籌劃28年，社會(huì)救助法有望年內(nèi)審議

韓謙

2022年5月6日，全國(guó)人大常委會(huì)公布了本年度立法計(jì)劃。根據(jù)計(jì)劃，常委會(huì)2022年將繼續(xù)審議反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法、黃河保護(hù)法等15部法律案，并初步審議突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法、社會(huì)救助法等24件法律案。

值得注意的是，社會(huì)救助立法經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過(guò)程。自1994年開(kāi)始，該法連續(xù)列入第八屆至十三屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，籌劃起草至今已有28年。

在2018年9月發(fā)布的第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，社會(huì)救助法被明確為69件被認(rèn)為是條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案。

自2020年以來(lái)，社會(huì)救助法也已連續(xù)3年被列入全國(guó)人大年度立法計(jì)劃。

第十三屆全國(guó)人大代表、遼寧大學(xué)副校長(zhǎng)楊松在2022年全國(guó)人大會(huì)期間領(lǐng)銜提交了關(guān)于盡快出臺(tái)社會(huì)救助法的議案，她認(rèn)為目前社會(huì)救助法需要加快立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)。

社會(huì)保障法律體系的“短板”

“社會(huì)救助制度體現(xiàn)了社會(huì)進(jìn)步和文明程度。”身為法學(xué)教授的楊松認(rèn)為，在脫貧攻堅(jiān)的背景下，社會(huì)救助法能起到兜底保障作用。

近年來(lái)，社會(huì)救助領(lǐng)域的規(guī)章制度陸續(xù)出臺(tái)，國(guó)務(wù)院發(fā)布了城市居民最低生活保障條例、殘疾人就業(yè)條例、社會(huì)救助暫行辦法、關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)等，每年還會(huì)發(fā)布社會(huì)救助工作情況的報(bào)告。

在楊松看來(lái)，通過(guò)這些規(guī)章的實(shí)施，不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)規(guī)定的不足，以全國(guó)人大立法的形式提高立法層級(jí)，更好地規(guī)范社會(huì)救助工作，目前時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授林閩鋼的看法是，社會(huì)保險(xiǎn)法于2010年通過(guò)，慈善法也在2016年通過(guò)后，與其他社會(huì)保障立法相比，我國(guó)社會(huì)救助立法明顯滯后，是我國(guó)社會(huì)保障法律體系的“短板”。

林閩鋼曾撰文介紹，2006年，全國(guó)人大原內(nèi)司委介入社會(huì)救助法立法工作，并進(jìn)行了相關(guān)立法調(diào)研。2008年，國(guó)務(wù)院原法制辦公布了民政部起草的社會(huì)救助法征求意見(jiàn)稿。

隨后，在2009年、2010年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議先后兩次對(duì)征求意見(jiàn)稿進(jìn)行審議，提出需要進(jìn)一步論證的問(wèn)題。但法律草案歷經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議多次審議均未通過(guò)，2014年2月27日，終以國(guó)務(wù)院令第649號(hào)方式公布《社會(huì)救助暫行辦法》，成為我國(guó)第一部社會(huì)救助制度的行政法規(guī)。

2019年，社會(huì)救助法又被認(rèn)為進(jìn)入了立法快車(chē)道。

在當(dāng)年1月召開(kāi)的一場(chǎng)研討會(huì)上。民政部社會(huì)救助司司長(zhǎng)劉喜堂表示，2019年社會(huì)救助司的工作之一，就是圍繞社會(huì)救助立法。2020年9月7日，民政部、財(cái)政部起草的社會(huì)救助法草案公開(kāi)發(fā)布，并向社會(huì)征求意見(jiàn)。

程序能否簡(jiǎn)化？

2020年起草的社會(huì)救助法草案征求意見(jiàn)稿，共有8章80條，明確了最低生活保障家庭、特困人員等9類(lèi)社會(huì)救助對(duì)象，規(guī)定了最低生活保障、疾病應(yīng)急救助等11類(lèi)救助制度。

2021年6月28日，全國(guó)政協(xié)圍繞“社會(huì)救助法的制定”召開(kāi)雙周協(xié)商座談會(huì)。

與會(huì)人員在發(fā)言中提到立法中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，其中包括，明確救助對(duì)象的條件和標(biāo)準(zhǔn)，“法律要明確回答什么人、在什么狀態(tài)下可以獲得社會(huì)救助”。另外，社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)要讓老百姓感到手續(xù)方便、辦事快捷，“對(duì)于特殊緊急的情況，采取先救助后審核的辦法，確保救助對(duì)象得到及時(shí)救助”。

草案征求意見(jiàn)稿的規(guī)定中，社會(huì)救助程序要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、受理、調(diào)查核實(shí)、信息核對(duì)、審核確認(rèn)、結(jié)果公示等多道流程。

全國(guó)政協(xié)委員謝文敏指出，在實(shí)踐中，公眾走完全部流程大約在30個(gè)工作日內(nèi)，實(shí)際上往往需要兩個(gè)月的時(shí)間才能拿到救助，對(duì)于處于困難情況中的群眾來(lái)說(shuō)較長(zhǎng)。她建議，目前征求意見(jiàn)稿規(guī)定對(duì)臨時(shí)救助中情況緊急的，可以先救助后審核。是否可以進(jìn)一步擴(kuò)大“先救助后審核”的適用范圍，特別是對(duì)緊急的、小額的社會(huì)救助都采用這一原則，讓困難群眾能夠得到及時(shí)救助。

在向全國(guó)人大提交的議案中，楊松也提到，征求意見(jiàn)稿中沒(méi)有對(duì)審核程序作期限規(guī)定，這容易導(dǎo)致審核機(jī)關(guān)的消極不作為。她建議，社會(huì)救助法應(yīng)明確社會(huì)救助申請(qǐng)的審核確認(rèn)期限，包括每個(gè)環(huán)節(jié)及相關(guān)部門(mén)應(yīng)設(shè)定并遵守的具體時(shí)限。

另外，在社會(huì)救助資金來(lái)源上，全國(guó)政協(xié)委員張力表示，社會(huì)救助法草案規(guī)定將其納入財(cái)政預(yù)算，但回避了各級(jí)政府分擔(dān)社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)的機(jī)制問(wèn)題。他認(rèn)為，立法中應(yīng)明確中央和地方按比例分擔(dān)救助資金支出責(zé)任。同時(shí)要明確中央財(cái)政重點(diǎn)支持西部、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)以及老工業(yè)基地、資源枯竭地區(qū)社會(huì)救助資金的不足。

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法：中等幅度修改

在全國(guó)人大常委會(huì)計(jì)劃繼續(xù)審議的法律案中，婦女權(quán)益保障法的修訂受到廣泛關(guān)注。2022年5月19日，婦女權(quán)益保障法修訂草案二審稿為期一個(gè)月的向公眾征求意見(jiàn)結(jié)束。中國(guó)人大網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，共有80960人參與，收到300504條意見(jiàn)條數(shù)。

4月18日，這部引發(fā)熱議的法律草案第二次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

草案二審稿中，進(jìn)一步突出了對(duì)婦女人身權(quán)、人格權(quán)的保護(hù)，還對(duì)大眾普遍關(guān)注的拐賣(mài)婦女犯罪這一問(wèn)題作出回應(yīng)，增加強(qiáng)制報(bào)告和排查制度，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理侵害婦女權(quán)益的違法犯罪行為。

另外，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法計(jì)劃修改草案將在今年6月進(jìn)行第二次審議，2021年12月，全國(guó)人大常委會(huì)已初次審議。

2020年新冠疫情暴發(fā)初期，不少專(zhuān)家學(xué)者、人大代表建議加快修訂突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，并提出了具體意見(jiàn)。建議很快得到回應(yīng)。2020年4月26日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀做了關(guān)于強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作有關(guān)情況報(bào)告，其中就包括突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法。

按照許多學(xué)者的預(yù)期，新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法有望在2020年內(nèi)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。這一規(guī)劃也被寫(xiě)進(jìn)了國(guó)務(wù)院2020年立法工作計(jì)劃。

事實(shí)證明，專(zhuān)家們的預(yù)期過(guò)于樂(lè)觀，初次審議已是將近兩年后。

接受記者采訪的專(zhuān)家認(rèn)為，“修法速度晚于預(yù)期”的原因是政府部門(mén)內(nèi)部、學(xué)者之間對(duì)立法思路還存在很多分歧和爭(zhēng)論，“比如和其他法律的銜接”。

中國(guó)政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮曾參與法律起草工作。他告訴記者，這次修改總體上來(lái)看是一次中等幅度修改，在具體制度上做了一些分拆和增加，主要是回應(yīng)了應(yīng)急管理體制改革之后出現(xiàn)的一些新情況，以及疫情防控所提出的新的制度需求。

此外，2022年的立法計(jì)劃中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)法也被納入計(jì)劃初次審議的法律案。

立法計(jì)劃中還提到，預(yù)備修改教師法、慈善法、仲裁法等，制定耕地保護(hù)法、電信法、醫(yī)療保障法、無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法、網(wǎng)絡(luò)犯罪防治法等，以及對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)保障等方面的立法，由有關(guān)方面抓緊開(kāi)展調(diào)研和起草工作，視情安排審議。