新時代領導權威法治化路徑探析

張敏 汪倩

摘要：我國領導權威以民主集中制為基石，以黨政法規制度建設為框架，顯現出法理型權威特征。在從嚴治黨與依法治國的建設過程中，領導權威起著關鍵性的橋梁作用，新時代必須推進領導權威法治化。但目前領導權威面臨著領導環境、國家治理現代化、風險社會等挑戰，部分領導干部存在“越權”與“失度”等行為，原因在于傳統觀念尚未完全轉型、權責一致尚未完全實現。為促進領導權威法治化，應當把握好三對平衡關系，健全管理體制機制，加強領導干部隊伍建設。

關鍵詞：領導權威；新時代；法治化

基金項目：國家社科基金一般項目“監察法實施的配套制度供給及完善研究”（19BFX044）；河南省哲學社會科學規劃項目“人工智能在行政領域運用的風險防范法律問題研究”（2021BFX015）。

作者簡介：張敏，河南大學法學院副教授，河南大學監察制度研究中心研究員，法學博士；汪倩，河南大學法學院。（河南開封475001）

中圖分類號：D920.0文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）07-0059-05

2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議上正式提出了“習近平法治思想”，不僅從理論上回答了為什么要全面依法治國，還從實踐層面回答了怎樣全面依法治國這個重大時代課題。實現依法治國的重要著力點就是要堅持抓住領導干部這一“關鍵少數”。2018年中共中央印發的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》指出，新時代要引導領導干部在實現中華民族偉大復興的中國夢中發揮作用。但由于傳統的領導觀念還未轉型，權責統一還未完全實現，又面臨新時代的一系列挑戰，部分領導干部還存在超越限度行使職權的現象，不利于依法治國與從嚴治黨的實現。因此，新時代推動領導權威法治化顯得尤為重要。

一、領導權威原理與制度體現

（一）權威原理

任何社會的政治穩定都需要一個權威政權，而強大政府的建立必然需要領導權威。恩格斯指出，“權威是指把別人的意志強加于我們；另一方面，權威又是以服從為前提的”[1]1。“一方面是一定的權威，不管它是怎樣造成的，另一方面是一定的服從，這兩者，不管社會組織怎樣，在產品的生產和流通賴以進行的物質條件下，都是我們所必需的”[1]4-5。“巴黎公社之所以覆滅，就是因為在巴黎根本沒有權威的政權，而只是一片無政府的狀態”[2]500。可見，在馬克思恩格斯的理論中，權威有以下層次：首先，權威承擔著一定的社會職能，權威的存在有客觀必然性；其次，任何階級取得政權、維護政權都需在某種程度上借助權威，因此在無產階級專政國家中應構建政治權威；最后，權威以服從為前提，表現為“強制性服從”或“自愿遵從”，脫離了服從的領導不具有權威。

馬克斯·韋伯的權威理論重點論述了權威與服從的關系，將研究視角聚焦在何種統治權威能夠獲得民眾持久并自愿的支持。馬克斯·韋伯認為權威的建立是基于人們自愿的服從，而自愿服從的動機雖然多樣，但最根本的因素仍是對合法性的信仰。他根據人們服從權威的來源把領導權威劃分為傳統型權威、魅力型權威以及法理型權威三種類型[3]239-243。具體而言，傳統型權威來源于習俗、慣例、祖訓等的共同作用；魅力型權威源自領導的個人魅力和超凡品質；法理型權威源自法律規則，只有根據理性法定規則制定的決定與命令才具有公信力。

（二）新時代下領導權威的制度體現

首先，中國特色社會主義制度下領導權威以民主集中制為基石。歷史和實踐證明，我國的改革與發展離不開政治領導力，而民主集中制正是實現領導力的核心所在。作為我國的根本組織制度與活動原則，一方面，民主集中制內化為黨政機關的精神追求與決策方式。如《中國共產黨章程》通過規定“四個服從”，從思想上做到統一領導，行動上做到團結一致，決策上做到步調一致。另一方面，民主集中制外化為各項制度的組織邏輯，并體現在立法、執法和司法三個層面。在立法層面表現為任何法律、法規的決議都需經人民代表大會依照少數服從多數的原則投票決定；在行政層面表現為實行首長責任制，重大行政決策要求在集體討論的基礎上由領導最終決定，行政執法中的法制審核、行政執法和申請強制執行的延期等關鍵程序都要求行政負責人最終決定；在司法層面表現為法院審判合議制，合議庭評議案件時各個合議庭成員具有同等權利和責任，案件有分歧時實行少數服從多數的原則，另外在行政訴訟中體現為行政機關負責人出庭應訴制度。可以說，我國各項政治行政制度是民主集中制的具體化呈現，在民主與集中的過程中，民主與服從達至動態平衡，領導權威得以產生。

其次，新時代黨內法規制度建設為領導權威劃定邊界。黨內法規制度建設既是一種動態化過程，也是一個系統的工程，包含黨內法規制定、實施、監督、保障等多維度內容，為領導權威劃定限度與邊界。根據中國共產黨黨內法規制度建設現狀，黨內法規制定受法定程序限制，并凸顯多元利益主體參與，防范領導者在行使權力過程中出現“個人專斷”與“長官意志”。如《黨內法規制定條例》明確規定“征求意見”是起草工作的必經階段，黨內法規草案形成后，應聽取黨代表大會代表和基層黨員、干部及有關專家學者的意見。黨內法規實施體系規定領導干部的職權職責。如《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》明確黨委主要負責人在推進法治建設中應當履行的職責。《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》第9條第1款規定，“黨員領導干部應當敢于擔當、勇于負責，以上率下、以身作則，帶頭學習宣傳黨內法規，帶頭嚴格執行黨內法規”。明確黨政領導干部的追責制度。如《中國共產黨黨組工作條例》第41條第2款規定了若黨組（黨委）有重大決策失誤，對參與決策的黨組（黨委）成員實行終身責任追究。可見，新時代黨內法規建設強化了領導權威的法理型基礎，鞏固了法理型權威的優勢。

二、領導權威法治化的時代意義

領導干部作為權力的具體行使者、政策的實際推動者，其法治化程度影響著依法治國與從嚴治黨的效能。因此，領導權威是從嚴治黨與全面依法治國的連接橋梁和重要著力點，新時代必須推動領導權威法治化。

（一）依法治國需發揮“關鍵少數”的作用

首先，維護黨的領導權威是實現依法治國戰略目標的根本保障。“全面建設法治中國”是針對我國法治建設而提出的具有創新性、策略性、前沿意義的理論與實踐構想。在“兩個一百年”歷史交匯點上，全面建設法治中國不僅面臨著錯綜復雜的執政考驗，還需應對國內外嚴峻的風險挑戰，而維護黨的領導權威是防范和化解各種風險挑戰的“定海神針”。其次，領導干部是實現組織職能的關鍵力量。建設法治中國的命題提出以后，要依靠專業化、高效率的組織體系來執行和推動，而領導干部作為科層組織的關鍵少數，是推動各項既定目標落實的組織者、推動者與實踐者。一旦各級領導干部失去在管理體系中的權威性力量，就會造成組織乏力、指揮失靈、統帥無效的被動局面，也就實際地導致組織職能的虛化，全面依法治國建設也就無從開展。因此，為保證法治中國建設穩定推進，領導干部必須樹立權威。

（二）全面從嚴治黨通過加強對領導干部的監督，為全面依法治國建設提供領導力量

習近平明確指出：“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策”，“必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設”[4]169。由此，折射出我國依法治國與從嚴治黨同時推進、相輔相成的建設新進路。全面依法治國意在提高黨領導依法治國的能力和水平，只有黨堅持依法執政、各級政府堅持依法行政，才能確保全面依法治國的正確方向，才能拓寬依法治國建設的廣度與深度。新時代全面依法治國不僅要發揮領導干部的“關鍵少數”作用，還要求領導權威向法治化發展。當前，全面從嚴治黨通過完善黨內法規體系，堅持黨規與憲法法律保持內在協調一致，以黨內法規層層壓實領導干部的政治責任，實現了對領導干部的倫理優化，改善了國家治理現代化的倫理環境[5]，為全面依法治國提供了政治保障和領導力量。

可見，在從嚴治黨與依法治國的建設過程中，領導權威起著關鍵性的橋梁作用，只有實現領導權威法治化，才能使從嚴治黨的正向推動作用流向全面依法治國建設。

三、新時代領導權威面臨的挑戰、存在的問題及原因分析

（一）新時代領導權威面臨的挑戰

首先，新時代領導環境的變化要求領導權威進一步強化“人民性”以鞏固無產階級領導權威。在內部環境中，中華民族正處于偉大復興的關鍵時期，依法治國建設正處于全面鋪開的重要時期；在外部環境中，世界各國的博弈與競爭愈演愈烈。面對社會大變革，民眾對領導者易產生信任危機，為應對各種挑戰又必然要強化領導權威。我國作為社會主義國家，新時代下一切國家機關工作人員，無論身居多高的職位，始終都要把人民放在心中最高的位置，始終全心全意為人民服務，始終為人民利益和幸福而努力工作[6]153。

其次，國家治理現代化要求鞏固“法理型權威”，在法治基礎上提升“魅力型權威”。推進國家治理現代化是我黨提出的關鍵政治目標，在實現過程中必須發揮領導權威的核心作用。而國家治理現代化凸顯多元利益主體的參與、國家與社會共治，這就對領導能力和威信力提出更高的要求。隨著市場經濟的發展、網絡信息的開放、公民權利意識的增強，公民對強制命令存在抗拒與懷疑心理。當強迫型服從治理能力弱化，就需將領導者個人魅力和對權力監督與制約結合起來感召公民自愿服從。

最后，風險社會的緊迫性要求領導干部增強風險意識與防控能力。現代社會是“風險社會”，在高度發達的現代化和工業化進程中，人類自身行為和科學技術的風險無時無刻不威脅著人類生命、健康、安全及社會秩序，另外全球化也大大增加了風險的來源、影響和潛在后果。相較于個體行動，有組織的集體行動顯現出更強的風險治理能力，領導干部作為決策者，責無旁貸地成為風險規制的關鍵力量。風險的不確定性與主觀性要求領導干部科學研判突發事件。新時代下領導干部應增強憂患意識，打好防范和化解重大風險的攻堅戰。

（二）當前領導工作中存在的問題

首先，部分領導干部在工作中存在越權現象。其一，向上越權。部分下級領導者存在超越權限行使原屬上級領導者法定職權的現象。其二，同級越權，部分領導者存在超越權限干預同級其他部門職權的現象，該現象在部門競爭中尤為明顯。其三，向下越權，部分上級領導者在工作中存在“事必躬親”的做法，代替決定原應交由下級處理的事務。

其次，部分領導干部在工作中存在“失度”問題。其一，沖動決策。部分領導干部為了在任期內快速達到晉升標準而大搞形式主義、面子工程。其二，粗放型的領導方式。一方面表現為部分領導下達的任務內容泛化，使得決策目標因缺乏具體細則而難以有效實施；另一方面表現為決策缺乏“人情味”和“變通性”，部分領導干部在推動政策實施過程中尚未貫徹比例原則，“一刀切”的行為方式忽視了人民的真正需求。其三，缺乏主動性與積極性。部分行政管理部門執法不協同，存在相互推諉、不作為等現象，導致當事人權益遲遲得不到保障。社會治理中領導干部應當做到“守土有責”，積極主動作為。

（三）領導權威存在超越限度現象的原因

首先，傳統觀念尚未完全轉型。一方面，領導干部掌握著行政人員晉升與調動權，從而導致了行政人員在從事行政事務時服從領導意志而不是法律規則的思維方式。另一方面，部分領導干部放大行政權對人民的教化與管理的工具價值，片面強調公民的服從義務與被管理地位，官本位的管理思維濃厚。

其次，權責一致尚未完全實現。一方面，科層制的上下級關系影響了權責統一的實現。由于領導者處于層級制的高位，與下級相比存在明顯的權力優勢。另一方面，部門間的相互分離與狹義競爭也阻礙了權責一致的實現。為了保障組織的高效運行，各個部門往往承擔著不同的職能與目標，各個部門之間存在著信息壁壘，以至于部門之間相互不知道對方在做什么，從而容易導致互相推諉責任的情況[7]。

四、新時代領導權威法治化的路徑

（一）把握好三對平衡關系

第一，劃清“領導”與“干預”的界限。一方面，各級領導干部應當恪守權責清單，僅對自己職責范圍內的事項作決定，既不越權也不推脫。正如習近平所指出的，各級領導干部“不要去行使依法不該由自己行使的權力，也不要去干預依法自己不能干預的事情，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法”[4]25。另一方面，增強下級自主性與適度放權。基層是各類矛盾的聚焦點和工作落實的核心點，因此在政策決定中應當堅持民主決策，為基層干部表達想法與意見開通渠道。在決策執行時則要通過適度放權來調動下級的積極性與創造性，使決策更體現地方性與特殊性。

第二，調控“靜態”與“動態”的偏差。一方面，領導干部在決策過程中應當堅持科學決策、理性決策、合法決策，做到以問題為導向、從實際出發、具體問題具體分析。在政策決定階段可引入專家論證、風險評估、成本效益分析、合法性審查等正當程序，保障重大決策的合法性與合理性。另一方面，決策執行階段應當堅持“動態化”與“比例性”，根據實施現狀對重大決策及時評估與調整。2022年河南省發布的《河南省重大行政決策程序規定》第八章明確規定決策執行和調整的原則與程序，包括情勢變更下的通報制度、評估制度、中止執行程序等。該規定體現了領導方式與政策執行動態化和比例性的價值取向，有利于提升政策的靈活度與適應性，值得各地借鑒與推廣。

第三，厘清“試錯”與“犯錯”的邊界。為最大限度引導領導干部勇于擔當、主動作為，需科學構建容錯機制。一方面，應當貫徹“三個區分開來”原則，對領導干部在改革創新與政策推動落實中的探索性失誤與其他失誤作區分，鼓勵先試先行，敢拼敢闖。另一方面，總結地方經驗形成頂層設計。近年來各地相繼推出試錯條例，賦予領導干部“試錯權”。但試錯機制也引發了對官員機會主義的擔憂。對此，應當建立健全頂層設計，通過完善相關法律法規制度為試錯機制提供法律保障。

（二）健全管理機制

第一，健全公平公正的績效考核機制。績效考核機制可發揮激勵作用，有力調動領導個人與員工的工作積極性，提升工作效率。另外，客觀的考核標準能營造公正的工作環境，通過客觀指標以排除外界對領導、上級對下級的主觀評價，從而加強下級對上級、公民對領導干部的認可與信賴，最終達到強化領導權威的效果。一方面，摒棄唯GDP論的考核評價指標，實行差異化考評標準。不同地域、不同層級、不同部門的領導干部應當根據實際情況不同，在《黨政領導干部工作條例》的基礎上明確差異化的政績考核要求與標準。另一方面，有必要引入獨立于政府體系之外的第三方評價機制，確保考核指標的中立性，改變政府既是“裁判員”又是“運動員”的矛盾局面。

第二，健全賞罰分明的獎懲制度。獎勵機制能在無形中鼓勵公務員有效落實上級下達的政策目標。懲罰機制可起到警示與監督作用，及時整治部分干部懶政怠政、以權謀私、形式主義等不良風氣，從而強化領導權威法治化。一方面，應制訂科學的激勵組合策略。為精準匹配各級領導干部在實踐中的內在需求，需發揮冠以榮譽稱號、提高物質獎勵、提拔晉升等多樣化激勵組合策略對行為選擇的正向激勵作用。另一方面，應當提升獎懲機制的透明度與公信力。各級領導干部需自覺接受群眾監督與輿論監督，不僅應進一步擴大政府公開信息的范圍與透明度以保證用權行為的正當性，還應當健全獎懲制度，開通釋疑解惑渠道。

第三，健全體系嚴密的問責制度。黨的十八大以來，中央通過改革黨政干部問責機制，強化了以黨內負有主要領導責任的干部為重點問責對象的監督理念。尤其是《監察法》《監察法實施條例》的頒布實現了監察全覆蓋。但目前監察問責、行政問責事由與黨內問責情形還存在制度銜接不暢、黨內問責對象不精準等問題。故而，一方面應調適行政問責事由。目前，黨內問責、監察問責已將失職失責列為問責事由。行政問責規范應當在充分考量行政權責法定配置的基礎上，對行政機關領導干部不履行職責、不正確履行職責的情形予以調整。另一方面應當厘清上下級領導干部的責任邊界。明確中央與地方、上級與下級間的權責分工，避免垂直管理部門間責任轉嫁的行為傾向。

（三）加強領導干部隊伍建設

第一，積極開展思想政治教育活動，推動干部培訓制度化。領導干部應當秉持終身學習的精神，通過培訓不斷更新領導思維，突破固化的管理方式。新時代各級領導干部要樹立法律至上、法律面前人人平等、尊重和保障人權、權力制約與監督的法治思維，帶頭尊法學法守法用法，發揮“頭雁效應”。“要不斷加強黨員領導干部的思想道德修養和黨性修養，常修為政之德、常思貪欲之害、常懷律己之心，自覺做到為政以德、為政以廉、為政以民。”[8]175對此，應當建立健全各級領導干部全過程培養的制度體系，重點培養各級領導干部的風險防控能力、執政能力、政治覺悟、作風建設等。由此提升領導干部的法治思維與“服務型”的領導作風。

第二，深化人事體制改革，優化人才配置。一方面，在干部選拔任用中要積極推進民主協商與公眾參與。新時代各級領導干部的選人用人應當“在陽光下進行”，發揮多元主體在社會治理中的作用。當然，也要正確對待民主測評，不能形成“唯票”的價值導向。干部選任應當嚴格按照德才兼備、以德為首的標準，任用真正堅持立黨為公、執政為民、敢負責、干實事的人。另一方面，要創新培養計劃，激發人才活力。為調動干部主動作為的積極性，應創新人才培養計劃。河南省開展的“墩苗計劃”，集中選派優秀干部開展雙向交流任職，對于表現優秀、成績突出的任職干部可提拔使用，特別優秀的甚至可以打破隱形臺階提任至關鍵崗位。該計劃以基層為導向，對激發隊伍活力、優化班子結構、培養實干型法治人才有重要意義，值得各地推廣與踐行。

參考文獻：

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責任編輯：朱婧婧