加強基層智慧治理能力建設的邏輯與進路

[摘要] 提升基層治理能力是推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。隨著數字技術在經濟社會等領域迅速發展和廣泛應用，新時代基層治理智慧化建設成為提升治理效能、賦能社會高質量發展的重要議題。當前基層智慧治理改變了傳統社會治理模式，體現出治理理念關注效能、治理主體更加多元和權力結構趨向扁平等特征，其發展規律是政策邏輯、技術邏輯、共享邏輯和實踐邏輯的有機統一。當前我國基層智慧治理還存在制度設計缺乏統一規劃等不少問題。加強基層智慧治理能力建設，應兼顧好保障制度與夯實基礎、技術支撐與以人為本、黨建引領與社會協同、數據共享與信息安全幾組關系，在此基礎上不斷完善智慧治理支持體系、價值原則、治理模式和管理機制。

[關鍵詞] 基層治理能力? ? 智慧治理? ? 數字社會? ? 治理現代化

[中圖分類號] D669? ? [文獻標識碼]? A? ? [文章編號] 1004-6623（2022）05-0097-08

[作者簡介] 毛佩瑾，中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部副教授、博士，研究方向：社會建設、基層治理。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，要加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平。社會治理的數字化程度是衡量一個國家發展水平與核心競爭力的關鍵要素。基層治理是社會治理的核心，基層治理能力建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基石。近年來，隨著數字技術在我國經濟社會等領域受到高度關注，其以更透徹感知、更廣泛互聯互通和更深入智能化為特征，在基層治理實踐中被廣泛應用。《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》進一步要求加強基層智慧治理能力建設。推進新時代基層治理數字化智慧化建設已成為大勢所趨。如何有效運用數字技術手段加強智慧治理能力建設，是提升基層治理能效、賦能社會高質量發展的重要內容。

一、基層智慧治理的基本特征

智慧治理運用數字技術手段改變了傳統社會治理模式，使基層治理的治理理念、治理主體和權力結構均發生顯著變化，數字化智慧化特征更加凸顯。

1. 治理理念關注效能

受公共行政理念影響，以往的基層治理注重效率導向，強調最大程度達到投入產出比，雖然增強了民眾生活的便利性，但治理彈性和人性化程度不足。新時代基層智慧治理重視提升治理效能，要求秉持“以人為本”理念，有效回應基層訴求，提高治理滿意度。一方面，堅持服務導向。基層智慧治理通過大數據挖掘、分析與應用，能夠更加精準地掌握需求，實現公共服務供給的差異化和個性化，有效提升大數據治理的服務質量。同時，智慧治理以信息技術為核心，搭建基層黨組織、政府、社會組織、企業等多主體協同工作平臺，高效整合多方資源，避免了傳統治理中的“踢皮球”現象，進一步提升基層治理能力。另一方面，堅持彈性原則。智慧治理要求具備多部門聯動的配套管理機制，增強治理的靈活性和適應性，以克服剛性治理帶來的制度惰性問題，從而快速、精準地解決基層治理難題。尤其在應急事件處置過程中，基層智慧治理通過互聯網平臺、大數據、人工智能等技術手段，有助于實現快速追蹤、精準服務、有效應對。

2. 治理主體更加多元

相較傳統基層治理而言，新時代基層智慧治理的主體和主體間關系呈現多元性與多邊性特征。具體而言，城鄉基層智慧治理通過綜合應用人工智能、大數據、物聯網、云計算、互聯網等智慧化技術手段，搭建多元主體對話協商平臺，構建基層治理線上線下相結合的訴求表達機制，進而打破以行政為主導的一元治理模式，打造多元主體相互協作的新型基層治理格局。首先，治理主體的服務模式由行政主導轉為多元合作。基層公共服務通常由基層政府承擔、實施，這種自上而下行政式服務模式的弊端在于公共服務供給的單向性和單一性。智慧治理通過構建智慧服務平臺，將基層各類服務組織集聚在一起，最大限度地實現公共服務“協同供給”“協同消費”及基層治理“經濟共享”，重塑基層公共服務供給主體間的關系格局。其次，多元治理主體間關系由雙邊向多邊轉變。智慧治理運用共享平臺，將基層黨組織、居委會、業委會、居民和社區內外企業、社會組織等關聯主體有機整合，形成緊密協作的治理關系網絡，共同完成各智慧服務子系統的有序運營與維護，從而打破傳統的雙邊服務關系，構建多元主體相互協作的新型治理模式。

3. 權力結構趨向扁平

數字時代，信息技術成為一種新的社會權力，擁有信息資源更多者占據主導權。數字技術催生信息傳遞方式轉變，讓更多的人擁有信息和權力，個人或組織可以相互聯系、采取行動，使科層制結構下的信息不對稱狀況得以改善。因此，傳統的等級權力結構被日益削弱，取而代之的是多中心、分散化權力治理格局。在這種網狀治理結構下，傳統國家權威仍然發揮著重要作用，但絕不是唯一的決策者，個體的參與及個體之間的交互變得日益便捷和頻繁，治理主體的參與方式也由被動參與變為主動參與。以往自上而下的基層治理模式導致居民被動接受服務供給，缺乏暢通的公共參與渠道和平等的協商對話機制，降低了居民參與基層治理的自主性和能動性。社會治理智慧化建設引入了新的管理理念，以先進的信息技術作為網格化管理的輔助手段，將各網格鏈接成一個大網格系統。在該系統中，社會各主體平等對話、交流、協商及共享信息，以提升基層民眾參與治理的主動性和積極性。由于傳統治理權威被數字社會的去中心化治理結構不斷沖擊和重塑，基層智慧治理的權力體系結構由集中變為扁平，權力運行模式由統一變為分散，權力互動方式由單向轉為交互。

二、新時代我國基層智慧治理的發展邏輯

新時代我國基層智慧治理是數字信息技術與傳統社會建設相融合的產物，其發展規律是政策邏輯、技術邏輯、共享邏輯和實踐邏輯的有機統一。分析與總結我國當前基層智慧治理的發展邏輯，對準確深入理解智慧治理的本質和內涵具有重要意義。

（一）不斷強化政策引領

為推動基層智慧治理建設，我國近年來陸續出臺一系列政策舉措，進一步加強頂層設計，優化智慧治理發展環境，逐步形成了基層智慧治理相關政策體系。

1. 促進智慧城市和智慧社區建設

作為智慧社區的前身，智能化小區的發展理念在原建設部1999年出臺的《全國住宅小區智能化系統示范工程建設要點與技術導則》中被提出。2013年，科技部印發的《國家高新技術產業開發區創新驅動戰略提升行動實施方案》成為我國首次明確提及智慧社區的國家層面文件。2014年，國家發改委牽頭研究制定《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，首次對我國智慧城市建設作出全面部署。同年，住建部印發的《智慧社區建設指南（試行）》明確指出“智慧社區建設是智慧城市建設的重要內容”，并為全面推動智慧社區建設提供了明晰框架。該《指南》發布后，民政部發布《全國民政標準化“十三五”發展規劃》、國務院印發《“十三五”國家信息化規劃》《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》等文件，提出了智慧社區建立標準、線上線下相結合的社區服務新模式，以及智慧社區信息系統建設等內容，將智慧社區發展納入基層治理目標和框架體系之中，進一步引導基層智慧治理規范化發展。尤其是在新冠疫情暴發后，大數據、互聯網、人工智能等新信息技術在疫情防控中的作用愈發凸顯，國家有關部門進一步發文鼓勵和推動基層智慧治理。2020年，民政部、中央網信辦等部委聯合印發《新冠肺炎疫情社區防控工作信息化建設和應用指引》，指出要“提高社區防控的信息化、智能化水平，發揮社區防控在疫情防控中的阻擊作用”，從而推動現代信息技術在基層防控工作和應急事件處置中的重要作用。

2. 大力支持鄉村治理數字化發展

自黨的十九大報告指出要“建設網絡強國、數字中國、智慧社會”后，智慧鄉村建設亦受到更多關注。2018年中央1號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》均提出要實施數字鄉村戰略，大力發展數字農業。2019年，中辦、國辦印發《數字鄉村發展戰略綱要》，進一步明確將數字鄉村作為鄉村振興的戰略方向，加快信息化發展，整體帶動和提升農業農村現代化發展。2020年1月發布的《數字農業農村發展規劃（2019—2025年）》，正式把“建設鄉村數字治理體系”納入“推進管理服務數字化轉型”五大任務之中。同年，中央網信辦等7個部門聯合印發《關于開展國家數字鄉村試點工作的通知》，部署推動國家數字鄉村試點工作開展。

（二）技術與社會日漸融合

基層智慧治理以滿足居民需求為目標，涵蓋一體化政務服務、基層公共教育、基層醫療衛生、基層養老看護、基層助殘公益和基層安全保衛等內容，涉及領域包含城鄉各種公共服務設施和服務供給模塊。當前，基層治理智慧化發展遵循的技術路徑強調，借助大數據、區塊鏈、物聯網、人工智能等信息通信技術，實現多元主體在網絡和社會雙重空間中的有效共治。各種技術自成一個子系統，相互作用、相互支撐，具有耦合性、開放性、交互性等特征，共同構成完整的智慧治理技術生態系統。首先，大數據、云計算等技術是推動基層公共服務精準供給的關鍵要素。通過對城鄉居民公共服務需求和需求滿意度等數據進行充分挖掘、獲取、匯總、分析與運用，從而精準識別、提供和評估公共服務，推動基層服務供給的精準化、精確化和精細化。其次，區塊鏈技術發展有助于推動數據共享、資源整合，從而吸引更多社會主體參與合作，重塑社會信用體系和基層智慧治理生態環境，進一步強化資源配置能力、改變信息交流傳遞方式、提升服務管理效能。再次，物聯網、5G等在基層治理中主要體現為計算機技術、傳感技術和網絡技術的運用，以實現對多元信息的有效采集、處理及共享，消除“信息孤島”現象，建立相應設施并應用于物業系統、醫療系統、智能交通系統、智能家居系統、居家養老系統等領域，促進基層治理的物聯互通和數字化發展進程。復次，人工智能作為基層治理中的“智慧大腦”，其應用場景主要包含智能服務機器人、安防圖像目標跟蹤、能源大數據分析等，以此實現實時追蹤、統籌協調和治理優化。

然而，基層智慧治理已不僅是互聯網技術的簡單運用。除了“技術”賦能外，新時代基層智慧治理的技術邏輯同時強調“社會”屬性，要求技術與社會雙向賦能及融合，以實現“算法技術”與“人本價值”相統一的高質量治理。一方面，當前智慧治理通過發揮信息技術在數據挖掘、匯總、分析和應用等方面的優勢，更加精準地把握不同群體、個人對基層公共服務的需求偏好和體驗感受，更好實現公共產品和公共服務的差異化、個性化供給。另一方面，智慧治理愈發重視個體的社會利益訴求表達，同時憑借網絡平臺將各治理主體有機聯系起來，實現信息共享和高效協同，從而提供更加多元優質的公共服務，并在重塑服務型政府的同時進一步實現社會善治。

（三）共建共享持續深入

共享性是智慧治理的一個核心屬性，以此推動基層治理的整體性和一體化程度不斷深入。具體表現為兩方面：一是主體共建，二是資源共享。

隨著信息技術水平和居民生活質量不斷提升，民眾對公共服務的豐富性、層次性、針對性和精準性等要求也隨之提高，對服務的需求和滿意度不僅僅是被動接受，而且是主動參與、協同行動、共建共治。基層智慧治理通過共享信息、建立線上反饋和表達渠道，保障了基層民眾的知情權、參與權，充分激發和釋放其能動性，使得公共服務更具個性化和發展性。同時，共創共建的治理模式也使民眾能更好地進行訴求表達、決策參與、績效監督，從而解決供需間的信息鴻溝問題，實現公共服務高效匹配和供給。

多元主體間的資源共享是共享邏輯的另一重要維度。基層智慧治理通過建立共享機制，實現信息互通、數據共享，并在此基礎上發展共享平臺和共享商業，打破信息壁壘，讓各社會主體充分發揮活力，共同享有發展成果，使基層社會由原來割裂的、分散的狀態向一體化發展模式轉變。首先，建立共享平臺。商家憑借智慧服務平臺的消費監測數據，可以更好了解居民的消費偏好，進而調整商品結構，轉變服務模式和營銷策略;居民能夠在平臺上共享閑置資源，通過后臺大數據技術將供需雙方的訴求快速精準匹配，促進城鄉社區資源集約高效利用。其次，推進商業共享。在基層智慧治理中，商業共享借助互聯網、物聯網、大數據、人工智能等技術手段，將社區內外部商業和居民有效鏈接起來，打破傳統社區邊界，為居民提供多樣化和一體化服務，如網訂店取、網訂店送等商業運作模式，給居民生活帶來極大便利，也促進了小微商戶抱團發展，進一步釋放社會經濟活力。此外，依托物聯網和智慧服務平臺，商業共享模式使電子商務、連鎖經營、物流配送等功能均得以增強且有效銜接，加快了商品流通體系建設、商品配送線下實體自提點建設以及C2C末端配送模式的發展。當前的基層商業運作在智慧服務平臺的推動下，不同體量和類型的商業為了避免相同業態之間的競爭，會調整經營手段，突出經營品類、營銷策略和服務特色，推動基層治理的商業業態更加趨向綜合化和專業化。

（四）覆蓋范圍逐漸延伸

在政策和需求的雙重推動下，基層治理智慧化發展進程不斷提速、發展程度持續深入、覆蓋范圍逐步擴大。

1. 從縱深方向來看，基層智慧治理逐步向我國縣域城市發展延伸

隨著智慧城市建設從省會城市不斷下沉，智慧社區發展也隨之向地級市、縣級市、縣域和鎮（鄉）地區輻射，產生了一批極具代表性的縣域智慧社區治理模式。如福建某縣級行政服務中心充分發揮中國電信在信息服務、通信網絡等方面的資源優勢，以智慧黨群服務網格化平臺為依托，打造出以街道信息化平臺為基礎、集合五大智能化社區管理模塊和多項電信基礎業務下實現的應用場景為一體的“1+5+N”縣域智慧社區新模式。同時，智慧社區發展步伐也逐漸向我國中西部地區延展。近年來，作為大數據先行的“云上貴州”，為了更好解決以往社區面臨的“上面千條線，基層一根針”等治理失效問題，建立并投入使用了“貴州省集約化社區綜合信息服務平臺”。該平臺以每戶居民的家庭采集數據為基礎，實現動態更新管理，并打造成為集政務、生活等多種功能于一體的支撐性信息平臺，將商業運營、業態發展、居民需求和社區治理有機融合、有效匹配，以此提高社會治理中數據采集、情況分析、服務供給和科學決策的精確性水平，從而促進基層高質量服務和高效能管理。

2. 從橫向發展來看，基層智慧化建設開始向廣大鄉村地區延展覆蓋

隨著我國信息化和數字化發展不斷深入，智慧治理理念逐漸向鄉村下沉，數字技術已成為新時代推動鄉村振興的重要工具。近年來，我國數字鄉村建設進入加速發展通道，各地不斷完善數字化基礎設施條件，積極探索“互聯網+鄉村”的數字治理新模式，將鄉村數字治理與產業興旺、治理有效等有機結合，進一步打造智慧農業、平安鄉村等典型實踐模式。如浙江某地與上海盒馬公司達成戰略合作，擬建總面積1.1萬畝的數字農業示范區。同時，該地以此為契機投入區域協調資金4000余萬元，建設農業產業冷鏈分揀中心，配置智能化種植設施設備，完成農產品加工體驗基地培育等項目，從而推動園區內龍頭企業數字化賦能和融合化發展，實現傳統農業向智慧農業轉型升級。湖南某市運用互聯網、云平臺等信息技術手段，通過中國電信與市縣政府共建456個示范村、2605個平臺、49190個視頻監控點位，延伸了全市的“平安智慧鄉村”和“天網工程”末端，織就了一張“平安智慧鄉村”保護網，全力推進市縣域社會治理現代化工作等。

三、基層智慧治理存在的問題

依托現代信息技術，基層智慧治理近年來發展迅速，一方面提升了常態化社會治理效能，促進公共服務更加科學化、精細化和精準化;另一方面為非常態化下的危機治理與社會風險管控提供了重要支撐和保障，以數字化和智能化助推治理水平提質增效。但是，從“治理”到“智理”的轉變過程中，也暴露出一些發展短板和風險弱項，直接影響數字化轉型和治理能力提升，亟須得到有效解決。

1. 制度設計缺乏統一規劃，難以有效銜接

目前我國已出臺諸多與智慧治理相關的政策文件，制度設計日趨全面，對引導實踐發展具有重要意義。但整體而言，制度建設仍滯后于信息化發展進程，且缺乏統一規劃，進一步導致治理效能低下。一是政府間制度設計不相容，存在制度矛盾。各層級政府、各政府部門間在智慧治理方面的制度設計存在時間、內容和范疇上的差別，缺少頂層設計和統一規劃，導致制度割裂和碎片化，加劇統籌協調與數據共享的難度，產生智治失靈的現象。二是重復建設問題突出，資源浪費較嚴重。受我國條塊分割體系影響，各級、各地通常都擁有各自的智慧治理平臺或系統。由于并非統一規劃建立，各平臺間存在信息采集和數據存儲等方面差異，難以實現有效對接和快速傳遞，致使資源浪費和效能低下。如何通過建立統一的智慧管理平臺，在保障信息安全的前提下真正實現數據共享和共融，而不是僅停留在將各平臺放在統一端口下簡單機械融合，是未來亟待解決的問題。三是智慧治理網絡尚存不確定性，系統脆弱性特征明顯。智慧治理網絡是由總網絡系統和分支網絡系統共同構成的，存在被攻擊和系統癱瘓的風險。這種“系統脆弱性”需要通過加強頂層設計和治理彈性來解決，從而提升智慧網絡抵御風險與應急反應的能力。

2. 數字化發展不平衡不充分，存在過度技術依賴風險

首先，數字化發展不足是當前智慧治理面臨的核心困境。一是存在數字虛化問題。即囿于技術限制導致難以實現全面數字化及數字化程度有效性不足，同時一些部門不愿意進行數字化改革，存在抵觸情緒，或通過建立雙重臺賬應付數字化監管;二是面臨“數字鴻溝”風險。由于一部分人既沒有數字化工具也不掌握智慧治理技能，無法享有便捷生活和治理權利，進一步加大了智慧治理帶來的發展不平衡問題;三是缺乏專業的信息化管理人才。我國傳統基層治理對信息技術人才重視不足，人才引進機制不夠健全，導致基層專業信息技術管理型人才短缺、人才結構有待完善問題突出。

其次，過度技術依賴致使需求了解不足與治理主導權喪失。一方面，忽略人本需求，尊崇“算法至上”。新發展階段，智慧治理的核心體現在“技術”與“社會”雙向賦能。但當前智慧治理過度重視后端云部署，忽視基層實際需求，導致應用與需求割裂，形成“兩張皮”現象，降低了治理效能。同時，“算法至上”運用數據邏輯分析問題，在智慧治理的各環節都追求算法依據，將人淪為數據的工具，有違“以人為本”的治理理念和社會發展實際規律。另一方面，政府過度依賴智能技術優勢型企業，增加了監督和管理難度。少數信息技術巨頭企業同時擁有數據、算法和資本三方面技能，加大了政府的決策風險和治理的不確定性。如何在政企有效合作的基礎上實現有效監管、恢復政府主導權，也是亟須解決的現實難題。

3. 智慧治理區域發展不均衡，主體間協同效果欠佳

區域發展不均衡是當前我國基層智慧治理面臨的主要問題之一。同時，區別于傳統治理模式，智慧治理因其較為復雜的主體構成對協同治理能力又提出了新要求。一是城鄉發展不均衡。互聯網、大數據、人工智能等新技術的出現為城鄉融合發展奠定了重要技術支撐，但由于城市和農村在信息技術發展方面存在較大差異，致使大多數農村地區智慧建設基礎設施薄弱、軟硬件設備不健全，發展速度和水平明顯滯后于城市。二是地區間發展不均衡。智慧治理需要政府對信息基礎設施和智能中樞系統等給予大量財力支持和持續投入，因此，智慧治理發展水平與政府財政投入力度通常成正比。從當前發展情況來看，東部沿海地區的一、二線城市與部分中西部省會城市現代信息技術基礎設施較好，專業信息技術人才集聚，為基層智慧建設創造了良好條件。但絕大部分中西部地區受到財政、人才、技術、網絡等因素制約，智慧化進程相對緩慢，進一步加大了地區間數字建設的差距。三是治理主體間難以協同。基層智慧治理涉及主體更加多元，各主體間職責不相同，且層層分包的利益關系更加復雜。從縱向管理層級來看，覆蓋省、市、區、縣、街鎮、社區和村莊等;從橫向管理領域上看，整合了政法、城管、社保、公安等多個部門。因此，智慧治理是一項多主體協同運作的新型基層治理系統工程，需要進一步明晰主體間權責，提升多元主體的協作治理能力。

4. 信息安全隱患頻發，管理機制有待完善

信息安全不僅密切關乎智慧治理和公共服務事業發展，更是攸關居民信息隱私安全等切身利益。由于基層智慧治理的復雜性、網絡環境的不可預見性，信息安全管理已成為智慧建設亟待解決的重要問題。一方面，信息安全難以得到有效保證。智慧治理強調多元主體共同參與和實現數據共享。網絡將各主體進行互聯，在提升數據價值和治理效能的同時，也存在較大信息安全風險。政務數據和個人信息一旦遭到泄露，或被數據開發和運營企業壟斷及濫用，會產生極大的社會安全隱患。另一方面，信息安全管理機制亟待完善。當前我國鮮有制度和政策對智慧治理中的信息安全管理問題進行規范與引導，實施過程中在數據采集、數據存儲、政務開發和安全維護等環節存在不專業、不規范等問題。如何進一步加強信息安全監管、規范數據使用行為、完善信息安全法律保護和管理機制，有待深入探索和實踐。

四、加強基層智慧治理能力建設的路徑選擇

（一）建立保障制度與夯實基礎并重的智慧治理支持體系

完善頂層設計是推進數字社會建設的重要保障，需統籌規劃、整體布局，促進基層智慧治理體制機制創新。一是建立健全智慧治理法律支持體系。以法治化促數據運用。通過法律法規推動標準化制度建設和數據安全治理，建立跨部門和跨層級的數據應用、流動和共享機制，規范數據使用行為。以法治化促公平公正。加強數字監管力度和效能，完善數字經濟公平競爭法律體系，促進政府監管和平臺自律相結合，規范平臺企業競爭行為。二是從整體性出發完善智慧治理政策制定。要兼顧好信息一體化建設和因地制宜的關系。既要建立智慧治理跨部門協調機制，實現從縱向到橫向再到縱橫相間的部門數據資源共享三級提升，又要依據各地情況量力而行、精準施策，不搞“一刀切”式發展。同時，處理好支持智慧化發展和避免盲目建設的關系。大力扶持智慧城市、智慧社區和智慧鄉村建設，加大對邊遠、貧困地區的支持和數字覆蓋力度;對智慧治理進行全面、整體、科學規劃，避免因倉促介入導致智慧治理碎片化。三是推進數字治理標準體系和評價體系建設。盡快建立國家層面數字治理標準體系，兼顧標準化和差異化，因地分類引導數字建設。加強基層智慧治理有效評估，通過技術要素介入建立評價反饋機制，推進數據挖掘和優化利用，提高智慧治理的精準化水平和精細化程度。

完善智慧治理支持體系還需不斷夯實基層治理基礎。一方面，加大智能基礎設施投資。持續加強對網絡通信基礎設施、新技術基礎設施和智能終端等硬件設備的資金扶持力度，促進數字技術和治理工具創新，努力實現鄉村與城市“同網同速”，降低協同治理成本。另一方面，加強人才隊伍建設和信息化能力培訓。在數字技術領域挖掘和培養更多專業技術人才和管理型人才，加強對基層政府工作人員的信息化技能培訓，提升其數據精準采集、分析和運用能力，尤其要在鄉村開展針對村干部、村信息員、村民以及鎮村企業、農合組織成員等不同群體的多樣化信息技能培訓項目。

（二）堅持技術支撐和以人為本相融合的智慧治理價值原則

技術驅動和以人為本是智慧治理價值取向的兩面，應兼顧“技術”與“溫度”，形成人、技相生互促的治理形態。首先，創新智慧治理技術手段，推動基層社會治理和服務模式轉變。一是推動數字技術革新，實現高質量發展。充分運用物聯網、云計算、大數據、人工智能和區塊鏈等新技術，將基層治理中的各個節點和要素有效聯接，形成高效聯動的治理生態。繼續推進5G、人工智能、集成電路、工業互聯網、物聯網等核心技術的產學研聯合攻關力度，發揮創新平臺優勢，促進數字經濟與傳統產業有機融合。二是拓展數字應用場景，轉變生產生活方式。大力推進新技術應用發展及其科技成果轉化，推動傳統產業向數字化、智慧化轉型升級，實現產業質量飛躍和產業間互動融合。推動生活服務新基礎設施建設，拓展智能體驗場景，改變傳統服務模式，用智慧治理技術優化服務體驗、方便日常生活。三是推進智慧政務建設，促進治理模式轉變。用新型智慧治理工具推動治理流程創新、改進政務服務方式、完善基層決策模式，通過數字技術將條塊分割轉為整合治理，為趨向場景關注的基層智慧治理新范式提供技術支撐。搭建“一網通辦”基層政務辦公自動化系統，提高基層百姓辦事效率和部門間協作治理水平。

其次，以人本為導向，增強智慧治理的精細化和可及性程度。基層智慧治理應以居民滿意度為遵循，在對居民個體數據采集和分析的基礎上充分了解具體需求，基于移動應用實現個性化服務定制，如智能垃圾分類系統、社區智能養老系統、智能健康管理系統等，提供更加精準和個性化的服務。應兼顧數字工具的便捷性和普惠性，充分考慮不同受眾的特點，尤其要照顧老年人、殘障人士等受用群體的適用情況。不斷完善應用軟件，通過社區培訓、社工協助等方式讓更多居民能運用好各類數字應用和平臺，消除數字鴻溝。通過智慧治理的智能手段，逐步建立促進城鄉居民互動交流的社交平臺，實現社區內信息共享和線上線下多渠道交互，并基于數字技術鏈接機制，建立社區信任，形成價值互聯。

（三）完善黨建引領與社會協同相結合的智慧治理模式

智慧治理應充分發揮黨建引領的政治優勢，將智慧黨建和基層治理有機結合，發揮黨組織貫通聯動、一體落實的動力機制，推動構建信息數據縱橫聯通的立體服務網絡。一方面，建立黨建智慧平臺，優化黨組織結構和黨建工作流程。黨建智慧平臺將網絡技術和數字技術嵌入現有黨建工作體系中，能打破時空、部門和層級限制，提供更加精準及時的服務，實現黨建功能和黨務工作交融聚合。基于平臺的智慧黨建有助于構建從源頭到末梢全流程、全要素的智慧治理模式，形成權責明確、運轉高效的基層治理格局。另一方面，發揮黨建統籌協調功能，貫通數據共享渠道。通過黨建統籌協調，構建基層治理數據共享和數據交互機制，打破部門間互斥共享的治理難題。智慧黨建平臺應具備相對開放性，允許其他網絡平臺的多源數據在該平臺上交匯，形成大量的數據積累，并在此基礎上通過特定算法更加精準地提供黨建服務、施行黨內監督。

建立智慧治理社會協同體系，有助于打通條塊壁壘、形成政企社治理合力。一是優化信息系統平臺架構。縱向交互嵌入，實現生產建成、信息傳遞、信息監督與信息反饋無縫銜接;橫向整合智慧家庭、智慧政務、智慧民生等信息系統和政府、居民、企業、社會組織等終端用戶，推動多系統協同運作，實現社區內信息資源全面整合，形成橫向交互、縱向遞進和橫縱向動態整合互嵌的三維協同架構。二是引入社會力量共同參與。引進智慧社區建設和管理企業等市場要素，將社區智慧平臺的規劃、運營、維護和服務交由企業主導，政府提供政策支持、技術指導與溝通協調，加強政企數字間合作。鼓勵社會組織等社會力量參與智慧鄉村建設，借助自身的資金優勢、技術優勢，支持智慧治理培訓和職業技能培訓發展，有效培育新時代高素質、信息化農民。三是構建多元主體協同機制。政府、企業、社會組織、居民用戶等主體入駐社區智慧平臺，以推動社區治安、交通、商戶、物業等各職能部門有效聯動，提高社區的集成化、智慧化管理水平。繼續推行PPP、政府購買服務等方式，廣泛吸引民間資本參與智慧城鄉建設，逐步形成可持續的智慧治理多元主體協同機制。

（四）建立健全數據共享和信息安全相統一的智慧治理管理機制

加快建立數據開放共享體系，有利于整合數據資源，增強基層治理內生動力。一方面，推動形成大數據統籌協調機制。加強數據全流程統籌協同，進一步完善基礎性數據庫和數據共享平臺的標準化建設，減少相關數據資源庫重復建設和數據資源浪費的現象。將數據資源與基層治理有機銜接，把數據資源有效運用在預測、監管和干預等治理措施上來。另一方面，創新數據資源整合機制。加快破除制度壁壘，規范基層數據的使用權限與行為，搭建基層信息整合與多元交互的數字治理平臺，推動基層治理從“碎片化”轉向“整體性”。促進技術價值整合，捕捉不同基層治理場域中的相關行為和事件，獲得交互信息與數據，通過技術處理形成更加精確有效的信息，用于決策研判。數據信息共享還需加強政府監管和社會監督，降低科技風險，保證數據資源的準確性、客觀性和有效性。

完善信息安全管理機制，建立安全可靠的智慧治理體系。其一，高度重視信息安全問題。政府部門應起帶頭作用，從觀念上把信息安全放在智慧治理的首位，制定相關政策法規引導居民和企業等主體關注該問題;居民要不斷提高信息安全意識，敢于保護自己的隱私信息;其他相關主體也應自覺遵守相關法律法規，維護信息安全，共同營造一個安全的網絡世界。其二，加強信息安全宣傳教育。通過廣播、宣傳欄、講座、培訓等方式向廣大居民傳播信息安全相關知識，學會如何鑒別垃圾、詐騙信息，防止個人信息泄露。建議企業等治理主體提供講座、培訓服務，提高用戶信息保護意識。其三，加快構建完善的信息安全管理體系。建立健全與信息安全相關的法律法規，嚴格執法和司法，有效落實《個人信息保護法》，保障數據使用的安全性和規范性;加強針對物聯網、云計算等新型網絡技術的法律約束，對于企圖破壞的不法分子給予法律震懾;加強信息安全技術能力建設，包括信息安全人才引進、高校信息安全專業建設、為基層信息安全培育相應的技術人才等;借鑒國外先進的信息安全技術，在此基礎上不斷開發和完善新的信息技術安全系統，從而更好適應本土智慧治理的具體情境。

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The Logic and Progression of Strengthening Capacity Building for Grassroots Intelligent Governance

Mao Peijin

﹝Party School of the CPC Central Committee（National School of Governance）， Beijing 100089﹞

Abstract： Improving the capacity of grassroots governance is an essential part of promoting the modernisation of the national governance system and governance capacity. With the rapid development and widespread use of digital technology in economic and social fields， the construction of smart grassroots governance in the new era has become an important issue in enhancing the effectiveness of governance and empowering high-quality social development. The current grassroots smart governance has changed the traditional social governance model， reflecting the characteristics of governance concept focusing on effectiveness， more diversified governance subjects and flat power structure， and its development law is the organic unity of policy logic， technology logic， sharing logic and practice logic. At present， Chinas grassroots smart governance still has many problems such as the lack of unified planning for system design. To strengthen the capacity of grassroots smart governance， we should strike a balance between safeguarding the system and consolidating the foundation， technical support and people-oriented， party building leading and social coordination， data sharing and information security， and continuously improve the support system， value principles， governance model and management mechanism of smart governance on this basis.

Key words： Grassroots Governance Capacity; Smart Governance; Digital Society; Governance Modernization

（收稿日期：2022-07-06? ? 責任編輯：羅建邦）