質差別和風險水平， 從而可能給不熟悉高等教育的投資者帶來損失。

（三）內涵與投向錯配

當前地方政府為地方高校發(fā)行專項債的直接原因是“雙一流”建設引發(fā)的高質量發(fā)展競賽， 重點是內涵建設， 但是從前述地方高校政府專項債類別可以看出， 高校使用的政府專項債的投向重點依然是基礎設施等外延建設， 目前并不能直接用于科學研究、學科發(fā)展和人才隊伍等內涵建設領域。 與地方高校形成鮮明對比的是， 很多“雙一流”高校已經(jīng)通過基金會或校友會建立起了強大的社會資源籌措機制， 并且諸如校友捐贈這類增量經(jīng)費的使用也更加靈活， 可以讓高校真正圍繞五大基本職能進行投入， 實現(xiàn)資源配置與高校內涵發(fā)展的融合， 這也是鮮有“雙一流”高校使用地方政府專項債的原因所在。

長遠來看， 內涵建設得不到有效支持， 會使地方高校在未來的生源爭奪、競爭性經(jīng)費爭取、社會資本吸引等方面困難重重。 當前通過專項債帶來的規(guī)模擴張由于得不到高質量發(fā)展的有效支撐， 有可能產(chǎn)生以下后果： 一方面， 背離高等教育發(fā)展規(guī)律， 用大樓取代大師， 只能帶來資源無謂的浪費； 另一方面， 低質量發(fā)展無法從根本上改變高校的創(chuàng)收能力， 因此還本付息的資金仍然過度依賴事業(yè)收入， 這樣勢必影響高校在還貸期內的正常運行， 甚至有可能在還貸高峰期內產(chǎn)生壓縮教學科研投入、降低教職工待遇等情形， 再次重蹈覆轍。

四、風險應對措施

在教育部2021年高等院校名單中共有地方高校842所， 其中已經(jīng)發(fā)行專項債的高校只有256所， 因此地方高校發(fā)行專項債的空間非常大， 如何借鑒已發(fā)債務經(jīng)驗用以降低后續(xù)發(fā)債風險顯得尤為重要。 地方高校政府專項債為地方高校應對高質量發(fā)展道路上的挑戰(zhàn)提供了新的籌資渠道， 但要避免在新形勢下“穿新鞋走老路”。 在上述識別并分析地方高校政府專項債發(fā)行者、投資者、使用者風險的基礎上探討防范化解風險的應對方法， 分類分層管控風險， 以期提升地方政府對地方高校債務的管控能力， 從而降低地方政府的債務風險， 實現(xiàn)地方高校的可持續(xù)發(fā)展。

1. 規(guī)范債務發(fā)行管理， 加強頂層規(guī)劃設計。 一是減少普通專項債的發(fā)行， 由于項目收益專項債與普通專項債相比具有更強的預算約束和市場監(jiān)督要求， 因此地方高校以項目收益專項債的形式發(fā)行可以提高監(jiān)管強度。 二是在項目發(fā)行類別上要高度重視高等教育的特殊性， 規(guī)模較大的可以采用單一發(fā)行， 規(guī)模較小的可以匯總為同類集中發(fā)行， 但需要確保與其他類別的項目收益專項債涇渭分明， 避免不規(guī)范的范圍界定和復雜分類給地方高校政府專項債的管理帶來困惑， 從而減少由于“片面化”或“一刀切”可能帶來的潛在風險。 三是根據(jù)地方財力調整發(fā)行期限與發(fā)行利率， 提高匹配度。 由于地方高校還本付息的資金來源雖然有限但是比較穩(wěn)定， 因此發(fā)行期限越長、發(fā)行利率越低， 地方高校在統(tǒng)籌資源上的空間才能越大， 進而越容易實現(xiàn)專項債項目自求平衡與高校高質量發(fā)展的有機結合。 四是專項債的發(fā)行需要多部門共同監(jiān)管， 在管理上對不同的主體要量體裁衣。 因此， 財政部門應會同教育部門， 針對高校發(fā)展的特點， 盡快出臺高校政府專項債券管理辦法， 從額度管理、預算編制、預算執(zhí)行與決算、監(jiān)督管理和職責分工等方面對高校政府專項債進行系統(tǒng)規(guī)范。

2. 提高信息披露質量， 增強投資者信心。 信用評級機構當前主要依據(jù)政府信用給出債券評級， 這與現(xiàn)行《高等學校信息公開辦法》的實施效果不佳有一定關系， 即評級機構無法結合高校高質量披露的信息進行合理判斷， 投資者對于千篇一律的債券評級似乎也無可奈何。 長期來看， 這一頑疾隨著地方政府專項債市場化水平的不斷提高會得到有效解決。 但短期來看， 可以從以下方面為投資者提供更多高效的信息獲取渠道： 一是高校主動通過大數(shù)據(jù)技術、流程優(yōu)化等手段提升現(xiàn)有信息披露體系下的信息質量， 讓信息披露的內容平易近“人”， 這里的人指的是包括評級機構在內的利益相關者， 即要讓利益相關者更容易得到和使用正確的信息[3] ； 二是由財政部門牽頭搭建政府債務信息公開統(tǒng)一平臺， 讓投資者能夠及時、全面、詳細地了解專項債及具體項目的進展情況， 從而驅動投資者科學地進行風險研判， 提振投資信心。

3. 合理擴大使用范圍， 提高績效評價效能。 預防和化解地方高校政府專項債風險應以高質量發(fā)展為導向， 切實提高專項債資金的使用效益。 雖然投資基礎設施建設可以在短期內形成更多實物工作量， 但由于地方高校政府專項債占全國新增專項債的比例非常低， 因此對地方經(jīng)濟短期增長的實際拉動貢獻并不大。 然而， 投入到科研教學亟需的儀器設備、智慧校園等教育新型基礎設施建設、吸引人才組建優(yōu)秀團隊等高質量發(fā)展涉及的領域， 卻能夠給地方經(jīng)濟帶來足夠的長期正外部性， 即更高的社會聲譽、更穩(wěn)定的優(yōu)質生源以及更廣闊的發(fā)展?jié)摿Α?如果這些投入能夠助力高校在學科評估和學位點建設上有所突破， 不僅能夠通過提高高校的“造血”功能有效降低專項債本身風險， 形成良性的發(fā)行和償付閉環(huán)管理， 而且還能貫徹落實新發(fā)展理念， 增強地方高等教育綜合實力， 從而反哺地方經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。 也許擴大專項債使用范圍有可能增加信用風險、調控風險和道德風險等， 但是這些風險可以通過加強預算績效評價進行控制： 一方面， 在現(xiàn)行穿透式監(jiān)測基礎上構建符合高校發(fā)展特征的全流程的績效評價體系， 確保績效評價結果的科學性， 提高專項債資金的使用效益； 另一方面， 專項債的績效評價結果在一定程度上也反映了地方高校的治理水平和地方政府的風險管控能力， 這可以為投資者理性選擇投資項目提供有關信用的判斷依據(jù)， 對債券定價產(chǎn)生一定影響， 進而倒逼地方政府主動加強對專項債風險的監(jiān)管， 實現(xiàn)發(fā)行者、投資者、使用者三方良性互動， 促進高等教育事業(yè)的發(fā)展行穩(wěn)致遠。

【 主 要 參 考 文 獻 】

［1］ 羅志敏，馬浚鋒．中國高等教育省域財政壓力指數(shù)的研制與測評［ J］．教育與經(jīng)濟，2020（3）：39 ～ 49．

［2］ 田恒平．中國高校債務狀況的調查分析［ J］．北京理工大學學報（社會科學版），2013（1）：146 ～ 154．

［3］ 陶元磊，李瑩．開放與治理：基于利益相關者視角的高校財務透明度體系構建［ J］．財會月刊，2019（17）：23 ～ 29．

（責任編輯·校對： 劉鈺瑩? 羅萍）