央地協同探索體制機制創新

田新元

放歸一年之后，“完達山一號”又回來了！

在東北紅豆杉國家級自然保護區核心區、東北虎豹國家公園穆棱園區內，發現“完達山一號”的活動足跡。

2021年4月，東北虎“完達山一號”誤闖黑龍江省密山市的一個村莊。一個多月后，它在龍江森工集團穆棱林業局施業區被成功放歸自然。在野外生存一年后，它再次回到了穆棱林業局轄區。保護區管理局工作人員表示：“看來‘完達山一號對穆棱林區棲息環境比較適應，已經在此定居”。

虎嘯山林，豹躍青川。隨著東北虎豹國家公園生態環境的日益改善，野生虎豹從杳無蹤跡到頻頻現身，“百獸之王”正上演“王者歸來”。

東北虎豹國家公園是第一個由中央政府直接管理的國家公園，肩負著保護以東北虎、豹為旗艦物種的生態系統，實現生態保護與經濟社會協調發展、人與自然和諧共生的重要使命。公園建立了央地協同工作機制，在推進山水林田湖草整體保護、統籌治理方面進行了有益探索。生態系統得到整體保護、修復、治理，以虎豹為旗艦物種的生態系統呈現恢復向好態勢，走出了一條跨省級行政區域的重要自然資源資產由中央直接行使事權的新路徑。

一個公園兩項試點

2021年10月12日，東北虎豹國家公園正式設立。

東北虎豹國家公園橫跨吉林、黑龍江兩省，規劃面積14065平方公里，涵蓋19個自然保護地，森林覆蓋率97.74%，是我國東北虎、東北豹歷史天然分布區和唯一具有野生定居種群和繁殖家族的地區。

2016年12月，國家發展改革委報請中央全面深化改革領導小組第三十次會議審議通過《東北虎豹國家公園體制試點方案》。

2017年8月，東北虎豹國家公園國有自然資源資產管理局（加掛東北虎豹國家公園管理局牌子）掛牌成立，作為第一個由中央直接管理的國家公園管理機構，承擔著中央部署的東北虎豹國家公園國有自然資源資產管理體制和國家公園管理體制兩項試點任務。這意味著，東北虎豹國家公園體制試點，同時疊加著全民所有自然資源資產管理體制試點，這在國家管理層面屬于管理體制機制的創新。

東北虎豹國家公園體制試點與國有自然資源資產管理體制試點是黨中央確定的重大改革任務，國家發展改革委、國家林業和草原局等部門和吉林、黑龍江兩省建立領導機制，成立試點推進工作領導小組，強化頂層推動。東北虎豹國家公園探索實行由中央直接管理的“管理局-管理分局”管理體制，管理層級更加扁平化，實現統一、精簡、高效。

東北虎豹國家公園管理局局長趙利表示，各個分局初步實現了多個目標變一個目標，多重利益變一個利益，多層管理變一層管理，緩解了森工企業經營與保護的矛盾。

東北虎豹國家公園與吉林、黑龍江兩省領導小組辦公室、吉林省延邊州政府、黑龍江省牡丹江市政府建立協調聯絡機制，協同配合落實試點任務，推進工作重心下移，與試點區吉林省琿春市、汪清縣，黑龍江省東寧市建立協同工作機制，充分調動屬地政府能動性，在生態保護、社區轉型、特許經營等方面實行共建共享。通過不斷探索實踐，兩項試點在組織管理上初步形成了縱向到底、橫向銜接、多方聯動的央地協同工作機制。

2018年，吉林、黑龍江兩省先后將涉及國土、水利、林業等的行政職能劃轉移交東北虎豹國家公園，由其代中央統一行使事權。

承接職責后，按照“兩個統一”要求，東北虎豹國家公園全面履行管理職能，對全域所有類型自然資源資產統一管理，嚴控增量、嚴管存量，按生態保護第一原則對使用自然資源事項進行前置審核，保證試點期間沒有破壞生態環境事件發生。為確保“接得住、管得好”，東北虎豹國家公園與吉林、黑龍江兩省相關部門、地方政府建立了由東北虎豹國家公園出具審核前置意見、原管理單位履行行政審批手續的過渡期工作機制和重大事項多方會商工作機制，協調解決了諸多歷史遺留問題和重點難點問題。所有者職責劃轉移交以來，東北虎豹國家公園管理局積極推進行政職能法律授權，梳理形成了涉及1612項的東北虎豹國家公園權力清單，梳理規范性文件916部（個），為深化試點改革奠定基礎。

專家評價，東北虎豹國家公園從根本上解決了自然資源所有者不到位、所有者權益不落實等問題，走出了一條跨省級行政區域的重要自然資源資產由中央直接行使事權的新路徑。

“山大王”王者歸來

歷史上東北地區曾經有過“眾山皆有虎”的盛況，被大家俗稱為“山大王”的東北虎、東北豹在這里定居繁衍，巡游四方。

20世紀初，我國長白山地區的東北虎有百只之多。然而，由于人類活動的增加，森林的砍伐和退化，虎豹數量大幅下降。1998-1999年的一次國際專家聯合調查發現，中國境內已經沒有繁殖或可持續發展的東北虎豹種群。

1998年，吉林、黑龍江等省區市啟動天然林保護工程。2014年、2015年，黑龍江、吉林先后全面停止重點國有林區天然林商業性采伐，取而代之的是對森林的養護和保育，一些保護區也陸續建立，東北虎豹的綠色家園得到了越來越好的保護。

在過去，東北虎豹活動區域涉及黑龍江和吉林兩省的多部門、多行政區管轄，保護和管理條塊分割，加上區域內耕地、牧場、工礦企業、公路鐵路穿插，虎豹的生存空間被分割，棲息地碎片化問題突出。

北京師范大學生命科學學院副教授馮利民表示，要實現東北虎種群長期穩定繁衍，既需要大面積的連通棲息地和完整的森林景觀，又需要健康的植被結構、豐富的生物多樣性和完整的食物鏈，以及不受干擾的繁衍環境。這意味著必須從生態系統整體保護、生物多樣性整體修復的視角來保護東北虎。只有我國東北地區的廣袤森林可持續地保存下來，讓處于生態金字塔頂端的“森林之王”回歸故鄉自由地棲居，才意味著真正實現了野生東北虎的保護目的。

東北虎豹國家公園內涉及19個自然保護地，按照中央相關文件要求，在國家公園建立后，將撤銷相關區域內其他自然保護地類型，由東北虎豹國家公園管理局在其轄區內統一行使國家公園自然保護地管理職責。目前，東北虎豹國家公園管理局已制定試點區內各類自然保護地管理機構整合方案。

東北虎豹國家公園將自然資源管護作為一項核心任務，依托現有管護隊伍，建立了管理局-分局-林場“三級網格化”包保體系，確保每個林班反盜獵責任落實到具體的人或巡護隊，做到責任上圖、制度上墻。東北虎豹國家公園與地方政府密切配合，聯合公安、工商、交通、海關等部門共同實施執法專項行動，嚴厲打擊各類破壞自然資源的違法行為。

虎豹定居，實現穩定繁衍和內陸擴散，不但要實施生態修復、改善棲息地質量，還要加強跨境保護。東北虎豹國家公園、吉林和黑龍江兩省政府先后出臺系列文件，暫停新增項目審批和采礦權、探礦權延續，控制人為活動增量。規范溝系承包經營，取締違法承包經營活動，組織核心保護區承包戶有序退出，限制合法承包經營活動的生產規模，在生態承載力范圍內開展特許經營。

監測數據顯示，東北虎豹國家公園試點期間森林蓄積量增長5.2%，有蹄類種群明顯恢復，梅花鹿相對豐富度指數增長3.5倍，野豬增長近2倍，狍增長1倍以上，野生東北虎、東北豹數量由試點之初的27只和42只分別增長至50只和60只，監測到新繁殖幼虎10只以上、幼豹7只以上，并呈現明顯向中國內陸擴散的趨勢。

人與國家公園和諧共生

2021年12月，東北虎豹國家公園在吉林省汪清縣啟動野生動物造成損害補償保險簽約儀式，首批發放國家政府性補償資金共計710萬元。同時，與保險公司開展合作，做到野生動物損害補償“雙保險”。

東北虎豹國家公園生態轉好，野生動物數量大幅度提升，但人獸沖突問題也接踵而來。野生東北虎、豹及其它野生動物開始頻繁現身，造成損害事件頻發。為充分保障東北虎豹國家公園區域內人民群眾的合法權益，有效緩解野生動物保護和林區群眾生產生活之間的矛盾，助推野生動物及生態保護工作順利開展，東北虎豹國家公園積極推進野生動物造成損失、損害補償工作，從2020年1月1日起，實現全域內野生動物造成損害補償賠付100%，并將在2022年全面引入商業保險機制。

根據《東北虎豹國家公園野生動物造成損失補償辦法》，在國家公園項目中安排專項資金保障補償經費，解決黑龍江片區及吉林片區無補償資金來源和補償配套資金不到位等問題，只要是野生動物造成的損失都由政府承擔。

東北虎豹國家公園設置生態公益崗，優先聘用社區居民參與保護工作，重點保障抵邊居民、低收入家庭從公園建設中受益。從2022年開始，對園區內符合抵邊居民條件農戶共計444戶，一次性解決生態崗問題，按照抵邊居民“一戶一崗”，人均將實現1萬元/年的補助。

東北虎豹國家公園相關負責人介紹，在保護優先的原則下，利用生態體驗、特許經營、第三產業等方式，促使區內初步形成了以黑木耳、藍莓、桑黃等為代表的種植業，以黃牛圈養為代表的養殖業和以綠色生態游、紅色文化游為代表的旅游業等綠色支柱產業。

東北虎豹國家公園規劃在公園周邊鄉鎮設立14個入口社區，發展生態旅游與自然教育，提供特色訪客接待服務，形成具有林區和地方特色的森林、康養、宜居、醫療、文化等生態小鎮，為東北虎豹國家公園轉移人口提供生態保護崗位和社會服務崗位，承接并安置國家公園轉移的人口和疏解的相關產業。在試點過程中，東北虎豹國家公園基本保障了“人虎兩安全”，實現了人與自然、人與國家公園和諧共生。

日前，國家林草局會同吉林省、黑龍江省政府召開局省聯席會議，部署推進東北虎豹國家公園建設的重點工作。會議指出，東北虎豹國家公園正式設立以來，國家林草局與吉林省、黑龍江省政府充分利用聯席會議機制平臺，形成了齊抓共管的工作合力，共同推進東北虎豹國家公園在生態保護、勘界立標、科研監測、矛盾調處、自然宣教等方面取得了階段性成果。下一步，局省要繼續加強協同配合，堅持問題導向，建立工作臺賬，推進東北虎豹國家公園建設取得新進展。

有關負責人表示，東北虎豹國家公園作為全球溫帶森林生態系統的重要區域，世界重點保護珍稀瀕危野生動物、生物多樣性保護旗艦物種東北虎、東北豹的主要生存繁殖地，承載著重要的使命。東北虎豹國家公園將會成為中國生態文明建設的名片、國際野生動物保護負責任大國形象展示的窗口、野生動物保護國際合作的典范。