低保戶“污名化”形象：何以構建與如何解構

簡榮玉

摘 要：低保制度長期在我國扶貧事業中發揮著重要作用，但在政策實施過程中出現了許多關于低保戶負面評價。低保戶被認為是不思進取的“大懶人”、風評不純的“關系戶”、不被接納的“邊緣人”以及不愿退保的“釘子戶”。對低保戶形象的認知不僅影響其自我認知，還影響社會對低保制度認知圖式的形成，最終導致對制度信任度和政策滿意度的下降。本文從低保制度的理念、執行困境、福利泛化現狀和文化后果等多方面探索低保戶污名化形象的構建過程，并相應地從政治過程、執行技術、文化后果等三個層面提出對策建議，試圖解構低保戶的污名化形象。

關鍵詞：低保戶;污名化;形象;構建與解構

中圖分類號：C93文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2022）09 — 0104 — 05

一、引言

最低生活保障是保障收入低于當地最低收入標準群體基本生活、補差式的重要政策，是我國社會救助體系的重要組成部分。1997年，為緩沖大量城市工人下崗帶來的影響，我國建立并推廣了城市低保制度;2007年我國又進一步在農村實行低保制度。雖城鄉低保在救助標準、基層管理等多方面存在差異，但在保障貧困群體基本生活、增加福祉、維護穩定等方面均發揮了顯著作用。通過與扶貧開發政策的良好銜接，低保在我國脫貧攻堅戰中也繼續發揮著兜底保障作用。目前，我國進一步完善低保相關管理的政策，推動低保制度更好、更快實施。客觀而言，低保制度整體上實現了改善貧困群體生活狀況、增進社會福祉的目的，但陷入了資源不斷投入、反貧效率沒有同步提高的悖論中。

農村低保政策執行的基礎是政策對象的瞄準，即最低生活保障資源多大程度分配給了窮人。[1]低保資源真的是分配給窮人了嗎？得到救助的人是真正的窮人嗎？實際上，低保的瞄準偏差一直存在。李棉管（2017）認為受技術限制、政策基層復雜的執行環境和農村文化圈層的影響，農村低保的瞄準還是一個難題。[2]社會福利具有社會控制和社會管理的功能，有基層人員變通性地將低保作為維護治理的手段。[3]地方權力關系嵌入低保資源分配過程，農村中的精英成為低保的獲得者，即低保獲得者并不完全是收入水平較低的人。[4]若說瞄準偏差是制度執行中長期出現且難以避免的問題，那低保群體的福利泛化、退保困難則引發了人們對低保制度的進一步思考。仇葉、賀雪峰（2019）認為福利泛化背離了低保制度“兜底保障”的目標，從而導致目標人群背離，引發福利倒掛、低保資源擠占和資源錯配，低保政策效率降低，社會整體對低保制度滿意度、對政府信任度降低。[5]而福利捆綁會引發邊緣貧困戶的被剝奪感，低保戶出于理性選擇則不愿意退出低保，進一步引發資源分配的矛盾。[6]瞄準偏差引發社會對低保制度實施和低保戶獲得救助的公正性的質疑;福利泛化不僅導致低保戶退出低保意愿降低，還增加了社會對低保戶行為的關注。于是，社會中出現了一些關于低保戶的負面評價，即出現了對低保戶形象的“污名化”。

形象是人類社會交往互動的應用介質之一，正向良好的形象是“人”自我持存的一種內在精神需求，也是“人”自我發展的內生動力。[7]個體會顧慮自己的社會形象而放棄申請救助或隱瞞獲得救助的事實，低保引發的福利污名不僅影響救助者的自我認知，還影響這一政策的救助效果。[8]賀璇（2020）通過實地調研發現對農村低保的負面形象認知會傳導為對政策“不合理不公平”的刻板效應，這一認知有極強的政策效應。[9]因此，探究低保戶的污名化形象，分析其如何構建和如何解構，有利于增強低保戶自我發展的內生動力，促進低保政策的良性運轉，改善社會對低保制度的認知。

二、農村低保戶“污名化”形象的表現

（一）不求上進的“大懶漢”

近年來，我國大眾媒體及社交平臺上多次出現“低保養懶漢”的相關話題。以“低保懶漢”為關鍵詞，在百度平臺上搜得相關結果約983000條，結果中包含新聞、地方政策、互聯網平臺、視頻應用等多種，時間跨度較長。許多正式新聞報道列舉出低保戶不求上進的表現，如好逸惡勞、不愿工作，虛報收入、不愿退保等。其中，一個以“農村低保戶滋生了一群懶漢”為題的提問在百度提問上有37個回答，點贊數最高的回答認為有低保戶四肢健全，但不愿意出去工作，只靠低保救助生活。人力資源和社會保障部副部長胡曉義在2010年就《社會保險法》的立法原則接受采訪時表達了對中國福利過度導致養懶漢的擔憂。2013 年 10 月末，李克強總理主持國務院常務會議討論建立健全社會救助制度時表示，社會救助既要防止“漏助、錯助、騙助”行為和救助不力的“冷漠病”，又要杜絕盲目攀比和“養懶漢”現象。[10]人民網近幾年亦多次報道低保拒不養懶漢的主題。由此可見，不僅社會層面在關注低保戶的懶惰行為，國家層面亦擔憂“低保養懶漢”和福利依賴現象帶來的消極影響。

（二）風評不純的“關系戶”

“人情保”、“關系保”是低保制度執行過程中經常出現的情況，基層執行人員尤其農村官員利用職權便利，對低保名額進行違規操作。這一現象不僅導致低保資源的錯誤分配，又影響社會對制度的滿意度和信任度。我國將糾正“關系保”作為基層治理的重要舉措，民政部多次發聲要加強低保“關系保”“騙保”的責任追究。低保的福利泛化、低保邊緣戶的相對剝奪感與“人情保”“關系保”現象的頻頻出現，人們不免對一些低保戶是否符合低保要求產生質疑。人們質疑低保分配的公正性，申請低保變為“吃低保”，低保戶由貧困戶變為有本領、有關系的“關系戶”。低保救助者不愿主動對外透露自己獲得救助的信息，除為維護個人形象外，更主要的原因是避免外界對自己獲得救助公正性的質疑和舉報。對于低保對象，人們往往忽略其經濟條件而關注其與基層執行人員的關系，許多符合申請要求的低保對象被扣上“關系戶”的帽子。如據媒體報道，覃燕梅大女兒讀高中，小女兒患癲癇，全家收入僅靠丈夫跑滴滴，而前年底丈夫突發腦溢血去世，全家經濟支柱倒塌。覃燕梅家有學生上學、有人患病、無經濟來源，完全符合低保申請的要求，但同村人仍覺得覃燕梅是走了“關系”才吃上低保。[11]

（三）不被接納的“邊緣人”

低保戶在經濟上處于弱勢地位，缺少發展的資源和稟賦，容易在經濟層面上遭遇排斥;大多數低保戶受教育程度較低，公共參與能力不足、政策知曉途徑單一，缺少社會公共事務參與的能力和動機。許多農村低保戶居住地偏遠，交通極度不便、活動空間封閉，無法頻繁與他人進行交流溝通，公共事務參與明顯不足。人情支出占據低保戶收入的較大比例，導致其人際交往難度大，人情交往關系受限;此外，學者發現低保救助者在申領低保后會減少與親戚、朋友的互動，時常感覺自己在社區中不受重視、觀點不被傾聽和接納。[12]社會將經濟能力與低保戶的道德品質、承擔社會責任能力相聯系并給予其負面評價，低保戶成了不愿與外界互動的、對公共事務冷漠的、自我封閉的“邊緣人”。

（四）不愿退出的“釘子戶”

低保在執行過程中出現了“爭當低保戶”的現象。部分人通過虛報收入、哭窮、夸大醫療費用、與父母分家、辭去工作等策略獲得低保救助，即使仍有勞動能力依舊坐等政府救助。我國在扶貧中實行干部對口幫扶機制，有的貧困戶在獲得救助后產生了光榮感，認為評上貧困戶是受到國家和政府關注的表現，因而洋洋自得，甚至自覺“高人一等”。此外，部分低保戶在享受“兩不愁三保障”的保障時，還要求更多其他方面的幫助和更多的低保名額。總之，部分低保戶會采取各種策略獲得低保并拒絕退出。我國對“釘子戶”向來嚴厲，采取多了重監督、定期核查、清退等措施，以確保“應退盡退”，但依舊難以避免。學界也注意到了這一問題并從制度設計、文化層面、生存策略、個人特質等路徑進行解釋。不管國家如何治理福利依賴，其學理形成機制如何，低保戶在這一過程中形成了“坐等靠要”、不愿退出的負面形象。

三、農村低保戶形象污名化的構建機制

（一）“底線公平”政策導向與“非賦權式”救助理念的沖突

習近平總書記在中共十八屆六中全會第二次全體會議上的講話中強調，要“集中力量做好基礎性、兜底性民生建設”。[13]“兜底性民生建設”意味著國家要保障每一個人能夠獲得生存和發展的最基本條件，使每個人生存和發展的基本需求都能得到滿足。最基本需求與我國低保制度的保障底線相契合。“底線公平”是低保制度運行的主要價值依據，這明確了保障對象是底線以下的群體，保障標準是保障其基本生活、維護其生存權。因此，低保的救助標準依據本地收入和生活水平進行劃定。但選擇性的救助與較低的底線性保障水平無法為貧困群體發展提供更多支撐，與我國兜底性制度應向適度、普惠的發展方向相矛盾。

公共資源配置從來都是一個充滿政治的過程。[14]這一資源的有限性決定了社會救助的選擇性。這意味著我國低保必須有明確的政策對象，否則救助資源則無法實現有效分配，導致政策目標與政策效果的背離，而社會救助的目標群體越明確，招致政治反對的可能性就更大。由于制度的選擇性，我國低保制度的理念和執行過程出現了偏差，受到了社會達爾文主義的隱形引導，引發了福利污名。為降低行政成本，增加監督的有效性，低保制度設計了嚴密的家計調查和結果公示程序，將申請者的貧困情況“公之于眾”，信息技術的引入更是擴大了低保戶信息的影響范圍和時長，對其權利保護更加不利。福利污名的出現不僅影響低保戶的個人感受、降低其脫貧的內生動力，也影響社會對低保戶的看法。社會救助的資金主要來源于國家財政，而救助標準則在國家規定的基礎上根據各地經濟發展水平進行調整，這最終導致地方政府與中央、地方政府之間的博弈。基層執行過程中，“面對面”的居民期望基層執行者能夠根據申請者的具體情況實現個別化的福利滿足，但基層執行雇員事實上只能依據政策所制定的普遍原則行事。[15]為方便管理，基層官員更愿意以劃分類別、統一管理的方式將低保戶進行身份劃分，從而導致救助者與其他社會群體的分裂。

總體而言，我國低保不是主動式、賦權式的救助，而是回應性、選擇性的，在執行過程中帶有一定社會管理和維護最低生活水平的特性。政策執行過程中，政府需要關注執行的便利性和成本控制，忽視救助者的主觀感受和需求。即更多的是追求社會保障或社會福利系統與經濟系統之間的融合，而不是微觀層面上個人社會行動者之間以及個人行動者與社會系統之間的融合。[16]

（二）“生活貧困”目標群體與“鄉土社會”基層治理的沖突

低保制度的目標群體是收入低于當地最低收入標準的貧困群體，通常包括因災致貧、因病致貧、無收入來源、因學致貧等群體，即只有當個體通過自己的努力無法達到最低生活標準，成為底線人群時才有享受社會救助的資格。[17]由于經濟發展水平不同，各地低保救助水平不同，但無論標準如何變化，保障對象及范圍是相對固定的。低保在執行過程中出現了符合要求但未納入保障、不符合要求但被納入保障的情況。這一現象在很大程度上引發貧困群體與基層政府的矛盾、引發社會對“人情保”“關系保”的不滿，從而導致對低保戶關系不純的猜測。

“人情保”“關系保”與我國低保的鄉土治理邏輯有關，在農村中更加明顯。作為一種先進轉移支付手段，分配低保資格幾乎等同于分配資源。基層執行官員通常將個人關系網絡嵌入到低保資源分配過程中，將低保名額分配自己的親戚、朋友，不管其是否符合低保申請規定。此外，社會福利具有社會控制的功能，基層干部可以將低保資格作為條件，換取居民同意土地征收、配合選舉。這種利益交換促進了基層官員與低保戶之間相互庇佑關系的形成。在鄉土社會中，出于“大家都是熟人”的觀念，加上貧困群體受教育水平較低、缺少公共參與的能力，形成了難以對基層官員進行有效監督的局面，從而導致“人情保”“關系保”不斷出現。公平公正地選擇低保戶是低保制度目標實現的基礎，這一現象不僅影響政策目標的實現，還影響人們對政策公平性的評價，對低保制度的執行極為不利。

（三）“條件不足”融入困難與“貧困無能”社會排斥的沖突

低保戶通常具有收入低、受教育程度低、健康狀況較差等個人特征和缺少資產、支出大負擔重、抗風險能力弱的家庭特征。這些特征直接限定了低保戶的經濟能力、活動空間和社會關系。經濟上、公共事務上、人際關系上，低保戶都存在融入困難的情況，這與社會對貧困的文化視角的態度有關。

人們通常對貧困群體的特定行為從道德方面進行評價，貧困經常與“愚昧”、“無能”、“懶惰”等負面形容詞聯系在一起。貧困不僅表現個人及其家庭的經濟狀態，還是個人能力水平、社會功能和發展意愿的表現，具有一定的社會性。貧困者通常被認為對其基本功能的實現和對社會角色的承擔程度不足，而申請社會救助就相當于社會成員將自己的“貧困”狀態暴露于大眾視野，“社會救助接受者”的標簽使項目申請者與社區其他社會成員的交往與互動失去了原有的平等性，導致其在接受救助后的生活陷入污名化。[18]低保救助帶來的污名效應亦影響貧困群體做出與救助相關的決定，對于社會形象的考慮影響貧困者是否接受社會救助——接受社會救助和公共福利意味著承認自己缺乏能力，無法承擔非貧困者能承擔的社會責任。我國的集體主義文化強調人們的相互依賴，容易在人際交往中形成對救助者的排斥，這種排斥經常發生在具體的生活情境中。基于日常生活的污名化會導致一種人格的羞恥感，顯著阻礙人們特定行為的產出。

（四）“應退盡退”退出機制與“不斷疊加”福利泛化的沖突

為實現低保對象“應退盡退”、公平保障，我國形成由縣、鄉鎮、村三級聯動的動態管理機制，對不符合申請規定、收入超過低保標準的對象進行清退。但仍出現瞞報收入、材料造假以繼續“享受”低保的現象，甚至有人無端取鬧、暴力抗拒，造成和基層執行人員之間的緊張關系。救助者不愿意退出低保，原因是多方面的。我國存在居民對中央政府和基層政府之間的信任斷層[19]。居民普遍認可中央政策的正確性和必要性，肯定中央政策的目的，但基層政府在政策執行過程中的變通執行，且與居民接觸過程中產生過不愉快經歷導致其獲得的制度信任較低。我國的差序格局也為低保退出困難提供了文化和社會基礎。在關系圈層之內的人都是“自己人”，沒有不幫的道理，這為公正清退低保戶帶來了困難。此外，低保對象個人的道德品質也是影響其退保決定的因素之一。不過，我國與低保掛鉤的多種福利，亦是低保造成福利依賴、影響低保戶形象的重要因素。

為在降低行政成本的同時實現對低保戶的多重保障，我國將教育、醫療、住房、殯葬等多種優惠待遇與低保捆綁，低保證成了享受這些待遇的“準入證”。部分低保戶在得到相應救助后開始心安理得并逐漸產生依賴思想，甚至要求更多的救助與幫扶。此外，基于這些救助，低保戶的生活能得到有效改善，一旦退出低保就會失去諸多優惠，生活品質將受到較大影響，造成“福利斷崖”。出于為獲得收入最大化的理性選擇，低保戶選擇隱瞞收入，繼續獲得低保救助。

四、農村低保戶形象污名化的解構策略

低保戶形象的污名化是一個復雜、多層次、多方面的過程，是政策的制定執行與個體行為、社會文化結合而產生的意想不到的后果。值得注意的是，對低保戶形象的認知不僅影響低保戶自身的自我認知，這一認知會轉變為對低保政策的認知圖式，最終影響對政策的評價。因此需要做出調整，解構農村低保的污名化形象。

（一）政治過程層面

低保制度的制定和執行存在引發福利污名的可能。明確選擇性的救濟模式要求對申請者進行嚴格的資產審核，由此存在損害申請者自尊心的可能。救濟而非賦權型的福利模式主要考慮政策執行的便利性而非政策效益和政策客體的感受，執行過程中主要注重執行的經濟性而忽視政策客體的社會融入，由此造成低保對象的社會排斥。多種社會福利與低保相掛鉤，進一步激發低保戶延長享受低保時間的心理，同時增強了低保邊緣戶的相對剝奪感，社會對低保戶的行為給予更多的關注。

因此，我國需要轉變低保制度的理念，發展積極型、發展型的社會救助，在救助的過程中培養救助者的個人能力，不讓社會救助變為“嗟來之食”，在救助的同時避免造成對低保戶的經濟、制度排斥。此外，發展適度、健全、普遍的社會救助和福利，以公共服務均等化為發展方向，并逐漸由補缺性救助向普惠性救助轉變，減少其他福利與低保資格的掛鉤，避免福利依賴。其次要統籌區域發展，縮小區域之間救助標準和救助力度差距，以此減少地方與政府、地方與地方之間的博弈。第三要注意基層雇傭執行的培訓，提高其專業能力，減少貧困群體與基層政府之間的對立，以此減少由制度造成的對低保戶的負面影響。

（二）技術過程層面

低保執行過程中的缺陷間接影響了人們對低保戶的認知。技術過程層面的缺陷主要包括政策行政成本高昂、目標瞄準難度大、基層官員監督機制缺乏等三方面。為縮減行政成本，低保制度設置了結果公示這一環節，讓社會多重主體展開對低保戶的監督，以較低成本實現對不當低保行為的監督。而低保申請者收入核算難度大、資產信息易隱瞞、動態管理難度大等原因又為低保的不當操作提供了空間。基層群眾公共意識缺乏，基層官員和低保戶相互庇佑的關系造成對基層官員的監督困難為“關系保”“人情保”提供了土壤。

對于這些問題，首先要調整目標瞄準的方式，充分運用信息技術準確跟蹤貧困者的動態信息。使用“區域瞄準”、“整村推進”、“類型瞄準”和“個體瞄準”相結合的綜合瞄準方式，做到應保盡保，及時清退。其次要在公示時保護救助者的隱私，不公示不必要的信息，充分保護低保戶的個人自尊;同時也加強對基層腐敗、尋租、人情保、關系保的監督和控制，削弱“張榜公示”的必要性的同時也增加對基層官員的威懾。

（三）文化后果層面

從前期分析中可發現文化對低保戶污名化形象的形成有重要影響。文化不僅影響人們對貧困的觀點，還影響低保制度基層執行的公正性。因此，實現政策與社會文化的協調十分重要。

社會救助的政策調整、項目制定、瞄準方法均要考慮地方文化和風俗習慣，做到文化兼容和配適。可以通過短暫的教育和群體間的接觸來減少群體外的敵意。充分運用媒體、現代網絡平臺，甚至包括教育和法律來應對福利污名帶來的負面影響。加強對低保戶的職業技能培訓和思想道德教育，增強其發展內生動力、增強脫貧意愿，促使其適當改變、約束個人行為，以實際行動改變外界的刻板印象。

五、結語

低保制度是我國現行社會救助政策中極為重要的一部分。但政策帶來的社會影響是多面的，低保制度在保障貧困群體基本生活的同時也在一定程度上影響了低保戶的形象，低保戶長期與“貧困”、“關系戶”、“懶惰”、“邊緣人”等負面詞匯相聯系。除低保戶個人特質外，低保制度在基層的執行、社會對低保戶的固有印象、低保戶資源稟賦的弱勢地位也是造成其風評不佳的原因。針對以上原因，可以從政治過程、政策技術、文化等三個層面進行調整。客觀對待低保戶，正視其形象有利于維護低保戶的尊嚴和心理健康，亦有利于改變社會對低保制度的認知、增加政策滿意度，從而改善低保制度的扶貧效果，使其在新時代向積極型、發展型救助制度方向轉變。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：孫玉婷〕