積極老齡化視域下我國養老服務體系建設研究

摘要：人口老齡化是社會發展到一定階段的產物，積極應對人口老齡化已成為我國面臨的重大戰略問題。加強養老服務體系建設，是我國應對人口老齡化、推動社會良性運行與協調發展的基本要求。M市面對市域范圍內老齡化程度日益加深、傳統養老方式功能弱化、醫養結合壓力較大、養老服務供應無法滿足群眾要求等問題，從健康、參與、保障三個方面，踐行了積極老齡化理念，即樹立積極老齡化理念，形成健康樂觀的老年價值觀；創新參與方式，鼓勵老年人口發揮“銀色力量”；完善體制機制，保障養老服務體系規范運行。

關鍵詞：積極老齡化；養老服務體系；建設

作者簡介：宋秀波，中共茂名市委黨校講師（廣東茂名525000）。

中圖分類號：D669.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）10-0093-04

2022年2月，國家統計局發布的《中華人民共和國2021年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截至2021年底，我國60周歲及以上人口為2.67億人，占總人口的18.7%，65周歲及以上人口為2.01億人，占總人口的14.2%。根據國際標準，一個國家或地區65歲及以上老年人口達到總人口的14%，預示著該國家已進入中度老齡化。21世紀的中國將是一個不可逆轉的老齡社會，積極應對人口老齡化已成為我國面臨的重大戰略問題[1]。加強養老服務體系建設，是我國應對人口老齡化、推動社會良性運行與協調發展的基本要求。

從全國范圍來看，經歷過成功老齡化、健康老齡化、生產性老齡化后，在世界衛生組織、聯合國、經濟合作與發展組織等國際政府組織的推動下，積極老齡化已成為應對人口老齡化的全球政策戰略[2]。積極老齡化強調以“關系的老齡化”取代“本質的老齡化”，以“積極的老齡觀”取代“消極的老齡觀”，這是老齡觀的重大變革[3]。健康、參與、保障是積極老齡化理論的關鍵詞，其核心目標在于引導老年人積極面對老年生活，在保持身心健康的同時合理參與社會發展。

一、積極老齡化視域下養老服務體系的主要內容

（一）積極老齡化的相關指標

人民群眾的幸福感，需要用社會發展質量指標來測量。積極老齡化也有相應的衡量指標體系，即從健康、參與、保障三個方面分解出相應的測量指標。

健康是一種身心和諧發展的完美狀態，健康不僅表現身體狀況良好，可以從容應對日常生活，還表現為應對各種壓力的能力、情緒調控的能力、追求自我發展的能力，以及進行自我管理、自我認知和獲得社會支持的能力。

參與是人與生俱來的權利，人民群眾參與社會的方式主要包括生產性活動、社交活動、精神文化活動以及公共事務等。容易被邊緣化的老年人口常常被視為對社會發展貢獻較小的群體。積極老齡化倡導讓老年人口參與社會發展，通過參加體力勞動、文體活動、公共事務等，滿足老年人的社交需要、尊重需要以及實現自我價值的需要。

相對于參與和健康來說，保障更具有被動性，多來自外界的支持，包含經濟、政策法規、社會環境等方面。從經濟方面來說，個人收入穩定程度是最重要的；從政策法規方面來說，住房保障、社會養老保險、衛生服務是重要指標；從社會環境方面來說，子女的贍養能力及意愿、社區的公共服務狀況、出行條件、環境安全等都是重要衡量指標。

因此，加強社會養老服務體系建設，不能只從醫療、贍養角度出發，而要拓寬思路，從積極老齡化的角度完善服務體系，尊重老齡人口的意愿，保障老齡人口的權利，提高老齡人口的生活質量，變社會壓力為發展動力，使老年人成為推動社會發展的“銀色力量”。

（二）養老服務體系的主要內容

養老服務是一種制度安排，可分為生活照料服務、醫療保障服務、教育服務、文化娛樂服務、心理健康服務、法律維權服務、家政餐飲服務等等[4]232。健全和完善養老服務體系，從短期目標看能滿足老年人口多方面的需求，從長遠看可以提升社會發展質量。2006年2月，國務院辦公廳發布《關于加快養老服務業的意見》，首次提出要“要逐步建立和完善以居家養老為基礎，社區服務為依托、機構養老為補充的養老服務體系”。隨后各種養老服務實踐相繼出現，體現了養老服務日益社會化、多元化、制度化的特點。

養老服務體系的主要內容由服務主體、服務對象、服務內容、服務方式等要素組成，當然也包括相應保障機制，涉及配套資金、設施、人才和技術支持。政府、社會組織、市場各服務主體之間通常是互相協作的，由政府部門提供基本養老服務，由社會組織提供公益性養老服務，由市場提供營利性養老服務，如營利性的養老機構和私營公司等。服務對象包括居家養老老人、社區養老老人、機構養老老人以及殘障病弱老人。服務內容和服務方式較為多樣化，涉及經濟救助、生活照料、醫療保障以及精神安慰等方面。

二、M市人口老齡化概況

M市地處粵西，是典型的農業大市，外出務工青壯年較多，留守老人較多。2020年第七次全國人口普查結果顯示，M市常住人口為617.41萬人，60歲及以上人口為103.73萬人，占16.80%，其中65歲及以上人口為74.63萬人，占12.09%。與第六次人口普查相比，60歲及以上人口的比重提高了3.74個百分點，65歲及以上人口的比重提高了2.63個百分點，由此可見，M市的人口年齡結構發生了巨大變化。從性別比來看，60—75歲年齡段男性比例提升，說明部分在外務工男性退休后返回M市養老。而且，M市勞動年齡人口有整體減少趨勢，勞動年齡人口社會總撫養比為64.35%，與第六次人口普查相比，提高了9.74個百分點，少兒人口撫養比44.48%，與第六次人口普查相比，提高了4.5個百分點；老年人口撫養比19.87%，與第六次人口普查相比，提高了5.24個百分點①。全市勞動年齡人口減少，少兒人口撫養比重升高，意味著社會撫養壓力增大，老齡化趨勢加快，人口老齡化程度日益加深，對社會養老服務機制、內容和方式都形成了新的挑戰。

三、M市養老服務體系建設面臨的困難

盡管我國越來越重視養老服務體系建設，養老服務的供給主體從“一元”向“多元”轉變，養老服務理念也從“救濟”式養老發展為“普惠”性養老，但養老服務體系建設依舊存在諸多問題。

（一）傳統養老方式功能弱化

家庭養老是M市最為傳統的養老方式，也是最主要的養老方式。根據第七次人口普查，受人口流動日趨頻繁、住房條件改善、年輕人婚后獨立居住等因素的影響，M市共有家庭戶17.63萬戶，家庭戶人口為577.67萬人，平均每個家庭戶的人口為3.28人，與第六次人口普查相比，家庭戶數增加2.57萬戶，家庭戶人口增加24.30萬人，平均每個家庭戶的人口卻減少了0.56人①。可見，獨生子女家庭占比較高的社會背景下，隨著人口老齡化，子女成家后搬離，家庭規模逐步縮小。同時，伴隨著青壯年勞動力外出務工，空巢家庭出現，直接導致了家庭照顧功能的弱化。因此，探索積極老齡化的實現路徑，推動多樣化的養老模式，有利于分散家庭養老的壓力，為老年人口的幸福晚年生活提供更持續可靠的動力。

（二）醫養結合機構養老壓力較大

截至2020年，M市共有醫養結合機構23個，其中村（居）級居家型醫養結合試點機構12個，其他11個醫養結合機構（證照齊全9個）中，養辦機構5個，醫辦機構6個。23個醫養結合機構共有床位2401，其中醫療總床位964張、養老總床位1437張。醫養結合機構人員456人，其中醫療衛生服務人員236人，養老服務人員220人。提供上門醫療衛生服務的機構有156個，全市還有51間醫療機構開設了針對老年病的專科門診。65歲以上老年人健康管理率為72.79%，65歲以上老年人的家庭醫生簽約率為85.66%。這說明M市的醫療衛生和養老服務資源正在逐步實現有序共享，但尚未建成功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的醫養結合服務體系，應通過積極老齡化保障老人的健康，使老年患者得到更健全的醫養保障。

（三）養老服務供給無法滿足群眾需求

人民群眾對美好生活的向往包含了養老服務需求。物質文明與精神文明是協調發展并相互促進的，群眾的養老服務需求也隨著經濟社會發展不斷提高。比如，城鎮化率是體現物質文明發展的重要指標之一。第七次人口普查顯示，與第六次人口普查相比，M市的城鎮人口增加了65萬人，鄉村人口減少了29.34萬人，城鎮化率提高了8.5個百分點。再如，隨著人民受教育水平的提高，社會文明程度也在逐步提升。目前，M市的常住人口中，擁有大專及以上學歷的人口為49.85萬人；擁有高中（含中專）學歷的人口為93.27萬人；擁有初中學歷的人口為223.56萬人；擁有小學學歷的人口為167.91萬人①。與第六次人口普查相比，高中及以上學歷人口占比提高，初中及以下學歷人口占比下降。隨著城鎮人口增加以及居民受教育水平的提高，迫切需要建設更高層次的養老服務體系，讓老年人口享受更好的養老服務。但調研發現，基本生活需求滿足后，帶孫輩、做家務、散步、看電視就成為大部分老年人的生活方式，老年人追求自身發展和參與社會的愿望并不能得到有效滿足，這也是導致老年人口社會關系單一、容易“精神貧困”的重要原因。

四、積極老齡化視域下養老服務體系建設路徑

在積極老齡化視域下，健全和完善養老服務體系既能豐富老齡學科領域的研究成果，又能提高老年人的獲得感、安全感、幸福感，還能助推整個社會的良性運行與協調發展。

（一）樹立積極老齡化理念，形成健康樂觀的老年價值觀

1.樹立積極老齡化理念。應引導老年人口重新認識自己，形成終身學習、積極投身社會實踐的價值觀，并能創造條件付諸實踐，不斷提升角色適應能力，在安享晚年的同時也能為家庭和社會作出更多的貢獻。例如，政府可以發展老年教育產業、加強再就業培訓、進行社會活動指導，促進老年人口再次社會化。

2.營造積極老齡化的文化氛圍。營造積極老齡化的文化氛圍，需要在全社會形成正面評價老年人口的價值體系。老年價值觀不是只針對老年人，而是要面向全社會進行普及，倡導全社會尊重老年人的權益，擴大對老年人口的社會支持覆蓋面，讓老年人口的生產生活得到理解與認同，讓健康、參與、保障三方面的養老服務得到保證。

3.合理規劃建設醫養結合項目。政府應發揮主導和協調作用，讓養老機構和醫療衛生機構加強合作，推動醫療衛生服務向社區和家庭延伸，有利于整合醫療和養護資源來保障老年人口的健康，這也是未來健全和完善社會養老服務體系的必然選擇。醫養結合要以兩類機構為依托，建設15分鐘居家養老服務圈，完善居家社區養老緊急救援系統，為老年人提供醫療巡診、健康管理、保健咨詢、臨終關懷等服務。在共建共治共享的社會，可借助信息技術，發揮網絡資源優勢，對入住養老機構的老年人進行遠程醫療會診。

在鎮街以及村（社區）層面，可在各鎮（街道）、村（社區）建立日間長者照顧室、健康管理室及老人活動服務站，以鎮衛生院或社區醫療服務中心、衛生站為依托，充分發揮健康管理專家團隊和家庭醫生的作用，開展以老年人基本生活照料為主的醫療衛生簽約服務。尤其是在交通不便的村一級，要將村衛生站、老人活動服務站、老人健康檔案管理室、飯堂等規劃在同一個地方，方便老人獲得最便捷的服務。

（二）創新參與方式，鼓勵老年人口發揮“銀色力量”

1.拓展老年人口的社會參與路徑。老年人人生閱歷豐富，實踐經驗較多，政府部門、社會機構以及市場要拓展路徑，讓老年人充分發揮自己的特長和優勢，為社會發展作出貢獻。例如，在鄉村振興過程中可成立“銀色智庫”，發掘“銀色土專家”“銀色秀才”，對農村經濟發展和鄉村建設進行指導；創造條件支持老年人參與社區建設和各類精神文明方面的公益活動；鼓勵退休教師、醫生等繼續參與文化教育和科學研究等。通過這些方式保障老年人參與社會發展和共享發展成果的權利。還可以探索開發“互助養老”模式，讓剛退休或有較強行動能力的老年人為高齡老年人提供養老志愿服務，并將服務時間累積起來，可以用于自身，也可以轉存給家人親屬。這樣既能讓老年人積極主動參加公益活動，提升社會參與意識，又有助于構建和諧的老年關系。

2.提升老年人口的社會參與質量。完善文化養老服務體系，不僅能擴大老年社會參與的覆蓋面，也能幫助老年人提升社會參與的能力。文化養老本身是老年社會參與的一種方式，要培育老年人參與社會活動的意識，因地制宜發展正規老年教育，創新文化養老服務產品，推動老年人口實現積極老齡化。一是可以充分發揮養老機構的載體作用，開展有利于老年人身心健康的精神文化活動。二是可以整合社區的各種資源豐富老年人的健康活動，如開展保健養生、生命教育、家庭理財等相關講座，提高老年人的生命質量。

（三）完善體制機制，保障養老服務體系規范運行

養老服務體系建設涉及政治、經濟、文化諸多方面，體制機制建設是決定養老服務體系能否正常運行的核心要素。完善養老服務體系建設的保障機制應立足于服務內容保障、服務主體保障、服務方式保障、服務質量保障四個方面[5]。

1.推動養老服務內容專業化。一是完善社區衛生服務體系。對于老年人而言，健全的社區衛生服務功能異常重要。高齡、失能、空巢老人僅靠居家養老并不能解決養老問題。依靠社區對這些老人進行照料和護理，是得到社會廣泛認可的方式。各社區要鍛造醫療衛生服務團隊，對老人的健康教育、護理干預、病患照料實行一體化管理，對居家養老的老人進行醫療指導和關愛，規范社區衛生服務診療流程，為老年人的健康生活提供強有力的保障。二是重視養老機構的平衡和充分發展。養老機構是對居家養老和社區養老的有力補充，是引導社會力量參與養老服務的重要方式。相對來說，養老機構更容易集中資金、技術、人才和設備等資源。一方面要推動城鄉養老機構平衡發展；另一方面要引導大中小型以及微小型養老機構充分發展，并加強與醫療衛生、教育等公共服務資源的整合，實現養老機構與公共服務的融合發展，以提升社會養老服務的質量和效率。

2.推動養老服務主體多元化發展。在養老服務體系測量模型中，保障是最重要的，涉及住房、收入、醫療、法治、出行、安全、服務等因素。這些因素不是政府單一主體能解決的，需要社區、社會組織、醫療機構、市場等多元主體協同完成，這也是打造共建共治共享的社會治理格局的必然要求。因此，必須推動養老服務主體各司其職，合力推動養老服務體系建設。尤其是在金融支持方面，更應該發動社會力量的作用，拓寬養老服務資金的來源渠道，舉全社會之力健全和完善養老服務體系。

3.推動老年權益保障制度化。老年人除了有獲得贍養的權利，還有享受社會服務、得到社會優待、擁有社會救助與保障、參與社會發展等權益，這些權益的獲取需要法制保障。2013年我國開始施行新的《老年人權益保障法》，但現實中老年人權益遭受侵害的現象大量存在，因而要充分認識到老年人權益保護的重要性，借鑒其他國家的制度經驗，在加強法制建設的同時更要注重法治，將各項制度落到實處。

4.完善養老服務評估制度。養老服務政策實施前，要嚴格落實事前評估和事后評價制度，才有利于推進服務的標準化、規范化和便利化。一是各類養老機構要綜合分析老年人的身份特征、健康狀況、居住環境、收入來源，并作出相應評價從而制定針對性強的服務方案。二是政府部門要對不同社區、不同養老機構的服務能力進行評估，以更好地提供政策、技術和資金支持。三是堅持問題導向，定期對老年人口及其親屬進行回訪，了解老年人享受養老服務之后的意見和建議，進一步優化政策和環境，提升養老服務水平。

參考文獻：

[1]總報告起草組.李志宏.國家應對人口老齡化戰略研究總報告[J].老齡科學研究，2015，3（3）.

[2]Walker A.Active ageing：Realising its potential[J]. Australasian Journal on Ageing，2015（1）.

[3]郭愛妹，石盈.“積極老齡化”：一種社會建構論觀點[J].江海學刊，2006（5）.

[4]楊翠迎，鄭春榮.國際社會保障動態[M].上海：上海人民出版社，2014.

[5]張仲兵，徐憲.養老服務體系保障機制建設研究[J].湖南社會科學，2014（2）.

責任編輯：趙春燕

①數據來源于M市第七次全國人口普查情況分析報告，由M市統計局提供。

①數據來源于M市第七次全國人口普查情況分析報告，由M市統計局提供。