我國社區矯正工作主體的困境與出路

摘要：近年來，我國社區矯正工作取得了長足進步，讓一大批社區服刑人員成功回歸社會，充分體現了社會主義法治的優越性。但是，我國社區矯正制度在不斷發展的同時，也出現了許多新的問題，不僅會導致社區矯正工作出現無人負責、執行困難的被動局面，而且會使矯正的實際效果大打折扣，嚴重阻礙我國社區矯正工作的發展和完善。為促進我國社區矯正工作的平穩發展，文章針對當前社區矯正工作主體存在的不足，結合我國實際并借鑒國外相關實踐經驗，提出較為有效的對策和建議。

關鍵詞：社區矯正；工作主體；困境；對策

基金項目：國家社科基金項目“我國社區犯罪預防模式研究”（17CSH030）。

作者簡介：王瑜，中國人民公安大學犯罪學學院（北京100038）。

中圖分類號：D917.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）09-0090-03

一、社區矯正的定義

社區矯正是指將符合法定條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體、民間組織及社會志愿者的協助下，矯正其犯罪心理和行為惡習，促使罪犯形成健康的社會人格，使罪犯最終能夠以普通社會成員的身份順利回歸社會[1]。

早在2002年，上海徐匯、普陀等區就開展了社區矯正的試點工作，我國社區矯正工作拉開序幕。2003年，我國最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部（以下簡稱“兩高兩部”）相互分工配合，又在廣東、北京、上海等6個省市展開了試點工作，我國社區矯正工作正式開展。在之后的十幾年時間里，我國社區矯正工作不斷向縱深推進，在全國范圍內不斷擴大。2019年12月，全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國社區矯正法》（以下簡稱《社區矯正法》）。2020年7月《社區矯正法》正式開始實施。據相關數據統計，截至2019年12月28日，全國累計接受社區矯正對象478萬，累計解除矯正對象411萬，近年來每年新接收矯正對象50多萬。

社區矯正制度的存在明確了堅持依法管理與尊重和保障人權相統一的原則，強調了堅持監督管理與教育幫扶相結合原則，對全面推進依法治國和保障司法公正具有重要意義。但是，隨著社區矯正工作的不斷深入，一些問題也逐漸暴露出來，其中最突出的就是社區矯正主體的設置及其職責問題。

二、當前國內社區矯正工作主體存在的困境

（一）立法上的缺失

社區矯正作為一項嚴肅的刑事執行活動，自然需要出臺權威的法律法規對其進行規范，特別是對于社區矯正工作人員的身份資格和執法權限，更需要有相關法律法規的明確規定。在2020年7月《社區矯正法》正式施行之前，我國社區矯正工作所依據的只是由全國人大、人大常委會以及司法部等出臺的部門規章，而且這些規范只是對社區矯正工作的職責內容、執行對象和執行程序等進行了相關規定，對于社區矯正主體的資格、身份認定和執法權限等方面并沒有進行相應表述。例如，在2003年7月出臺的《關于開展社區矯正試點工作的通知》中，只規定了社區矯正日常工作需由該地區所在街道、地方司法所等承擔，但未對社區矯正工作主體及其職責予以明確規定。2019年12月，我國正式通過了社區矯正領域內的第一部專有法律《社區矯正法》，其對我國社區矯正工作的進一步細化與推動我國社區矯正工作的發展起到了重要作用。雖然其在第二章第十條中明確規定了，社區矯正機構應當配備具有法律等專業知識的專門國家工作人員（以下簡稱“社區矯正機構工作人員”）履行監督管理、教育幫扶等執法職責，但是只說明了應配備相應專業的國家工作人員及其職責，并未詳細論述該國家工作人員的身份地位和執法權限。因此，立法上的缺失從根本上導致了我國社區矯正工作中主體設置及身份問題突出[2]。

（二）矯正工作主體權限不明

我國《立法法》中明確規定，對于“犯罪和刑罰”及“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”只能由法律進行規定。因為這些都涉及我國公民最基本權利的行使，必須由法律嚴格進行限制。此外，《社區矯正法》中雖然說明了社區矯正工作需要由具備法律專業知識的專門國家工作人員承擔，但是并未賦予該專門國家工作人員相應的職責與權限。

在當前基層社區矯正工作實務中，社區矯正機構的工作人員需對矯正對象進行思想教育、行為改造以及監督考核等，這難免會對服刑人員的人身自由進行一定程度的限制，甚至涉及懲罰性質的內容。而社區矯正機構工作人員不屬于我國刑罰執行的警察序列，他們沒有接受過相關的警務專業知識和技能訓練，不具備基本的警察執法權限。因此，在對服刑人員進行約束時，不具有執法權的司法行政機關易受到質疑，從而導致社區矯正工作難以開展，執法安全得不到保證[3]。

（三）專業執法機構和隊伍建設缺失

據《社區矯正法》的相關規定，全國范圍內的社區矯正工作由國務院司法行政部門負責，而縣級以上地方人民政府則負責本行政區域內的社區矯正工作。從中可知，司法行政部門已經成為社區矯正的工作機關。但從實際情況出發，司法行政部門作為社區矯正的工作機關有諸多不合適的地方。

例如，《社區矯正法》中規定“司法所根據社區矯正機構的委托，承擔社區矯正相關工作”。而地方司法所作為社區矯正的執行機構，可以說有許多不宜之處。首先，社區矯正作為一種刑罰執行方式，承載了法律的嚴肅性和司法的公正性，需要一個由法律明確規定的長期穩定和較為專業的機構和隊伍進行專項負責。司法所只是最基層的司法行政部門，同時也承擔法制宣傳、人民調解、法律服務等重任[4]。在此情況下，如果讓司法所長期擔任社區矯正的執行機構，很難保證社區矯正工作的有效執行和可持續發展。其次，《社區矯正法》中對社區矯正機構進行了規定，即縣級以上地方人民政府根據需要設置社區矯正機構，負責社區矯正工作的具體實施。但此項規定過于模糊和籠統，該“社區矯正機構”的性質地位如何、歸屬于哪個部門、具有何種權限，我們無從得知。最后，從我國社區矯正基層實踐情況來看，也存在許多問題，例如：司法所的專職社區矯正工作者數量較少；社會上的大量志愿者和公安機關的部分監獄民警等不同程度地承擔著社區矯正的工作重任；各地區司法機關的業務量也有很大的差距；社區矯正工作人員工作量大、工作負擔太重等等。因此，雖然我國在立法上明確規定了司法行政部門是社區矯正工作的主管機構，但在實踐中，負責社區矯正工作的具體執行機構職責不清、負擔過重，所參與的人員素質也參差不齊，亟須加強專業矯正機構和執法隊伍建設。

三、對策與建議

（一）加強立法規范

國家層面要組織專家學者對社區矯正主體機構、工作人員身份和權限等問題進行重點討論，在新的《社區矯正法》實施過程中，應廣泛聽取和吸收社會各界的意見，同時還可以借鑒發達國家的立法和實踐經驗，將法律中的“社區矯正機構”具體化，如美國的矯正局、英國的緩刑局和日本的更生保護局等，最終形成意見稿，在我國部分地區試行，結合具體實踐情況不斷對社區矯正的主體機構、工作人員身份和權限等內容進行完善，最后以法律的形式確定下來。社區矯正在有明確法律依據之后，執法人員才能按照相關法律規定依法辦事，社區矯正工作的開展才能得到有效保障。

（二）建立社區矯正專門機構和執法隊伍

首先，如果要發揮社區矯正的最佳效果，就必須有一個專業的、負責任的社區矯正機構。由前述可知，新的《社區矯正法》中“司法所承擔社區矯正相關工作”的規定有著諸多不宜之處，而且我國目前在社區矯正專門機構的設置方面也存在著一定的空白，在此情況下，我們需對國外社區矯正機構的實踐經驗進行借鑒。例如，美國絕大多數的州政府下設矯正局，州下屬的市、縣還設置緩刑假釋辦公室、中途訓練所等社區矯正機構，在基層還有民間社區矯正服務機構，比如各類工作站和治療機構等；英國在中央一級設立內政部國家緩刑局負責社區矯正工作，在基層還設立了地方緩刑局；日本法務省轄有更生保護局及其地方假釋委員會、保護觀察所等機構，負責社區矯正工作。因此，我國需將本國國情與國外經驗相結合，在基層司法行政部門內部設立專門的社區矯正機構，由以矯正官為主的專職社區矯正工作隊伍組成，主要負責轄區內社區矯正工作的具體開展，這將有利于矯正經驗的積累和矯正項目以及矯正方法的更新。

其次，社區矯正作為一項極其嚴肅的非監禁刑罰執行活動，其相關工作人員必須具備較高的準入門檻，需建立相關的考察考核機制，實行社區矯正職業資格認定制度，吸收具有學士學位、碩士學位的高學歷人才和具有心理學、犯罪學、法學等相關學科背景的專業型人才，建立一支具有相關專業背景、高學歷高素養、接受過培訓的高質量專職社區矯正隊伍，還可以招募部分社會志愿者加入其中，擴大社區矯正工作人員的規模。只有這樣，才能逐漸改變目前我國社區矯正專職工作者專業素質不高的局面，提高社區矯正工作的專業性和權威性。

最后，為了使社區矯正機構能夠實現專職化，發揮最好的矯治效果，可以借鑒西方經驗，如英國在42個區分別設立了地方假釋委員會，這些地方假釋委員會直接受內政部緩刑局的領導。可將我國的社區矯正機構獨立出來，對矯正機構的人員、經費、業務指導統一進行管理，集中精力專注于本機構內部的社區矯正事務，以免被各方行政事務牽制，耗費過多的精力。

（三）明確執法人員的身份和權限

一方面，由于社區矯正是在社區內執行刑罰，矯正工作人員（即矯正官）在本質上依然是代表國家對其進行幫助和改造，因此對于專業的矯正官，需要使其享有國家公務員的身份和級別，具有和地方公務員相當的薪資和待遇。這樣既可以加強矯正官的個人工作責任感和榮譽感，也有利于保持執法隊伍的權威性和穩定性[5]。除此之外，針對基層社區矯正工作壓力較大、工作人員負擔過重等問題，我們可以在社區矯正專業人員之外，通過社會招募等方式，組建一支社區矯正志愿者隊伍，吸引有責任感、富有愛心的居民參加，形成以社區矯正專業人員為主、矯正志愿者為輔的矯正隊伍。由于社區矯正工作屬于非監禁性矯正形式，具有一定的嚴肅性和正規性，因此，我們還需要對這些志愿者進行專業培訓，使他們嚴格遵守有關程序規定，掌握基本的矯正方法。在實際工作中，矯正志愿者主要負責配合社區矯正專業工作人員的工作，幫助其共同完成矯正任務。這樣既能減輕基層社區矯正工作人員的工作壓力，保證矯正任務的順利完成，也能使志愿者在參與過程中具備基本的法律素養，起到一定的法治宣傳的作用。

另一方面，因為社區矯正實質上仍是一項刑罰執行活動，矯正對象仍然具有人身危險性，所以應當賦予社區矯正工作人員一定的執法權限。只有具有一定的執法權限，必要時對矯正對象可采取適當的強制措施，才能最大限度地保障執法者的人身安全，從而實現矯正效果最大化。同時，還可以參照現行的監獄警察制度，在考慮到社區矯正工作實際的前提下，在社區矯正隊伍中配備一定數量的矯正警察，以此來協助矯正官進行矯正幫扶工作，對矯正過程中擁有的權限和可采取的強制措施予以明確規定，管理模式可以參照監獄警察進行設置，授予其警銜，使其享受相應的津貼待遇等。這樣既能夠提高社區矯正機構工作者的執法權威，保障其執法活動安全，也有利于社區矯正工作依法依規順利開展。

四、結語

社區矯正制度對于社會轉型期的發展中國家具有重要意義，它能有效促進我國司法體制改革，合理配置司法行政資源，幫助罪犯重新回歸社會等等。《社區矯正法》的出臺，是我國社區矯正制度歷史性的改革和創新，它奠定了社區矯正工作的法律基礎，推動了我國社區矯正制度進一步發展和完善。但我們必須認識到，我國社區矯正制度尚處于初步發展階段，我們仍需不斷總結和思考當前社區矯正實踐中的經驗和不足，借鑒國外相關立法和實踐經驗，繼續進行補充和完善。尤其是對社區矯正主體的設置問題，需要予以認真對待。只有這樣，才能不斷促進社會管理創新，保證國家的長治久安。

參考文獻：

[1]董孝威，柏璐.2012年刑事訴訟法修正案中社區矯正問題研究[J].法制博覽（中旬刊），2014（7）.

[2]但未麗.社區矯正官執法身份的實然與應然[J].首都師范大學學報（社會科學版），2017（2）.

[3]但未麗.當前中國社區矯正發展的困境及應對[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2015，31（5）.

[4]孟建柱.深化司法體制改革[N].人民日報，2013-11-25（6）.

[5]顧榕.應組建社區矯正官隊伍[J].人民檢察，2017（22）.

責任編輯：朱婧婧