民參軍的政策機理及問題對策

劉鶴

摘要：民參軍領域政策的核心關注點是軍工企業與民營企業的公平競爭環境問題。目前，民參軍仍存在激勵政策隱性不公平、管理模式不夠開放、個別政策設計不合理等問題。應從稅收、財政支持、榮譽激勵和軍工企業績效考核改革等方面入手，不斷完善民參軍相關政策。

關鍵詞：民參軍；政策機理；政策工具

民口配套企業是國防科技工業發展的重要力量，軍地有關部門出臺了一系列文件，鼓勵和支持優勢民口企業參與武器裝備科研生產，但時至今日仍存在很多政策性問題。剖析政策運行機理，針對現有政策存在的問題，研究提出打通政策堵點、填補政策空白的對策建議，對于“十四五”時期高質量開展民參軍工作，具有現實意義。

一、政策現狀與機理分析

民參軍領域現行政策，主要涉及總體政策、裝備競爭性采購、軍品價格、國防科技工業固定資產投資等方面。其中，總體政策方面，國務院、中央軍委、國防科工局、裝備發展部等部門先后出臺了若干項指導意見，明確了民參軍的范圍、程序、資質和配套政策。裝備采購方面，2005年中央軍委發布《關于深化裝備采購制度改革若干問題的意見》，明確提出完善裝備采購激勵制度；裝備發展部于2009年、2014年先后出臺《關于加強競爭性裝備采購工作的意見》《競爭性裝備采購管理規定》，進一步明確了競爭性裝備采購的具體辦法。軍品價格方面，1996年四部門聯合印發的《軍品價格管理辦法》規定了成本加5%利潤的計價方法，2005年國家發改委印發《關于放開軍品價格有關問題的通知》，提出具體價格由供需雙方協商確定。國防科技工業固定資產投資方面，針對國防科工企業、承擔軍品科研生產的非國有企業以及國防軍工生產能力建設，分別出臺了使用中央預算內投資的相關政策。

民參軍領域政策的核心關注點是軍工企業與民營企業的公平競爭環境問題。目前，競爭不公平問題主要存在于資金投入、市場準入等環節。投入方面，除企業自有資金外，軍工企業還可享受條件保障和財政補貼，但民營企業在申請條件保障和財政補貼時存在諸多限制；市場準入方面，軍工企業受業績考核影響，傾向于選擇在系統內部自我配套，在選擇民營企業配套方面缺乏足夠動力。綜合以上軍民企業的差異，雙方在承擔軍品生產任務時存在五種決策模式：一是當國家沒有任何財政補貼的情況下項目仍可以盈利時，軍工企業和民口企業都愿意承擔項目；二是當國家給予條件保障的前提下項目才可以盈利時，軍工企業承擔項目沒有障礙，但民營企業由于難以申請條件保障，自我投入成本過高，無力承擔項目；三是當國家給予財政補貼使項目可以盈利時，民營企業有利可圖，會選擇承擔項目，但投入成本較高、利潤率較低；四是軍工企業在業績考核驅動下，即使成本提高、利潤降低，也會傾向于選擇自我配套；五是民口企業在品牌效應驅動下，即使不盈利，有時也會選擇承擔項目（圖1）。

二、現行政策存在的問題

（一）民參軍企業享受同等待遇的政策導向很明確，但具體配套措施沒有跟上，導致存在“玻璃門”“彈簧門”等隱性障礙

《關于非公有制經濟參與國防科技工業建設的指導意見》規定，非公有制企業在軍品市場準入、任務競爭及參與軍工企業改組改制等方面應與國有軍工企業一視同仁，但如何“一視同仁”，缺乏可執行的具體措施。《國務院中央軍委關于建立和完善軍民結合寓軍于民武器裝備科研生產體系的若干意見》指出，對從事武器裝備科研生產的各類企事業單位執行統一的稅收政策，對承擔同類武器裝備科研生產任務的企事業單位實行同等投資政策，但時至今日，仍有大批民營企業反映在稅收、投資政策上面臨隱性不公平問題。

（二）管理模式仍以“準入式”為主，難以有效打破傳統軍工企業形成的壟斷局面

國防科技工業社會投資領域分為禁止類、限制類、放開類，《國防科工局總裝備部關于鼓勵和引導民間資本進入國防科技工業領域的實施意見》規定，鼓勵民間資本依據《國防科技工業社會投資領域指導目錄（放開類）》，進入國防科技工業相關領域的投資建設；《武器裝備科研生產許可專業（產品）目錄及說明（2015年版）》指出，與2005年版許可目錄相比，許可專業（產品）總數由1988項調整為755項，減少1233項（減少62%）。盡管放開和許可的范圍有了較大拓展，但仍采取“準入式”的管理模式，與“負面清單式”管理模式相比，民參軍的自由度和可能性受到限制，難以與軍工企業形成公平有效競爭。

（三）軍工固定資產投資門檻高，非國有企業申報相關項目顧慮多

《國防科工局關于非國有企業申報軍工固定資產投資項目有關事項的通知》規定，采用資本金注入方式的項目，國家投入的中央預算內投資形成的股權屬于國有股權，由經授權的國有資產管理部門、機構或國有企業持有并履行相應的出資人職責；項目竣工驗收后轉增國有股份，非國有企業應修改公司章程和股東名冊，及時依法辦理增加注冊資本金和增加股東的工商變更登記手續。這種剛性規定看似合理，與軍工企業一視同仁，但客觀上會導致規模較小的民營企業失去對企業的控制權，影響了企業申請相關項目的積極性，難以切實解決非國有企業申報國防科技工業固定資產投資項目的實際困難。

三、對策建議

從政策原理及問題分析來看，應從財政支持、榮譽激勵和軍工企業績效考核改革等方面，完善民參軍政策。

一是是探索建立民參軍負面清單管理制度。在《武器裝備科研生產許可專業（產品）目錄》的基礎上，制定《民營企業參與武器裝備科研生產專業（產品）負面清單》，對民營企業禁止參與的武器裝備科研生產專業和產品進行明確界定。

二是實行各類單位對等投資政策。對承擔同類武器裝備科研生產任務的各類企事業單位，改變過去執行“同等”投資政策的做法，實行“對等”投資政策。根據單位所有制形式，靈活采取直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等投資方式。對于央企和國企，投資方式以直接投資、資本金注入為主，投資補助、貸款貼息為輔。對于民營企業，投資方式以投資補助、貸款貼息為主，直接投資、資本金注入為輔。對于民營企業進行的直接投資和資本金注入，探索試行金股、政府贈與等不改變企業股權結構和所有制性質的投資形式。

三是建立軍品采購供應商短名單制度。從承擔武器裝備科研生產任務的所有企事業單位中，選取行業技術領先、業績好、信譽高的單位，列為值得認可的少數供應商，制成短名單。對于進入短名單的單位，簡化采購流程，提高采購效率。對于一些較小金額采購和應急采購，可免除招投標程序，直接與短名單單位聯系成交。

四是實行武器裝備科研生產許可和裝備承制單位資格聯合審查制度。進一步簡化民參軍企業資格審查程序，由國防科工局和裝備發展部牽頭，共同組織軍地專家，對民參軍企業實施“一站式”聯合審查。

五是將外部配套率納入軍工企業績效考核體系。在武器裝備研制階段，即明確裝備的外部配套率。在此基礎上，分類確定各軍工集團的外部配套率，并將外部配套率完成情況納入軍工企業年度績效考核。

六是建立軍品合同糾紛處理仲裁機制。針對軍品合同中甲乙雙方地位不對等、權利義務不匹配、糾紛處置不到位等問題，建立第三方仲裁機構，加強對軍品科研生產中軍隊行為的約束，切實保護民營企業的合法權益。

參考文獻：

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（作者單位：國家發展改革委經濟與國防協調發展研究中心）